國家治理現(xiàn)代化視域下的政黨協(xié)商發(fā)展路徑探析

孫濤

摘 要：政黨協(xié)商是我國社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，也是國家治理體系的重要組成部分。政黨協(xié)商與國家治理存在多重關(guān)聯(lián)，國家治理現(xiàn)代化對政黨協(xié)商發(fā)展提出了新的要求。目前，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政黨協(xié)商還存在意識和協(xié)商能力有待增強(qiáng)、制度安排和協(xié)商程序有待完善、支持和保障體系有待健全等問題。要著力從增強(qiáng)協(xié)商意識、提高協(xié)商能力等方面加大工作力度，不斷提高政黨協(xié)商的包容性、規(guī)范性和實效性，以推動政黨協(xié)商與國家治理的良性互動。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；政黨協(xié)商；協(xié)商民主

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.008

[中圖分類號]D665 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2017）02-0038-04

黨的十八大提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”， 黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)確定為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，開啟了實現(xiàn)“第五個現(xiàn)代化”的歷史征程。2015年初，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，標(biāo)志著社會主義協(xié)商民主進(jìn)入了新的發(fā)展階段。為進(jìn)一步加強(qiáng)政黨協(xié)商，2015年底，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要實現(xiàn)形式，是我國協(xié)商民主制度中發(fā)展比較完善的協(xié)商形式，是中國特色社會主義民主政治的突出優(yōu)勢和重要特色，也是我國國家治理體系的重要組成部分。進(jìn)一步加強(qiáng)政黨協(xié)商，有利于促進(jìn)社會主義協(xié)商民主制度發(fā)展，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、政黨協(xié)商與國家治理的關(guān)系

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是中國特色社會主義參政黨。中國共產(chǎn)黨與民主黨派通過制度化的協(xié)商，有效發(fā)揮多黨合作制度的優(yōu)勢，不僅有利于擴(kuò)大有序政治參與和增進(jìn)政治共識，還有利于廣泛凝心聚力、促進(jìn)科學(xué)民主決策，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）政黨協(xié)商是國家治理體系的重要組成部分

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨與民主黨派直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式。政黨協(xié)商是我國多黨合作制度的重要內(nèi)容，是國家治理體系的重要組成部分，也是我國新型智庫建設(shè)的重要載體和平臺。政黨協(xié)商主要是指政治協(xié)商，而并非對具體事務(wù)和一般性工作的協(xié)商，其內(nèi)容是由政黨合作的目標(biāo)和任務(wù)所決定的。與其他社會主義協(xié)商民主的形式渠道相比較，政黨協(xié)商所涉及的內(nèi)容主要是黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性和廣泛性。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的新形勢下，圍繞發(fā)展完善中國特色社會主義制度，政黨協(xié)商的范圍涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域。政黨協(xié)商作為貫穿于我國協(xié)商民主實踐的一條主線，在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主進(jìn)程中具有重要的示范帶動作用。政黨協(xié)商的多重屬性決定了其功能的多樣性，主要表現(xiàn)為精英吸納、利益表達(dá)、政治參與、決策咨詢和社會整合等五大功能。現(xiàn)階段，政黨協(xié)商的精英吸納與決策咨詢兩方面功能發(fā)揮較好，但在利益表達(dá)、政治參與和社會整合三個方面的功能還需要進(jìn)一步拓展 [1] 。

（二）政黨協(xié)商與國家治理具有多重關(guān)聯(lián)

國家治理以增進(jìn)公共利益和維護(hù)公共秩序為目標(biāo)，通過社會多元主體的合作對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行治理。政黨協(xié)商是推進(jìn)社會主義民主政治體制改革的重要方面，與國家治理具有多重關(guān)聯(lián)。首先，從性質(zhì)的角度來看，政黨協(xié)商與國家治理都以堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提，這從根本上區(qū)別于西方的政黨制度和協(xié)商民主形式。協(xié)商民主所具有的法治性、善治性和理治性與國家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、公平化和有序化是高度耦合的[2]。其次，從歷史的角度來看，政黨協(xié)商開啟和推動了我國國家治理實踐的進(jìn)程。從新中國建立到人民政權(quán)的鞏固再到改革開放事業(yè)的全面推進(jìn)，都離不開政黨協(xié)商的重要作用。1949年9月，中國共產(chǎn)黨與包括各民主黨派和無黨派在內(nèi)的各界人士，召開了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，制定了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，開啟了中國共產(chǎn)黨治國理政的新時代。再次，從制度的角度來看，國家治理體系是管理國家社會事務(wù)的一系列制度、體制、規(guī)則、程序及方式的總和。政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主比較成熟的形式和渠道，長期以來形成的“協(xié)商于決策之前、實施之中”的政黨協(xié)商制度，已經(jīng)嵌入到我國國家治理的運(yùn)行過程之中，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家提供了制度保障。

（三）國家治理現(xiàn)代化對政黨協(xié)商提出了新要求

政黨是聯(lián)系國家和社會的橋梁和紐帶，政黨制度是政黨參與政治活動、執(zhí)掌和影響國家政權(quán)的模式。國家治理現(xiàn)代化對政黨協(xié)商提出了新要求。從治理主體來看，當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的“雙模式變遷”時期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起了社會結(jié)構(gòu)的巨大變動和利益格局的深刻調(diào)整，社會矛盾和社會問題的增多對國家治理體系和治理能力構(gòu)成了現(xiàn)實挑戰(zhàn)，利益主體的多元化和利益訴求的多樣化要求進(jìn)一步增強(qiáng)政黨協(xié)商中政治參與的實效。從治理方式來看，相比過去的管理，國家治理更加注重通過引導(dǎo)、協(xié)商、溝通、參與、合作等方式來達(dá)到目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化要求更好地發(fā)揮政黨協(xié)商在訴求表達(dá)、關(guān)系協(xié)調(diào)、主體溝通、利益整合中的重要作用。從治理內(nèi)容來看，國家治理是一項宏大的系統(tǒng)工程，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等方方面面，作為國家治理體系的重要一環(huán)和協(xié)商民主的重要組成部分，政黨協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)不斷適應(yīng)“五位一體”的總體布局，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，增加協(xié)商內(nèi)容的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性。從治理機(jī)制來看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個國家的制度及制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn) [3] 。國家治理現(xiàn)代化與法治化的過程是同步的，國家治理的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化要求政黨協(xié)商制度的健全完善，不斷促進(jìn)政黨協(xié)商的公開化、科學(xué)化和具體化，使協(xié)商過程更加可操作、可監(jiān)督、可控制。

二、國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨協(xié)商存在的主要問題

中國的政黨協(xié)商萌芽于近現(xiàn)代革命戰(zhàn)爭時期，伴隨著中國革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展而不斷完善，目前中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間已經(jīng)形成了全方位、多層次和寬領(lǐng)域的較為成熟的政黨協(xié)商機(jī)制。但由于受歷史和現(xiàn)實因素的影響，部分人還習(xí)慣于從統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角來看待政黨協(xié)商，而沒有將政黨協(xié)商上升到國家治理的層面來理解把握。目前，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政黨協(xié)商主要還存在三個方面問題。

（一）協(xié)商意識和協(xié)商能力有待增強(qiáng)

從執(zhí)政黨的角度來看，部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏現(xiàn)代公共治理思維，認(rèn)為政黨協(xié)商會影響決策效率，習(xí)慣于對政黨協(xié)商采取應(yīng)付的消極態(tài)度、采取“走過場”的方式來開展協(xié)商，或者在實踐中將政黨協(xié)商等同于情況通報。另有一些領(lǐng)導(dǎo)干部官本位思想嚴(yán)重，缺乏民主意識，把與黨外人士協(xié)商辦事視為一種“麻煩”，而事實恰好相反，民主黨派“往往會從另一個角度，看問題、出主意”，政黨協(xié)商是避免決策失誤、提高治理效率的重要途徑。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識的薄弱制約著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。從參政黨的角度來看，民主黨派還存在參政意識不夠強(qiáng)、協(xié)商能力不足等問題。民主黨派參政議政是國家治理的重要動力來源。在政黨協(xié)商制度安排中，執(zhí)政黨和參政黨雖然權(quán)力配置有所不同，但在協(xié)商關(guān)系中是平等的。由于政黨協(xié)商具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要有開闊的視野和縝密的思維，以及較強(qiáng)的社會活動能力和組織能力，一些民主黨派成員雖然專業(yè)能力強(qiáng)，但對國家政治經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展大局把握不夠，制約著參政議政質(zhì)量和協(xié)商能力的提高。

（二）制度安排和協(xié)商程序有待完善

從政治文明建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的角度來看，政黨協(xié)商在制度設(shè)計和程序設(shè)置方面還有改進(jìn)提升空間。從制度安排來看，部分制度安排僅作了原則性規(guī)定，缺乏制度剛性和量化規(guī)范。比如現(xiàn)有制度規(guī)定政黨協(xié)商就“黨和國家重要方針政策、事關(guān)全局的重大問題”召開專題協(xié)商座談會，對“重大問題”界定還存在彈性空間?，F(xiàn)有制度對政黨協(xié)商的主要形式也作了規(guī)定，但對何種情況下具體采用哪種形式尚未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致實際操作中可能出現(xiàn)不規(guī)范和走過場等問題。德國學(xué)者尤爾根·哈貝馬斯曾提出，民主就像是一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是其旋轉(zhuǎn)的過程。從程序設(shè)計來看，在協(xié)商規(guī)劃的制定階段，協(xié)商議題在何時提出、由誰來提出、由誰來確定可以更明確；在政黨協(xié)商的準(zhǔn)備階段，由誰來通報參與者、通報的時間、具體組織形式；在政黨協(xié)商開展階段，如何確保協(xié)商的和諧順利進(jìn)行、如何保障協(xié)商主體的平等和自由；在政黨協(xié)商意見反饋階段，由誰來進(jìn)行反饋、何時進(jìn)行反饋，由誰來監(jiān)督實施。這一系列的協(xié)商程序，都需要進(jìn)一步作出細(xì)化、量化和具體化的規(guī)定，以逐步改變目前程序設(shè)置的虛化問題 [4]。

（三）支持和保障體系有待健全

從物質(zhì)資源保障來看，目前中央及省市民主黨派的辦公場所和日常經(jīng)費(fèi)支出已基本有了保障，但各民主黨派的基層組織還存在活動場所不固定、經(jīng)費(fèi)來源無保障等情況，導(dǎo)致其難以開展正常的政黨協(xié)商活動。從信息資源保障來看，民主黨派獲取信息資源的及時性、便捷性和有效性還不夠。對國情、政情的把握是民主黨派提高建言獻(xiàn)策水平的重要依據(jù)，但目前各民主黨派獲取信息的渠道還不夠充分、不夠及時和全面，影響了協(xié)商能力的提高。從民主協(xié)商的政治生態(tài)來看，目前在部分協(xié)商座談會和其他會議中，平等、民主的氛圍還有所欠缺，一些座談會的焦點集中在黨政領(lǐng)導(dǎo)人身上，留給民主黨派成員協(xié)商建言的時間不夠充足，這些對進(jìn)一步推進(jìn)政黨協(xié)商的科學(xué)化、民主化和制度化會產(chǎn)生不利影響。

三、加強(qiáng)政黨協(xié)商推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局和落實“五大發(fā)展理念”的過程中，政黨協(xié)商必須緊緊圍繞黨中央有關(guān)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署，落實中央關(guān)于協(xié)商民主及政黨協(xié)商的有關(guān)制度安排，立足自身的特點優(yōu)勢和職能定位，不斷在推進(jìn)改革創(chuàng)新中實現(xiàn)發(fā)展完善，讓政黨協(xié)商制度鑲嵌在我國的國家治理體系之中，成為一種政治生活常識和治國理政方式的常態(tài)。

（一）增強(qiáng)協(xié)商意識，提高協(xié)商能力，拓展政黨協(xié)商的包容性

理論是實踐的先導(dǎo)，思想是行動的指南。通過政黨協(xié)商推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，首先要通過強(qiáng)化協(xié)商意識來提高治理的包容性。增強(qiáng)政黨協(xié)商參與主體的協(xié)商意識，包容更多的協(xié)商主體、吸納更多的協(xié)商意見，通過協(xié)商對話的形式達(dá)成共識、消弭分歧，有利于多元主體治理網(wǎng)絡(luò)的形成，進(jìn)而有效推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。其次要通過協(xié)商意識教育和協(xié)商能力培養(yǎng)來提高協(xié)商自覺性。注重對政黨協(xié)商基礎(chǔ)理論的研究，著力解決目前研究中存在的“概念不清、視野不寬、不接地氣”等突出問題，把政黨協(xié)商理論列入各級黨校、社會主義學(xué)院及各類干部院校的教學(xué)計劃，通過大規(guī)模培訓(xùn)、輪訓(xùn)讓協(xié)商意識、協(xié)商理念內(nèi)化于心、外化于行。再次要注重協(xié)商意識宣傳增強(qiáng)政黨協(xié)商的開放性。宣傳部門要引導(dǎo)媒體加強(qiáng)對政黨協(xié)商理論、政策及各類協(xié)商活動的宣傳，讓人民群眾了解和熟悉，增強(qiáng)其民主法治意識。注重發(fā)掘和培育政黨協(xié)商中的典型事跡和典型榜樣，發(fā)揮其示范帶動作用，同時也要對有關(guān)政黨協(xié)商的各類錯誤認(rèn)識進(jìn)行批評和引導(dǎo)。

（二）完善協(xié)商制度，優(yōu)化協(xié)商過程，提高政黨協(xié)商的規(guī)范性

國家治理現(xiàn)代化與法治化的進(jìn)程是同步的，黨的十八屆四中全會指出，制度化、規(guī)范化和程序化是社會主義民主政治的根本保障。完善政黨協(xié)商制度推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，首先要不斷完善政黨協(xié)商制度。2015年底，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》，為推進(jìn)政黨協(xié)商作了頂層設(shè)計，使政黨協(xié)商“有制可依、有規(guī)可守、有序可循”。要根據(jù)實施意見適時出臺有關(guān)實施細(xì)則，制定相關(guān)的配套政策，確保實施意見在各個地方得以落實。其次，要通過明確協(xié)商的形式和程序來規(guī)范協(xié)商過程。加強(qiáng)政黨協(xié)商，應(yīng)完善會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等主要政黨協(xié)商形式，依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》的要求，按照有關(guān)會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商的具體程序來組織協(xié)商活動，比如在會議協(xié)商中，要統(tǒng)籌安排好制定協(xié)商計劃、做好協(xié)商準(zhǔn)備、召開協(xié)商會議、匯總協(xié)商成果、協(xié)商成果辦理與反饋等各個程序環(huán)節(jié)的工作。再次，明確政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的不同側(cè)重點，實現(xiàn)二者的相互促進(jìn)。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派直接進(jìn)行協(xié)商的重要民主形式，應(yīng)重點圍繞國家治理的道路選擇及科學(xué)決策這條主線進(jìn)行總體規(guī)劃推進(jìn)，而政協(xié)協(xié)商則應(yīng)以凝聚社會共識、激發(fā)治理活力和優(yōu)化工作機(jī)制為發(fā)展導(dǎo)向，通過工作著力點的不同來實現(xiàn)兩種協(xié)商形式的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（三）健全保障體系，完善協(xié)商機(jī)制，提高政黨協(xié)商的實效性

做好政黨協(xié)商工作，需要中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的共同努力。首先，要加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。要把政黨協(xié)商列入各級黨委的重要議事日程進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排，各級黨委尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化政黨協(xié)商意識、熟悉政黨協(xié)商方法、總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗、推進(jìn)政黨協(xié)商實踐，確保政黨協(xié)商能夠規(guī)范有序、務(wù)實高效、充滿活力。其次，要健全政黨協(xié)商的保障體系。建立完善知情明政機(jī)制，各級有關(guān)部門應(yīng)適時向民主黨派直接提供有關(guān)材料。統(tǒng)戰(zhàn)部定期組織情況通報會和專題報告會，邀請相關(guān)部門介紹情況。建立完善考察調(diào)研機(jī)制，支持各民主黨派結(jié)合自身特色優(yōu)勢開展經(jīng)常性考察調(diào)研，地方黨委和政府應(yīng)予以積極支持配合。建立完善工作聯(lián)系機(jī)制，各級黨委政府部門加強(qiáng)同民主黨派的聯(lián)系，邀請民主黨派成員列席有關(guān)工作會議、參加專項調(diào)研和檢查督導(dǎo)工作。建立完善協(xié)商反饋機(jī)制、重要協(xié)商意見和成果落實機(jī)制，通過實地考察、民主評議等途徑對協(xié)商意見辦理情況進(jìn)行跟蹤，推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為“共識成果、決策成果、實踐成果”，確保政黨協(xié)商能夠“落地有聲”。再次，要建立和優(yōu)化有利于促進(jìn)政黨協(xié)商的政治生態(tài)。各級黨委特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭發(fā)揚(yáng)民主，形成“知無不言、言無不盡”的良好協(xié)商氛圍。堅持求同存異和體諒包容原則，在協(xié)商中加強(qiáng)互動交流，允許表達(dá)不同意見，在各種觀點交融互鑒中凝聚最大共識，畫出最大同心圓。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)