提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力研究

◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力研究

◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

近年來，政府購買公共服務(wù)在全國各地如火如荼展開。作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，政府購買公共服務(wù)為社會組織的發(fā)展帶來了重大機遇，社會組織的數(shù)量和規(guī)模急速提升，截至2016年底，全國在民政部門登記在冊的社會組織數(shù)量已突破70萬家。然而，在政府購買公共服務(wù)實務(wù)中，存在著社會組織業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與政府購買需求結(jié)構(gòu)不匹配、服務(wù)意識不強、整體承接能力不足等問題，如何有效培育社會組織，提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)的能力，已成為學(xué)界及實務(wù)界的重要課題。

當(dāng)前社會組織承接政府購買公共服務(wù)存在的問題

提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)的能力，需要用治理的視角考慮影響社會組織能力提升的因素，從政府組織和社會組織各自的主體責(zé)任以及二者之間的互動來分析問題。

（一）政府向社會組織購買公共服務(wù)體制機制不健全

1.尚未確立統(tǒng)一規(guī)范的政府購買公共服務(wù)管理體制

盡管從中央到地方都在向社會組織購買公共服務(wù)，但實際操作中，并未從規(guī)范化的管理體制角度明確劃分各級政府、各個部門在政府購買公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)邊界，造成了制度運行中存在的管理漏洞。就政府內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)而言，缺少專門的政府購買公共服務(wù)管理機構(gòu)，分散自行購買的方式不利于規(guī)模效應(yīng)的形成和交易成本的降低，導(dǎo)致財政資源的低效率使用。就購買主體與承接主體的互動而言，長期以來的“官本位”思想，一方面使得政府經(jīng)常采用行政管制或命令的方式對社會組織進行管理；另一方面也使得部分社會組織不能以平常心態(tài)與政府相處，或多或少帶有接近權(quán)力的優(yōu)越感和行政化傾向。

2.政府向社會組織購買公共服務(wù)的競爭機制不完善

政府購買公共服務(wù)的競爭機制不完善表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政府購買公共服務(wù)競爭不足。其中，有些競爭不足是由于部分地區(qū)和領(lǐng)域符合承接要求的社會組織數(shù)量少導(dǎo)致，還有些是因為競爭程序不規(guī)范，承接還處于原始的人際關(guān)系的對接層面所導(dǎo)致；另一方面是政府購買公共服務(wù)競爭過度，在政府購買服務(wù)力度較大的城市，購買服務(wù)的水平和融資渠道的限制造成了資源的有限性，導(dǎo)致業(yè)內(nèi)競爭需求大于整合，行業(yè)整體利益被遮蔽。無論是競爭不足還是競爭過度，都是競爭機制不完善的表現(xiàn)。

3.政府向社會組織購買公共服務(wù)監(jiān)督機制有待改進

政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制是指不同監(jiān)督主體對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、過程和成效進行全方位、全過程監(jiān)督的工作機制總稱。就監(jiān)督主體而言，我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體以內(nèi)部監(jiān)督主體為主，缺少諸如社會公眾等外部監(jiān)督主體的參與；就監(jiān)督對象而言，目前政府購買公共服務(wù)監(jiān)督對象主要是承接主體，購買主體亦即政府購買公共服務(wù)各部門則并未成為監(jiān)督對象，這可能導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用；就監(jiān)督過程而言，從政府購買公共服務(wù)的需求管理到合同控制，再到服務(wù)效果評價，監(jiān)督多集中在合同控制階段，沒有做到全過程的監(jiān)督；就監(jiān)督方式而言，由于沒有統(tǒng)一的信息平臺，導(dǎo)致監(jiān)督成本偏高。

4.政府向社會組織購買公共服務(wù)績效評價機制不健全

政府購買公共服務(wù)采用定性指標進行績效評價時，由于帶有較多主觀色彩，導(dǎo)致績效評價結(jié)果可靠程度不高，準確性不足。另外，政府購買公共服務(wù)的績效評價機制與監(jiān)督機制緊密相關(guān)，客觀的績效評價一定是建立在持續(xù)有效的監(jiān)督之上。外部監(jiān)督主體參與不足，導(dǎo)致績效評價以內(nèi)部評價為主，外部績效評價尤其是有社會公眾參與的評價機制很難建立，即便公眾和少數(shù)第三方機構(gòu)等外部主體參與到評價中來，要么由于專業(yè)認識偏差和專業(yè)能力不足，要么由于可獲得信息的有限等原因而無法做出全面客觀的評價。

（二)社會組織承接政府購買公共服務(wù)整體能力不足

1.部分社會組織公共服務(wù)意識不強

部分社會組織理念扭曲落后，公共服務(wù)意識不強，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，有些社會組織將自身定位為政府的隸屬機構(gòu)，唯政府是從；其次，一些社會組織在利益的驅(qū)動下做出名不副實的行為，以非營利的名義行營利之實，扭曲社會組織非營利性、公益性理念。

2.社會組織在承接政府購買公共服務(wù)時缺乏戰(zhàn)略思考

社會組織在承接政府購買公共服務(wù)的過程中缺乏足夠的戰(zhàn)略思考，主要表現(xiàn)為對組織的發(fā)展手段和成長模式缺乏長遠規(guī)劃。不斷增加的社會組織對于政府購買項目的爭奪會異常激烈，對于能夠獲得政府購買項目的社會組織來說，如果日后找不到其他的資源獲得渠道，僅依賴政府購買服務(wù)也是不可持續(xù)的。對于那些沒有得到政府購買公共服務(wù)項目的社會組織來說，他們的生存狀況基本處于“半死不活”的狀態(tài)，仍然找不到適合的成長發(fā)展路徑。

3.社會組織從業(yè)人員自主性低、流動性大、專業(yè)性不足

從社會組織目前的發(fā)展情況看，在人員方面尚存在以下問題：首先，主要職位人員無法自主選擇。很多主要職位是為剛從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的老同志安排的過渡性崗位，社會組織自身在主要職位上很少能夠自主選擇。其次，流動性大導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊。頻繁的人員變更導(dǎo)致社會組織在一個服務(wù)周期內(nèi)的服務(wù)質(zhì)量參差不齊。最后，專業(yè)性不足導(dǎo)致社會組織缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。

4.社會組織業(yè)務(wù)內(nèi)容與需求對接不緊密

部分社會組織理念扭曲和落后，公共服務(wù)意識不強，導(dǎo)致社會組織的發(fā)展“唯政府是從”，缺少積極了解和發(fā)現(xiàn)社會多樣性和層次化的公共服務(wù)訴求的動力，這樣其提供的公共服務(wù)也就不能緊密貼合公眾需求。此外，由于社會組織在人員、資金設(shè)備以及權(quán)力等資源方面存在劣勢，部分社會亟需的公共服務(wù)，社會組織仍然缺乏能力參與提供。

提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力的對策建議

經(jīng)濟社會的變化日新月異，提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)的能力是一個長期的過程，既需要政府組織營造良好的政府購買社會組織公共服務(wù)體制機制環(huán)境，又需要社會組織努力構(gòu)建起承接政府購買公共服務(wù)能力體系。

（一）營造良好的政府購買社會組織公共服務(wù)體制機制環(huán)境

1.捋順管理體制，引導(dǎo)社會組織多元化發(fā)展

社會組織多元化發(fā)展是指社會的不同領(lǐng)域均有相應(yīng)的社會組織發(fā)揮作用。社會組織的多元化程度與政府對待社會組織的態(tài)度息息相關(guān)。因此，政府首先應(yīng)該捋順管理體制，明確劃分各級政府、各個部門在政府購買公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)邊界，成立專門的政府購買公共服務(wù)管理機構(gòu)，負責(zé)制定與之相關(guān)的法律法規(guī)，界定購買范圍和購買方式；其次，通過適時擴大政府購買服務(wù)的范圍、規(guī)模和方式，在條件成熟時將教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)促進、保障性住房、城市規(guī)劃、環(huán)境保護和污染整治甚至是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等納入政府購買服務(wù)范圍，使之與政府傳統(tǒng)供給服務(wù)領(lǐng)域相契合；通過分類指導(dǎo)、精準施策，引導(dǎo)社會組織多元化發(fā)展。

2.健全競爭機制，引導(dǎo)社會組織有序發(fā)展

競爭促進發(fā)展，有序的競爭促進有序的發(fā)展。針對政府購買公共服務(wù)競爭不足的問題，政府需要加快職能轉(zhuǎn)移，通過“政社分開”改革體制內(nèi)成長起來的社會組織，通過在財政金融、土地人才等方面提供優(yōu)惠政策來提高體制外成長起來的社會組織的能力，通過探索建立以項目為導(dǎo)向的政府購買社會組織服務(wù)的制度，引入社會組織的適度競爭機制，以此釋放社會組織的競爭空間。針對政府購買公共服務(wù)競爭過度的問題，由政府牽頭搭建社會組織合作平臺，整合功能相似的社會組織，依據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃對社會組織進行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，把同一類型的社會組織數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)，有效規(guī)避競爭過度現(xiàn)象的發(fā)生，引導(dǎo)社會組織有序發(fā)展。

3.改進監(jiān)督機制，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展

現(xiàn)有的監(jiān)督機制在監(jiān)督的主體、對象、過程和方式上仍有改進的空間。就監(jiān)督主體而言，公眾作為公共服務(wù)的直接受益者，對公共服務(wù)的好壞最有發(fā)言權(quán)。第三方機構(gòu)由于擁有相對專業(yè)的團隊，其監(jiān)督也會更加準確有效，這兩者理應(yīng)成為有力的監(jiān)督主體；就監(jiān)督對象而言，政府購買公共服務(wù)各部門是權(quán)力部門，作為決策的制定者也理應(yīng)納入監(jiān)督對象范圍；就監(jiān)督過程而言，將政府購買公共服務(wù)過程劃分為需求管理、過程控制、合同監(jiān)督和效果評價四個階段，采取有針對性的方式對相應(yīng)階段的購買主體和承接主體進行全過程監(jiān)督；就監(jiān)督方式而言，應(yīng)加快政府購買公共服務(wù)信息化建設(shè)，以便使用信息化的監(jiān)督手段降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果。

4.完善評價機制，引導(dǎo)社會組織規(guī)范發(fā)展

完善績效評價機制，首先要加強績效評價指標體系建設(shè)，針對服務(wù)的性質(zhì)做到定性、定量評價相結(jié)合，經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effect）3E指標全覆蓋；其次要做好政府購買公共服務(wù)的信息公開工作，為第三方評估和公眾評價提供準確的資料；再次，從預(yù)算的角度來看，應(yīng)著手編制績效預(yù)算，并將預(yù)算績效評價的結(jié)果應(yīng)用到政府部門的購買預(yù)算上來，通過這種激勵約束機制促使政府在選擇承接主體時充分考慮承接主體的資質(zhì)，對于不符合承接條件的社會組織提出相應(yīng)的改進建議；最后，就社會組織本身而言，通過構(gòu)建質(zhì)量-結(jié)果框架，按績效付費，以減少社會組織的機會主義行為，促使其規(guī)范有序發(fā)展。

（二）構(gòu)建社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力體系

1.增強社會組織公共服務(wù)意識

增強社會組織公共服務(wù)意識可以從激勵和約束兩方面入手。從激勵的角度來說，一是對社會組織工作人員進行責(zé)任、服務(wù)意識的教育和傳播，將培養(yǎng)服務(wù)意識作為社會組織從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)的重要內(nèi)容之一；二是建立“以獎代補”和多樣化的獎勵機制，對服務(wù)工作突出的社會組織進行名譽、物質(zhì)等多方面的激勵；從約束的角度來說，要建立事后追蹤制度并制定相關(guān)的失責(zé)追究機制，要切實追蹤社會組織提供公共服務(wù)后公眾的反應(yīng)，以此評估實際社會效果如何，以便為制定改進措施提供依據(jù)，對沒有履行職責(zé)責(zé)任的社會組織要依據(jù)合同約定追究其責(zé)任，并將監(jiān)測結(jié)果計入“社會組織成績單”，作為日后政府篩選承接主體的依據(jù)。

構(gòu)建社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力體系

2.制定社會組織發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

現(xiàn)代社會瞬息萬變的外部環(huán)境使得社會組織要想可持續(xù)發(fā)展必須進行戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理是涉及組織未來 3-5年中期發(fā)展目標的戰(zhàn)略性計劃或規(guī)劃的管理。落實到操作層面，戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定與實施以及戰(zhàn)略評估與調(diào)整。戰(zhàn)略目標的確定是組織最為首要的事情，也是凸顯組織特色和組織凝聚力的核心要素。社會組織應(yīng)該依據(jù)戰(zhàn)略管理過程制定戰(zhàn)略目標，并運用“五力模型”“波士頓矩陣”“PEST分析”“SWOT分析”等戰(zhàn)略分析工具分析戰(zhàn)略目標是否明確，能否得以實施，并在不斷的動態(tài)調(diào)整中找到組織發(fā)展與公共服務(wù)需求的結(jié)合點。

3.完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

社會組織應(yīng)參照現(xiàn)代組織管理經(jīng)驗，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，注重組織體系建設(shè)。一是建立規(guī)范的財務(wù)管理制度，明晰財產(chǎn)關(guān)系，保障社會組織的每一筆收支都有據(jù)可循，解決財產(chǎn)關(guān)系混亂的問題；二是建立人力資源管理機制，對組織人員的需求、薪酬、培訓(xùn)使用、評估調(diào)整以及補充更新等做好預(yù)測與調(diào)整；三是建立信息公開機制，要努力推動信息公開，增加透明度，自覺接受公眾監(jiān)督以提高組織公信力水平。其次，注重組織文化建設(shè)。社會組織是一個不斷向外輸出正能量的團體，同時應(yīng)該注意適度增加對組織文化建設(shè)的投入，積極開展教育活動，關(guān)心從業(yè)人員的心理狀況，增強從業(yè)人員的奉獻精神。

4.提高社會組織專業(yè)能力水平

打鐵還需自身硬，社會組織要練好“內(nèi)功”。首先，加強社會組織領(lǐng)導(dǎo)者能力建設(shè)。具有社會實務(wù)工作經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)者要做好參謀選擇，經(jīng)常與擁有理論優(yōu)勢的高校教職人員等第三方咨詢機構(gòu)合作探討社會組織的發(fā)展路徑。其次，加強社會組織基層職工專業(yè)能力的培養(yǎng)。通過吸引高校社會工作畢業(yè)生加入和建立人才培養(yǎng)體系來提升專業(yè)技術(shù)，建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會組織”，走一條職業(yè)化和專業(yè)化的道路，解決兼職做公益和承接者缺位的問題。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）