國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋初探

曹飛

黨的十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國(guó)的高度，首次將審計(jì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，明確了國(guó)家審計(jì)的重要地位，并提出對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》對(duì)審計(jì)全覆蓋作了更為制度化的規(guī)定。新形勢(shì)下，國(guó)家審計(jì)被賦予了新的定位和要求，理解審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的含義并結(jié)合實(shí)際探索有效的實(shí)施路徑是推動(dòng)國(guó)家審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、切實(shí)履行監(jiān)督職能的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、國(guó)家審計(jì)全覆蓋制約因素分析

（一）審計(jì)力量有限，制約了審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。隨著審計(jì)事業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)審計(jì)人員能力素質(zhì)等方面的要求也不斷提高，審計(jì)人員無論在業(yè)務(wù)能力方面還是溝通技巧方面都需要具有較高的水平，同時(shí)還需要有包括財(cái)會(huì)、審計(jì)、法律等方面較為全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)。除此之外，伴隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，被審計(jì)單位信息化水平的不斷提升，要求審計(jì)人員還應(yīng)具備較高的計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力。這就決定了審計(jì)人才的培養(yǎng)是需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，目前在我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)中審計(jì)力量薄弱是一個(gè)普遍問題。同時(shí)國(guó)家審計(jì)隊(duì)伍中總體計(jì)算機(jī)技術(shù)力量還較為薄弱，在對(duì)信息化程度較高的審計(jì)對(duì)象審計(jì)中，需要涉及大量數(shù)據(jù)，有些甚至是海量數(shù)據(jù)，而緊靠傳統(tǒng)審計(jì)方法很難完成審計(jì)任務(wù)，必須要采用計(jì)算機(jī)審計(jì)，通過在大數(shù)據(jù)中篩選，鎖定疑點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)線索。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的審計(jì)更需要掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和審計(jì)知識(shí)能力的復(fù)合型人才，而目前審計(jì)隊(duì)伍對(duì)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)集市和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)掌握的人才還較為缺乏。同時(shí)目前的國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目開展中，其他審計(jì)力量沒有很好地發(fā)揮作用。國(guó)家審計(jì)同社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)之間沒有很好的協(xié)調(diào)配合，審計(jì)機(jī)關(guān)中沒有最大限度整合內(nèi)部項(xiàng)目資源和人力資源，這些都影響到國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象眾多，工作量大?！蛾P(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，對(duì)重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對(duì)象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次，對(duì)重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)。還要求充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過審計(jì)全覆蓋發(fā)現(xiàn)國(guó)家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀(jì)違法問題線索，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)廉政建設(shè)；反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；總結(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中好的做法和經(jīng)驗(yàn)，注重從體制機(jī)制層面分析原因和提出建議，促進(jìn)深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量有限，每年可以完成的審計(jì)項(xiàng)目是一定的，在保證完成關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次，對(duì)重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)的情況下，再開展其他審計(jì)的審計(jì)力量就非常有限了，如果再保證對(duì)重點(diǎn)部門、單位每年審計(jì)的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)很難再抽出人力對(duì)其他審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，這就使得在有限的人力情況下很難確保國(guó)家審計(jì)監(jiān)督達(dá)到不留盲區(qū)和死角的全覆蓋。

（三）審計(jì)信息資源不足制約了審計(jì)效率。審計(jì)中要完成好審計(jì)任務(wù)必須依賴大量的信息資源，既包括相關(guān)法律法規(guī)制度規(guī)定，也包括一些如財(cái)政、工商、稅收、其他相關(guān)監(jiān)管等外部信息，目前審計(jì)機(jī)關(guān)雖然建立了相關(guān)法規(guī)庫(kù)，但內(nèi)容還不夠全面，大量的信息需要靠審計(jì)人員通過網(wǎng)絡(luò)搜索，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)同財(cái)政、工商、稅收、其他相關(guān)政府部門沒有有效的信息資源共享，不能充分利用外部信息資源成果，這些都制約了審計(jì)效率的提高。如在對(duì)銀行審計(jì)中，借款人的信息主要還是根據(jù)借款資料反映，如果能夠掌握相關(guān)工商、稅務(wù)以及行業(yè)監(jiān)管部門相關(guān)信息將會(huì)極大的提高審計(jì)效率，便于審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)線索，而目前這些信息都只能依靠審計(jì)人員通過互聯(lián)網(wǎng)搜索和被審計(jì)單位配合提供相關(guān)資料。

（四）審計(jì)手段有限、相關(guān)法律體系建設(shè)滯后制約了審計(jì)的深度和廣度。審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”不能是簡(jiǎn)單的數(shù)量覆蓋，不是走馬觀花，更要求在審計(jì)深度和廣度上下功夫，要確保對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都能夠做到審深、審?fù)?。但目前審?jì)中審計(jì)手段有限，審計(jì)資料還是主要依靠被審計(jì)單位提供，審計(jì)工作的開展與被審計(jì)單位配合程度有很大關(guān)系，例如筆者從事的金融審計(jì)工作中，很多單位將業(yè)務(wù)拓展等費(fèi)用不再以票據(jù)報(bào)銷的方式列支，而是以工資的形式直接發(fā)放給營(yíng)銷員、客戶經(jīng)理個(gè)人賬戶，在這種情況下，如果當(dāng)事人不能積極配合說明資金使用情況的話，對(duì)這些費(fèi)用支出真實(shí)性、合規(guī)性的審計(jì)將非常困難，因此加強(qiáng)審計(jì)“監(jiān)督全覆蓋”需要不斷提高被審計(jì)單位依法接受審計(jì)的意識(shí)和配合審計(jì)工作的主動(dòng)性。另外按照審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的要求，審計(jì)監(jiān)督的覆蓋面逐漸要向生態(tài)、環(huán)保、自然資源等領(lǐng)域延伸，但目前相關(guān)法規(guī)還沒有及時(shí)的建立和完善，致使對(duì)這些新領(lǐng)域在開展審計(jì)工作時(shí)出現(xiàn)無法可依的局面。

二、開展國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的建議

（一）整合審計(jì)資源，注重人才培養(yǎng)。合理利用多方審計(jì)力量，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目資源和人力資源有效整合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成審計(jì)合力。一是隨著省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革，由省廳統(tǒng)一制定全省審計(jì)任務(wù)，按照全省一盤棋的思路對(duì)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，避免重復(fù)審計(jì)。二是實(shí)施全省上下協(xié)同作戰(zhàn)，形成地方審計(jì)資源合力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，審計(jì)的要求和業(yè)務(wù)也日趨復(fù)雜，往往會(huì)涉及到多個(gè)專業(yè)，緊緊依靠單一的處室難以很好的完成審計(jì)業(yè)務(wù)，同時(shí)按照審計(jì)“全覆蓋”要求，揭示體制、機(jī)制方面以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行全局性、系統(tǒng)性的問題，就需要充分整合各處室、各地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)力量，通過制定統(tǒng)一的工作方案、設(shè)定統(tǒng)一的審計(jì)目標(biāo)、實(shí)施統(tǒng)一的質(zhì)量控制管理，整合地方審計(jì)機(jī)關(guān)資源，合理調(diào)配各級(jí)審計(jì)人員，實(shí)施全省上下協(xié)同作戰(zhàn)，形成地方審計(jì)資源合力，提高審計(jì)效率，并從宏觀和整體上對(duì)審計(jì)成果進(jìn)行提煉，確保審計(jì)效用最大化。如在全國(guó)地方性政府債務(wù)審計(jì)中，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)按照統(tǒng)一方案和目標(biāo)協(xié)同作戰(zhàn)，取得了較好的審計(jì)效果。三是注重復(fù)合型審計(jì)人才的培養(yǎng)和鍛煉，審計(jì)歸根結(jié)底還是需要人力去完成，審計(jì)人員的知識(shí)、水平、能力直接影響到了審計(jì)的最終成果，要建立全省審計(jì)人才庫(kù)，制定一定的激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)審計(jì)人員學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的傳幫帶，促進(jìn)審計(jì)人員知識(shí)、水平、能力的不斷提升，同時(shí)還要注重發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，要能夠有效利用內(nèi)部審計(jì)的成果，促進(jìn)審計(jì)效率的提升。

（二）突出審計(jì)重點(diǎn)，做到有的放矢。審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象多，工作量大，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)在質(zhì)和量上“全覆蓋”就必須要明確審計(jì)重點(diǎn)，有的放矢，使有限的審計(jì)資源能夠直擊影響公共利益最大化和國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源配置最優(yōu)化以及評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的主要環(huán)節(jié)，提高審計(jì)效率和審計(jì)監(jiān)督的影響力。要做到突出重點(diǎn)、有的放矢，筆者認(rèn)為一是可以通過開展管轄范圍內(nèi)的審計(jì)對(duì)象摸底調(diào)查工作，摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，充分掌握審計(jì)對(duì)象的發(fā)展、變動(dòng)情況，明確審計(jì)對(duì)象的審計(jì)重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，摸清公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的管理領(lǐng)域內(nèi)審計(jì)監(jiān)督的盲區(qū)，這樣既能為審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排提供思路，同時(shí)也有利于審計(jì)機(jī)關(guān)更好的貫徹審計(jì)“全覆蓋”要求。二是在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，圍繞審計(jì)“全覆蓋”要求，按照有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的推進(jìn)審計(jì)工作，對(duì)管理和使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的重點(diǎn)單位安排專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)非重點(diǎn)單位可以采取自查和抽查相結(jié)合的方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，同時(shí)結(jié)合科學(xué)、合理的審計(jì)頻率對(duì)專項(xiàng)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生問題和社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域要緊密關(guān)注，確保審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)國(guó)家財(cái)政資金收支的真實(shí)性、合法性、效益性以及促進(jìn)國(guó)家相關(guān)政策措施落實(shí)中的重要作用。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高審計(jì)效率。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，能否及時(shí)掌握相關(guān)數(shù)據(jù)信息將直接影響到審計(jì)工作的開展和審計(jì)效率的提高，因此要貫徹審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”就必須高度重視審計(jì)信息化建設(shè)。一方面政府應(yīng)主導(dǎo)建立起能夠?qū)崿F(xiàn)審計(jì)、財(cái)政、工商、稅收以及其他相關(guān)政府部門信息共享的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，使相關(guān)信息資源能夠在部門間及時(shí)傳遞，使政府各部門能夠有效利用外部信息資源成果提高工作效率。另一方面審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自身信息化建設(shè)和應(yīng)用，通過建立省級(jí)審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部資源和成果共享，審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)信息資源共享；要借鑒社保和地稅聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的廣度，利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。

（四）注重審計(jì)方法的創(chuàng)新和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。按照劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的“全覆蓋要有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效”要求，審計(jì)部門必須要增強(qiáng)自身能力，通過對(duì)審計(jì)方法的不斷創(chuàng)新和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的充分總結(jié)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”。一是要充分運(yùn)用數(shù)字化審計(jì)方式，建立行業(yè)大數(shù)據(jù)綜合分析平臺(tái)，使審計(jì)不再局限于傳統(tǒng)的地毯式查賬方式，而是通過分析平臺(tái)對(duì)審計(jì)對(duì)象的數(shù)據(jù)歸集、分析、研究和提煉后的精準(zhǔn)發(fā)力，以陜西省審計(jì)廳建立的農(nóng)信社審計(jì)分析平臺(tái)為例，通過對(duì)全省農(nóng)信社數(shù)據(jù)的充分分析、研究，再有的放矢派出審計(jì)組進(jìn)行問題核查，既提高了工作效率也能在宏觀層面反映出全省農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理中存在的普遍性突出問題。二是審計(jì)中要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)方法和經(jīng)驗(yàn)的探索和總結(jié)，建立起一套經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的工作機(jī)制，特別是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些新的違法違規(guī)情況、審計(jì)中運(yùn)用較為有效的新的審計(jì)方法、對(duì)大型國(guó)有集團(tuán)公司審計(jì)方法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)、充分的總結(jié)、分析、提煉，形成類似于案例庫(kù)的題庫(kù)，通過這樣的積累、創(chuàng)新、再積累、再創(chuàng)新的滾動(dòng)方式，案例庫(kù)的內(nèi)容將為審計(jì)人員的拓寬審計(jì)視野和審計(jì)思路、提高審計(jì)效率和審計(jì)針對(duì)性提供強(qiáng)大的支持，有利于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的查深查透，形成更多的市計(jì)成果。