城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下宅基地合作開發(fā)問題探討

王婕　梁燕紅

摘 要 宅基地?zé)o償使用制度由來已久，農(nóng)民是否可以以無償獲得的宅基地使用權(quán)獲利，卻始終沒有統(tǒng)一的意見。我們結(jié)合當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，考慮到大多數(shù)市民、農(nóng)民、國家的利益可以得出的結(jié)論是，禁止宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)不在符合中國國情。流轉(zhuǎn)是必然的，流轉(zhuǎn)則必然有風(fēng)險——是否會產(chǎn)生大規(guī)模的“游民”？該流轉(zhuǎn)是否會成為富人的“游戲”？脆弱的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是否經(jīng)得起城市經(jīng)濟(jì)的沖擊？我們要防止這些危機(jī)的產(chǎn)生，就必然要對宅基地流轉(zhuǎn)采取一定的限制，農(nóng)村宅基地合作開發(fā)就是一個很好的解決途徑。

關(guān)鍵詞 宅基地 宅基地使用權(quán) 宅基地流轉(zhuǎn) 宅基地合作開發(fā)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.03.060

Discussion on the Cooperative Development of

Homestead under the Background of Urbanization

WANG Jie， LIANG Yanhong

（Guangdong University of Science & Technology， Dongguan， Guangdong 523083）

Abstract The system of land use has been used for a long time， whether the farmers can obtain the right to use the homestead right， but there is no unified opinion. We combine the current development of the national economic situation， taking into account the interests of the majority of the people， farmers， the country can draw the conclusion that the prohibition of homestead transfer is not in line with China's national conditions. Transfer is inevitable， circulation must have risk will produce a large-scale "vagrant" Whether the transfer will become rich "game" Can the fragile rural economy withstand the impact of urban economy We want to prevent the occurrence of these crises， it is necessary to take certain restrictions on the transfer of homestead， rural homestead cooperation is a good way to solve the problem.

Keywords homestead； right to the use of land； homestead circulation； cooperative development of Homestead

農(nóng)村宅基地是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)的問題，國內(nèi)沒有統(tǒng)一的觀點，國外有沒有經(jīng)驗可以參考。因此這個命題的論證成了一切宅基地問題解決的前提。綜合當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和將來可能出現(xiàn)的問題，允許宅基地流轉(zhuǎn)的呼聲漸漸增大。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，正是進(jìn)一步擴(kuò)充農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地社會保障功能的有益嘗試。①

1 宅基地流轉(zhuǎn)的需求

農(nóng)村宅基地是指國家無償發(fā)放給農(nóng)民，供農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。因為它是國家無償發(fā)放給農(nóng)民的，而且具有一定的社會保障功能，所以國家歷來是禁止其流轉(zhuǎn)的。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依然限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)妨礙了農(nóng)民增收、市民消費，似乎不太適合當(dāng)前的國情。

1.1 宅基地流轉(zhuǎn)是市民的需要

隨著國家經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，城市化程度的加大，市民收入得到了很大提高。同時，因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城市和農(nóng)村發(fā)展速度不同產(chǎn)生了不平衡。國家為了保證農(nóng)民生活有最低保障，禁止耕地和宅基地進(jìn)入市場流通。這就間接的提高了城市用地的交換價值，城市商品房價格居高不下。當(dāng)前藍(lán)領(lǐng)工作者多數(shù)以租房或住職工集體宿舍為主，這就限制了他們消費，促使他們把錢存入銀行。一來是要攢錢買房，二來是多數(shù)的商品，像家電空調(diào)等家具設(shè)施他們還不需要?？偛荒苜I個浴缸放到集體宿舍吧。由此可見，這一部分人不是手頭上沒有余錢，而是他們手頭上的錢不足以首次消費——買房，那么接下來的一系列消費行為就被中斷了。要想拉動內(nèi)需，就必須保證市民的整個消費鏈條的完整性，也就是說要解決他們的買房問題。作為大多數(shù)的城市中、低層收入者，他們需要的是相對低廉一點的住房，到農(nóng)村去買房或者建房成了最好的首選。

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)更是農(nóng)民的需要

農(nóng)民增收一直是國家和政府關(guān)心的問題，但是通過什么途徑能讓農(nóng)民快速增收呢？國家通過了一系列措施，比如調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大農(nóng)村投資力度、放寬農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工條件等等。但是這些都是治標(biāo)不治本的方法。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工從事的都是臟、重、累的低工資職位，增收空間不大。進(jìn)城從事服務(wù)行業(yè)的民工難以形成規(guī)模性經(jīng)營，更多的是小攤小販、打打零工、擦擦皮鞋之類。這樣的收入在城市消費，除去生活就所剩無幾了。那么我們可不可以這樣設(shè)想，假如把市民的消費引向農(nóng)村會是一個什么樣的狀況呢？農(nóng)家樂就是一個很好的例子。當(dāng)前城市郊縣的農(nóng)民興起的農(nóng)家樂，以消費低，品質(zhì)優(yōu)，具有地方特色等特點，拉動了一部分市民到農(nóng)村去消費。這些地方的農(nóng)民大多都實現(xiàn)了快速增收。但是在更廣大的農(nóng)村，特別是離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)村，要想以這種形式的經(jīng)營創(chuàng)收顯然是不合適的。那么怎么樣才能把市民消費更多地引向農(nóng)村呢？最直接、最有效的辦法就是把市民的家安到農(nóng)村去。我們在加快城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐，支持農(nóng)民在城市安家落戶，其實就是當(dāng)一個農(nóng)民有錢了，就去城里消費，這樣拉動了城市內(nèi)需。我們反過來想想，市民沒有足夠的資本在城里消費的時候，為什么不能允許他大農(nóng)村消費呢？宅基地適當(dāng)流轉(zhuǎn)，市民在農(nóng)村買房、建房，在農(nóng)村落戶，則必然帶動農(nóng)村批零、餐飲、服務(wù)、文教等一系列行業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民在自己家門口，用自己的房子做店面做小生意，和吃住在城里租店面做小生意，哪一個更能為農(nóng)民創(chuàng)收就一目了然了。

1.3 國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

和其他一些中小國家相比，中國作為一個大國，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)只把目標(biāo)放在全球。特別是在當(dāng)前世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的前提下，擴(kuò)大內(nèi)需無疑是國家經(jīng)濟(jì)增長的重要手段之一。兩會期間溫家寶總理也提出了擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)定發(fā)展的要求。而近年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越受到“木桶效應(yīng)”的影響。

木桶效應(yīng)是指一只水桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損，如果這只桶的木板中有一塊不齊或者某塊木板下面有破洞，這只桶就無法盛滿水。如果說中國是一個大的“木桶”，城鎮(zhèn)無疑是其中較長的那塊木板，而農(nóng)村則是較短的那塊。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展所引起的后果是城鎮(zhèn)的各項費用，特別是商品房的費用過高。而農(nóng)村土地因為國家政策的原因，基本上沒有增值。這就造成了前面所提到的市民無法消費，農(nóng)民無錢消費。

農(nóng)村的現(xiàn)狀讓人擔(dān)憂。建設(shè)新農(nóng)村政策正在一步步實施，但是農(nóng)村勞動力卻大量流失。有一首是這樣描寫農(nóng)村現(xiàn)狀：“有力氣的男人外出找錢去了，才長大的姑娘被勞務(wù)輸出了，連長得一般的寡婦，也進(jìn)城給人擦皮鞋了，老得掉牙齒的老家，只剩下年邁的父母，帶著上小學(xué)二年級的孫輩，白天在去年的土地上，掰包谷，夜晚守著三間瓦房，和兩聲狗叫?！雹谶@雖然不能代表所有農(nóng)村現(xiàn)狀，但是也是大部分農(nóng)村的真實寫照。農(nóng)村青壯年勞動力常年外出打工，只剩下基本上無勞動能力的“老弱病殘”留守農(nóng)村。

同時，農(nóng)村宅基地閑置情況也同樣令人擔(dān)憂。首先，農(nóng)村大量“空心村”的存在，以及宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費國家土地資源。農(nóng)村建房多考慮方便、實用和風(fēng)水的因素，沒有建設(shè)規(guī)劃以至于建筑物雜亂無章，一戶多宅、有宅無戶等現(xiàn)象的大量存在。從 20 世紀(jì) 90 年代開始，我國每年大約有 1%的人口轉(zhuǎn)化為城市人口。在未來較長的一個時期，大規(guī)模的農(nóng)村人口城市化，是我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的必然。當(dāng)前全國 2 億畝農(nóng)村宅基地有 10%～15%處于閑置狀態(tài)。③據(jù)我國城市化進(jìn)程的分析資料估計：今后20 年全國每年有 1 200 多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農(nóng)村居民點人均用地 153 ㎡計算，每年將均有 18.36 億㎡的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。④其次，國家啟動的新農(nóng)村政策，旨在推過村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，改變農(nóng)村臟、亂、差的現(xiàn)象，改善農(nóng)民居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，國家為此投入了大量的資金。盡管有部分財政的支持，但是如果我們因此指望農(nóng)村留守的“老弱病殘”的“過期勞動力”拆遷舊房、建設(shè)新房似乎有點癡人說夢。

引入市民入住農(nóng)村恰恰能夠解決以上問題。首先，能夠解決勞動力的問題。農(nóng)民青壯年勞動力外流多數(shù)原因是家庭入不敷出，農(nóng)村非農(nóng)崗位又極其稀少，農(nóng)民沒有條件進(jìn)行小成本經(jīng)營。在引入市民入住農(nóng)村這一條件下，該問題就能得到很好的解決。市民入住農(nóng)村解決了農(nóng)民進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營的對象問題；市民入住農(nóng)村繳納的費用解決了農(nóng)民小規(guī)模經(jīng)營的啟動資金的問題。由此農(nóng)民可發(fā)展的非農(nóng)崗位進(jìn)一步增加，農(nóng)村留守的勞動力進(jìn)一步加大，為農(nóng)村發(fā)展提供了動力。其次有利于解決土地浪費問題?！翱招拇濉钡男纬啥嗍怯捎谝蚶^承等因素造成的一戶多宅或有宅無戶現(xiàn)象，這部分土地正是市民入住農(nóng)村的首選之地。市民利用這些土地建房不僅有利于宅基地的有效利用，還能提高農(nóng)村的土地價值。

綜上可以看出，禁止宅基地流轉(zhuǎn)已不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而允許宅基地自由流轉(zhuǎn)又具有很大的風(fēng)險性，甚至是弊大于利。那么什么樣的流轉(zhuǎn)方式才是當(dāng)前最需要的呢？這應(yīng)該從當(dāng)前的需要出發(fā)尋找解決途徑。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)無非是滿足三項基本的需求：其一、城市中、低收入階層的住房需求。這項需求是城市中、低收入階層安生立命基本需求，旨在解決大多數(shù)人的生存和生活水平的問題。其二、農(nóng)村農(nóng)民的收入需求，這項需求旨在解決農(nóng)民收入和消費能力的問題。其三、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。旨在解決拓寬拉動國家內(nèi)需的途徑問題，并加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。但是宅基地流轉(zhuǎn)過程中又要保證宅基地功能的有效發(fā)揮。不至于產(chǎn)生大量無家、無業(yè)的“游民”。也就是說不能把農(nóng)民從土地上清除除去。該流轉(zhuǎn)方式只要滿足以上幾點，就能夠滿足當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這個途徑就是農(nóng)村宅基地合作開發(fā)原則。

2 農(nóng)村宅基地合作開發(fā)原則

農(nóng)村宅基地合作開發(fā)原則是指農(nóng)民與市民合作共同開發(fā)宅基地。農(nóng)民出地，市民出錢，開發(fā)完成的土地及建筑物由農(nóng)民和市民共同使用。當(dāng)前的社會問題是農(nóng)民有地沒有資金建設(shè)，而市民有錢沒有地方建設(shè)。那么完全可以使二者結(jié)合起來，共同對宅基地進(jìn)行開發(fā)。開發(fā)過程中應(yīng)有以下幾項內(nèi)容：

第一，農(nóng)民與市民合作開發(fā)宅基地所完成的建筑物，應(yīng)當(dāng)分給農(nóng)民基本居住用房。有農(nóng)民提供建房用地，建設(shè)完成的住宅分出足夠的空間留給居民居住，其他的則自己居住。這樣足夠解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的第一項需求，能夠解決大多數(shù)城市中、低收入階層的住房需求。同時農(nóng)民不會因為宅基地變賣而流離失所，造成社會問題。

第二，市民與農(nóng)民合作開發(fā)宅基應(yīng)當(dāng)交納一定的費用，建立農(nóng)村基本用房社會保障基金。該項基金專門用于抵制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的消極影響。市民到農(nóng)村買房或者建房對于其本身來說是節(jié)省了一大筆開支，并且順利找到了安身立命的場所。而農(nóng)民則是縮減了一定的生活空間，并且有可能面對下一代人的居住問題。市民相對于農(nóng)民來說，是強(qiáng)勢群體，不管是從市民本身的獲益還是從農(nóng)民的生活空間縮小，繳納使用費用都是理所當(dāng)然的。該農(nóng)村基本用房社會保障基金之中應(yīng)當(dāng)提取相當(dāng)比例分發(fā)給合作開發(fā)的農(nóng)民，一來是對該農(nóng)民生活空間縮小的補償，二來作為農(nóng)民從事服務(wù)行業(yè)的啟動資金，以便盡快實現(xiàn)農(nóng)民增收。

第三，做好農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。市民與農(nóng)民合作開發(fā)宅基不同于以往的農(nóng)民自己建房。農(nóng)民自己建房多為磚瓦結(jié)構(gòu)，成本相對低廉，易建易拆，對土地質(zhì)地要求不高。但是市民與農(nóng)民合作開發(fā)宅基則不同。合作開發(fā)更多的是水泥結(jié)構(gòu)，該類建筑堅固、耐用，使用壽命較長。對地面質(zhì)地要求較高（下轉(zhuǎn)第170頁）（上接第132頁），一旦建成拆遷成本較大。另外，市民一旦進(jìn)駐農(nóng)村，各項基礎(chǔ)設(shè)施，特別是管道設(shè)施，水電設(shè)施等必然批量增加。如果合作初期農(nóng)村建設(shè)沒有很好的規(guī)劃，一旦成型很難更改變動，或更改變動代價較高。

注釋

① 翟全軍，卞輝.城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（10）.

② 陳衍強(qiáng).農(nóng)村現(xiàn)狀.文學(xué)教育，2008.1.

③ 葛如江，楊玉華.整理農(nóng)村住房讓耕地不再“吃緊”.經(jīng)濟(jì)參考報，2009-01-23.

④ 蔡繼明.中國的城市化，爭論與思考[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2013（5）.