非政府組織供給公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)與政府引導(dǎo)下的最優(yōu)路徑

嘎索榮珠

摘 要 公共服務(wù)供給即是維持公共服務(wù)運(yùn)行的基礎(chǔ)命脈，也是助其補(bǔ)充資源推動(dòng)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展公共服務(wù)需求多元化，公共服務(wù)供給越發(fā)提倡多中心政府+市場(chǎng)+社會(huì)力量的模式供給，構(gòu)建供給公共服務(wù)多元化發(fā)展。文章簡(jiǎn)要概括非政府組織供給公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)、梳理公共服務(wù)供給中的政府與市場(chǎng)雙失境況，側(cè)重闡述非政府組織供給公共服務(wù)失靈現(xiàn)象，探析政府引導(dǎo)下非政府組織供給公共服務(wù)最優(yōu)路徑。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù)供給 非政府組織 政府引導(dǎo) 優(yōu)勢(shì) 路徑

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.03.072

Abstract The supply of public services is to maintain the basis of operation of public services， but also the core link to add resources to promote the development. In recent years， with the development of social economy， the demand for public services is diversified， and the supply of public services is more and more advocated by multi center government + market + social forces. This article briefly summarized non government and market out of government public service supply organization public service supply advantages， in the double loss situation， focuses on the non-governmental organizations in the supply of public service failures， of the government under the guidance of non public service supply optimal path of government organization.

Keywords public service supply； non governmental organization； government guidance； advantage； path

多中心治理對(duì)稱單中心治理，是奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立的理論，是以多中心概念基礎(chǔ)上延伸而來(lái)的一種治理理論，主要闡述政府+市場(chǎng)+社會(huì)力量三維治理多中心決策點(diǎn)相互協(xié)同的治理模式。它的形成對(duì)改變公共服務(wù)供給中“單中心”政府供給模式，緩解政府行政成本具有很大的作用。尤其，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下，解決當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)多元化需求與供給不足矛盾，推動(dòng)多中心格局一員的非政府組織參與公共服務(wù)供給，構(gòu)建我國(guó)公共服務(wù)供給多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

1 非政府組織供給公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)

1.1 傳承公共服務(wù)精神，助推公共服務(wù)供給健康有序

公共服務(wù)的供給本身以“公共性”為核心，倡導(dǎo)供給公共服務(wù)主體的公共利益目標(biāo)。非政府組織供給公共服務(wù)中，由于自身具備的非營(yíng)利性、公益性、志愿性等特征，非政府組織參與社會(huì)服務(wù)活動(dòng)中，相較于私營(yíng)部門具有較強(qiáng)的公益使命感和公共服務(wù)精神。這使得非政府組織參與公共服務(wù)供給有效的契合了“公共性”特征，參與供給優(yōu)勢(shì)：其一，激發(fā)公共服務(wù)精神，重塑公共服務(wù)中多元供給主體公共利益至上的自身規(guī)制，助推公共服務(wù)供給健康有序發(fā)展；其二，營(yíng)造公共服務(wù)優(yōu)越的環(huán)境和氛圍，激發(fā)公共服務(wù)供給中的志愿參與，提高公共服務(wù)發(fā)展中的非政府組織認(rèn)可度，打造現(xiàn)代化公共服務(wù)供給發(fā)展。

1.2 非政府組織中專業(yè)廣泛性，有效對(duì)接公共服務(wù)領(lǐng)域多元需求

學(xué)術(shù)界對(duì)非政府組織的界定具有多樣性，但多數(shù)以一般基本特征進(jìn)行闡述。美國(guó)約翰.霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究認(rèn)為，只要符合組織性、民間性、非利潤(rùn)分配性、自治性、志愿性等五個(gè)特征即是非政府組織。[1]非政府組織是一個(gè)較大的概念體，即可以從一般特征進(jìn)行籠統(tǒng)概括，也可從不同行業(yè)領(lǐng)域科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)等，具體特征對(duì)其分析界定，呈現(xiàn)出了非政府組織的廣泛性。因此，非政府組織供給公共服務(wù)，不僅能夠更好地發(fā)揮整合資源、協(xié)調(diào)資源配置，而且有效地對(duì)接當(dāng)代公共服務(wù)多元需求專業(yè)對(duì)口具有極大的作用。典型從我國(guó)非政府組織發(fā)展來(lái)說(shuō)，截至目前，全國(guó)社會(huì)組織有66.2萬(wàn)個(gè)，其中全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體32.9萬(wàn)個(gè)，各類基金會(huì)4784個(gè)，民辦非企業(yè)單位32.9萬(wàn)個(gè)。[2]其我國(guó)非政府組織涉及領(lǐng)域廣、門類齊、增速快，這對(duì)有效對(duì)接當(dāng)代公共服務(wù)領(lǐng)域多元需求具有極大的優(yōu)勢(shì)。

1.3 非政府組織的協(xié)調(diào)靈活性，促使公共服務(wù)有效性

政府作為公共事務(wù)的治理主體，長(zhǎng)期以來(lái)一直是在公共事務(wù)治理中處于核心主導(dǎo)地位。[3]然而，針對(duì)公共服務(wù)供給中產(chǎn)生的政府失靈、市場(chǎng)失靈，非政府組織的供給公共服務(wù)，不僅可以依據(jù)自身機(jī)構(gòu)靈活、機(jī)構(gòu)程序簡(jiǎn)單化等特性，實(shí)踐參與供給公共服務(wù)層次化、精確化、滿足多元公共服務(wù)供給需求，貼切參與公共服務(wù)供給有效。而且，能夠協(xié)調(diào)公共服務(wù)不同供給間的關(guān)系或補(bǔ)足，密切完善政府與社會(huì)力量間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)供給，補(bǔ)足公共服務(wù)供給有效，健全公共服務(wù)多方矛盾機(jī)制的處理完善，助推公共服務(wù)供給多元化發(fā)展。

1.4 非政府組織的橋梁紐帶，公共服務(wù)供給的對(duì)接互通

非政府組織作為第三部門存有中介性，能夠密切政民眾溝通、搭建橋梁紐帶。在我國(guó)公共服務(wù)供給需求多元化與供給脈絡(luò)復(fù)雜化中，政府單一供給形成了投資成本過(guò)高、覆蓋面積過(guò)大、供給服務(wù)不精準(zhǔn)低效性等問(wèn)題。非政府組織的供給公共服務(wù)：其一，政社合作，委托代理公共服務(wù)。搭建橋梁，加強(qiáng)政府各項(xiàng)資源互通，承接政府購(gòu)買服務(wù)，補(bǔ)足公共服務(wù)供給，具有不可忽視的動(dòng)力；其二，非政府組織專業(yè)對(duì)口供給。依據(jù)自身不同專業(yè)領(lǐng)域包括科學(xué)、教育、衛(wèi)生、文化等，對(duì)接供給精確專業(yè)化。

2 政府與市場(chǎng)供給公共服務(wù)失靈

公共服務(wù)的需求與發(fā)展是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平提高，而逐年增高并需求多元化，滿足公共服務(wù)需求供給持久發(fā)展，需不同供給公共服務(wù)主體要與時(shí)俱進(jìn)、更新發(fā)展。

第一，政府供給公共服務(wù)失靈。公共服務(wù)供給中“政府失靈”，由于社會(huì)公共服務(wù)的多樣化與復(fù)雜化，政府無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元化需求，政府供給未必是萬(wàn)能有效：其一，產(chǎn)生尋租行為。從布坎南尋租來(lái)說(shuō)通常指公共事務(wù)權(quán)限集中政府領(lǐng)域，因而利益群體游說(shuō)促成公共服務(wù)干預(yù)，產(chǎn)生尋租行為。政府的尋租行為具有非生產(chǎn)性，通過(guò)權(quán)力介入的活動(dòng)，產(chǎn)生資源配置不合理，政府公共事務(wù)治理中陷入失靈；[4]其二，政府公共服務(wù)供給低效性，從傳統(tǒng)政府管理模式中的科層制下公共事務(wù)的發(fā)展管理，一般要通過(guò)規(guī)劃—意見(jiàn)—層級(jí)審批—實(shí)施等繁雜的過(guò)程、公共服務(wù)供給實(shí)施中多頭管理、權(quán)責(zé)不清，不能及時(shí)有效供給公共服務(wù)多樣化、層次化需求，同時(shí)，政府公共服務(wù)供給中行政成本投入過(guò)大，供給公共服務(wù)覆蓋面廣而精確不到位，靈活性不足，回應(yīng)較低。

第二，市場(chǎng)供給公共服務(wù)失靈。市場(chǎng)調(diào)節(jié)也不是萬(wàn)能，市場(chǎng)作為一個(gè)無(wú)形手，供給公共服務(wù)存有典型弊端：其一，市場(chǎng)供給公共服務(wù)當(dāng)中存在“理性經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象，主要以自身利益最大化為目標(biāo)，難免與與公共服務(wù)利益相矛盾；其二，市場(chǎng)私營(yíng)部門和公共服務(wù)供給目標(biāo)不同，市場(chǎng)私營(yíng)部門是以獲得最高營(yíng)利為首要目標(biāo)利益明確，而公共服務(wù)供給本身存有公共性質(zhì)，不同目標(biāo)使得“公共性”使命感薄弱。

3 非政府組織供給公共服務(wù)失靈

隨著經(jīng)濟(jì)的極速發(fā)展和民眾生活的水平提高，公共服務(wù)的供給越來(lái)層次多樣、需求多元化。然而，公共服務(wù)供給中的政府與市場(chǎng)供給存在失靈現(xiàn)象，政府與市場(chǎng)不是萬(wàn)能有效，這使得非政府組織供給公共服務(wù)尤為重要，它對(duì)補(bǔ)足政府與市場(chǎng)失靈，協(xié)調(diào)公共服務(wù)供給平衡具有極大的作用。但是，非政府組織供給公共服務(wù)也未必是萬(wàn)能有效的，存在失靈現(xiàn)象。

第一，非政府組織自身發(fā)展不足失靈。我國(guó)非政府組織缺乏資金，主要依賴于政府資源，非政府組織在人事財(cái)務(wù)權(quán)限薄弱，內(nèi)部管理上缺乏一定的自主性，這使得參與公共服務(wù)專業(yè)性不足、效率低。

第二，非政府組織運(yùn)作專業(yè)化不足失靈。當(dāng)前非政府組織供給公共服務(wù)運(yùn)行中，缺乏公共服務(wù)管理專業(yè)人才、長(zhǎng)期籌資機(jī)制不健全、不能完全承接政府購(gòu)買服務(wù)存在低效等問(wèn)題，使得公共服務(wù)供給不持續(xù)或不完善。

第三，非政府組織目標(biāo)不明確失靈。非政府組織組織的成立一般以調(diào)節(jié)資源配置，參與公共福利事業(yè)為目標(biāo)，具有“公益性”目標(biāo)。但從我國(guó)非政府組織資金充沛角度探析其運(yùn)作目標(biāo)，呈現(xiàn)非政府組織資金不足，非政府組織趨向政府工作領(lǐng)域集中，非政府組織參與公共服務(wù)中重視利益與運(yùn)作資源，忽視參與供給公共服務(wù)的真實(shí)效益，產(chǎn)生非政府組織志愿失靈。

因此，推動(dòng)非政府組織供給公共服務(wù)最優(yōu)化，必然需要政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)，助推非政府組織自身完善，提供資金、政策、制度保障等，提升其公共服務(wù)供給能力。此外，為防止多中心治理中政府市場(chǎng)非政府組織等多決策點(diǎn)，而產(chǎn)生低效失靈現(xiàn)象，政府引導(dǎo)下的非政府組織供給公共服務(wù)具有最優(yōu)化。

4 政府引導(dǎo)下非政府組織供給公共服務(wù)最優(yōu)路徑

政府與非政府組織供給公共服務(wù)不是萬(wàn)能，需要相互扶持，而其中政府對(duì)非政府組織的加強(qiáng)政社合作、引導(dǎo)科學(xué)交流、助推其自身建設(shè)，是非政府組織健全發(fā)展與有效供給公共服務(wù)發(fā)展，供給最優(yōu)化的驅(qū)動(dòng)力。

4.1 政府

4.1.1 加強(qiáng)政社合作，推動(dòng)公共服務(wù)科學(xué)化

政社合作是政府引導(dǎo)非政府組織的有效途徑，不僅能滿足非政府組織資金的補(bǔ)充，而且能助其科學(xué)發(fā)展。政社合作可以簡(jiǎn)單地理解為，政府與社會(huì)力量群體間公共協(xié)作。通過(guò)政社合作：其一，雙方資源互補(bǔ)。政府補(bǔ)足非政府組織資金或向其購(gòu)買服務(wù)，讓其參與公共服務(wù)供給，提高非政府組織專業(yè)能力建設(shè)，助推其供給公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化；非政府組織協(xié)助政府提供專業(yè)服務(wù)，貼切參與公共服務(wù)供給基本要求，通過(guò)靈活，層次化、多樣化接受政府委托代理向提供自身專業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)供給，促成政府與非政府組織間的資源互補(bǔ)與協(xié)作共治交際；其二，培育多中心供給公共服務(wù)體。深化行政體制改革、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能背景下，提高公共服務(wù)水平，新時(shí)期政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)供給模式理念，培育多元供給體參與公共服務(wù)，推動(dòng)公共服務(wù)供給多元化，同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，讓多元供給主體相互競(jìng)爭(zhēng)、相互交流學(xué)習(xí)，促使非政府組織自身供給公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化提升。

4.1.2 引導(dǎo)科學(xué)交流，推進(jìn)非政府組織供給公共服務(wù)有效性

政府的支持引導(dǎo)，是非政府組織充分發(fā)揮自身宗旨、優(yōu)勢(shì)、提升自治能力最大化的重要基礎(chǔ)。雙引下的非政府組織科學(xué)化：（1）引導(dǎo)國(guó)內(nèi)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源共享。政府積極援助非政府組織參與公共服務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目、項(xiàng)目承包、拓寬空間，鼓勵(lì)非政府組織發(fā)揚(yáng)公益之心，督促非政府組織間的相互借鑒交流學(xué)習(xí)，共同發(fā)展，同時(shí)，政府對(duì)非政府組織應(yīng)具體提供一些政策支持，搭建平臺(tái)、加大投資力度、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款，推動(dòng)非政府組織同社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中經(jīng)濟(jì)、文化、市場(chǎng)相融合，引導(dǎo)支持發(fā)展。（2）引導(dǎo)國(guó)際化接軌，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。政府加強(qiáng)幫助非政府組織接軌國(guó)際化發(fā)展，與更多國(guó)際性非政府組織間的學(xué)習(xí)交流，學(xué)習(xí)國(guó)際非政府組織的結(jié)構(gòu)運(yùn)行、資源籌集，以及長(zhǎng)期參與國(guó)際各領(lǐng)域服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)項(xiàng)目合作，加快非政府組織因地制宜創(chuàng)新化發(fā)展，提升專業(yè)能力。

4.1.3 助推非政府組織人才化建設(shè)，提升供給公共服務(wù)專業(yè)化

人才化建設(shè)即是引導(dǎo)非政府組織自身發(fā)展的關(guān)鍵，又是其供給公共服務(wù)專業(yè)化的基礎(chǔ)。提升公共服務(wù)供給專業(yè)化必然離不開(kāi)政府相關(guān)培訓(xùn)，政府引導(dǎo)非政府組織人才化建設(shè)：其一，培訓(xùn)非政府組織參與公共服務(wù)中的項(xiàng)目管理人才。提高非政府組織承接政府購(gòu)買服務(wù)能力、自身營(yíng)銷能力，增強(qiáng)其內(nèi)生力—獲得廣大民眾認(rèn)可參與捐贈(zèng)；其二，培訓(xùn)非政府組織公益人才建設(shè)。培育公共服務(wù)價(jià)值觀公益之心成員，激發(fā)其組織志愿精神；其三，培訓(xùn)非政府組織市場(chǎng)化人才建設(shè)。實(shí)現(xiàn)其組織同市場(chǎng)化相靠應(yīng)，有效提升非政府組織自身專業(yè)化，促使公共服務(wù)供給專業(yè)化發(fā)展。

4.1.4 助推非政府組織系統(tǒng)化建設(shè)，持續(xù)供給公共服務(wù)

系統(tǒng)化建設(shè)一般以組織運(yùn)行的高效、管理規(guī)范化、運(yùn)作的流暢為主要目標(biāo)。非政府組織供給公共服務(wù)中系統(tǒng)化：（1）管理系統(tǒng)化。非政府組織人事上，應(yīng)明確權(quán)責(zé)、規(guī)范管理、內(nèi)部監(jiān)督；財(cái)務(wù)上，非政府組織籌資來(lái)源—管理費(fèi)用—公益投入資金，等一系列透明化，加強(qiáng)自身管理的專業(yè)化和財(cái)務(wù)透明化。同時(shí)，非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身宣傳，構(gòu)建非政府組織運(yùn)行中的長(zhǎng)效籌資機(jī)制，重視非政府組織公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行中的績(jī)效管理，穩(wěn)固資源渠道，持續(xù)供給公共服務(wù)。（2）監(jiān)督系統(tǒng)化。非政府組織供給公共服務(wù)居多涉及民生領(lǐng)域，民眾的監(jiān)督具有一定的透明公正性，這對(duì)激發(fā)民眾參與公共服務(wù)監(jiān)督，重視公共服務(wù)發(fā)展具有重要的作用，因此，非政府組織供給公共服務(wù)，除了非政府組織自身管理內(nèi)部監(jiān)督外，還應(yīng)主要構(gòu)建外部民眾監(jiān)督。

4.2 制度

健全非政府組織制度，完善參與公共服務(wù)保障體系，是非政府組織自身發(fā)展與推動(dòng)供給公共服務(wù)發(fā)展的核心基礎(chǔ)。非政府組織供給公共服務(wù)中應(yīng)加快其專項(xiàng)補(bǔ)貼制度、政府政策性貸款制度、援助制度，還有針對(duì)參與基本公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給中，由于公共產(chǎn)品本身就具有非競(jìng)爭(zhēng)性，非排他性特征，應(yīng)為非政府組織長(zhǎng)期參與公共服務(wù)供給，考慮其自身運(yùn)營(yíng)成本問(wèn)題，給予稅收優(yōu)惠制度。同時(shí)，非政府組織開(kāi)展公益社會(huì)活動(dòng)申請(qǐng)中，相關(guān)部門在審核等方面，簡(jiǎn)便流程，進(jìn)一步創(chuàng)建非政府組織參與公共服務(wù)供給中，準(zhǔn)入和退出等一系列制度，為社會(huì)組織發(fā)展健全保障體系。

5 結(jié)束語(yǔ)

公共服務(wù)需求增長(zhǎng)同社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民眾生活水平發(fā)展具有密切聯(lián)系，新時(shí)期公共服務(wù)健全完善，除了政府為主體市場(chǎng)協(xié)同供給外，還需加強(qiáng)完善非政府組織，引導(dǎo)非政府組織供給公共服務(wù)，促成多中心共同發(fā)力供給公共服務(wù)模式，滿足公共服務(wù)多元化需求，才能共創(chuàng)美好而和諧的未來(lái)公共福利事業(yè)發(fā)展。

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