為什么他們被“摘牌”？

2015年到2017年，14家5A級景區(qū)被國家旅游局給予“嚴(yán)重警告”，3家5A景區(qū)被摘牌。從嚴(yán)重警告到直接摘牌，5A景區(qū)或?qū)⒂瓉砻芗罢破凇?，而“有進(jìn)有出”正是國際文化旅游領(lǐng)域的基本規(guī)則。

5A景區(qū)復(fù)核專家組行動近乎“暗戰(zhàn)”。有時，專家出發(fā)前都不知要去暗訪哪個景區(qū)，到了機(jī)場才能看到檢查分組名單，此舉是為最大限度避免景區(qū)提前知道暗訪消息而做臨時功課。

南方周末記者 岳家琛

發(fā)自北京、河南

每家景區(qū)中，總不乏游客擺出“剪刀手”拍照留念。近年來，國家旅游局也頻頻伸出“剪刀手”。

2017年5月26日，作為5A級景區(qū)的評審和復(fù)核監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國旅游資源規(guī)劃開發(fā)質(zhì)量評定委員會對河南省西峽伏牛山老界嶺·恐龍遺址園旅游區(qū)、青海省青海湖兩家5A景區(qū)嚴(yán)重警告的決定，限期6個月整改。

“景區(qū)這幾天接到了好幾個游客的電話，得知我們被國家警告了，問我們還開不開門，可以看出現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生一些負(fù)面影響?！蹦详栁鲘{恐龍遺址園市場經(jīng)理袁俊巖對南方周末記者說。

相比警告“剪刀手”，更為嚴(yán)重的是直接摘牌。當(dāng)前，全國共有236家旅游景點被評為5A級景區(qū)，已有被摘牌者。

早在2015年10月，山海關(guān)景區(qū)就被國家旅游局撤銷5A級資質(zhì)，成為國內(nèi)首家被摘牌者。據(jù)媒體報道，摘牌后山海關(guān)區(qū)政協(xié)副主席楊小軍一夜未眠，區(qū)旅游局長失聲痛哭，山海關(guān)老龍頭景區(qū)和區(qū)旅游監(jiān)察大隊負(fù)責(zé)人則被免職。

“現(xiàn)在事情還不明朗，不方便對外回應(yīng)。”橘子洲景區(qū)主任彭志治婉拒了南方周末記者的采訪。2016年8月，長沙橘子洲景區(qū)被摘去了5A級標(biāo)牌。

整改與摘牌似乎轉(zhuǎn)瞬之間。截至南方周末記者發(fā)稿時，全國共有三家5A景區(qū)被摘牌，包括山海關(guān)景區(qū)、長沙橘子洲景區(qū)以及重慶神龍峽景區(qū)，均未重新掛牌。

密集“警告摘牌期”來臨？

“我們知道消息的時間是和所有媒體一樣的?！鼻嗪：芾砭致糜喂芾硖幰幻?fù)責(zé)人對南方周末記者說。2017年5月26日，她從國家旅游局官網(wǎng)上看到了所屬景區(qū)被嚴(yán)重警告的消息。

根據(jù)國家旅游局網(wǎng)站公示，青海湖景區(qū)存在諸多問題：廁所數(shù)量不足，分布不合理；景區(qū)內(nèi)部交通接駁、標(biāo)識系統(tǒng)、信息化建設(shè)、安全管理等達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求。

彼時，高原上的青海湖還在下雪，這份警告讓景區(qū)措手不及——青海湖景區(qū)管理局設(shè)在西寧市，只有到了旺季，工作人員才會陸續(xù)到湖區(qū)辦公。

青海湖管理局旅游管理處一名負(fù)責(zé)人分析，國家旅游局的專家可能是4月15日左右來景區(qū)暗訪的。因為青海湖景區(qū)季節(jié)性特別明顯，4月15日，景區(qū)工作人員才陸續(xù)上去，之前只有少數(shù)值班人員在湖區(qū)。

“畢竟是我們景區(qū)沒做好，有點疏忽了?！鄙鲜鋈耸窟€透露，就在國家旅游局通報前的4月14日，青海湖景區(qū)管理局剛剛召開了動員大會，主題正是對5A景區(qū)鞏固提升，尤其對廁所建設(shè)等做出相應(yīng)部署。

國家旅游局規(guī)劃財務(wù)司向南方周末記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2016年到2017年，國家旅游局對5A級景區(qū)組織開展質(zhì)量等級復(fù)核，除摘牌外，被嚴(yán)重警告的5A級景區(qū)共有8家。早在2015年，國家旅游局還開始對北京明十三陵等6家5A級景區(qū)給予嚴(yán)重警告。

短短三年間，14家5A級景區(qū)受到嚴(yán)重警告。其中，東北地區(qū)2例、華北地區(qū)2例、華東地區(qū)4例、華南地區(qū)3例、西部地區(qū)3例。云南麗江古城，則兩度遭到嚴(yán)重警告。

對5A級景區(qū)予以警告，并非始于2015年。這種定期復(fù)查、警告限期整改的制度可追溯到2007年，也就是說隨著第一批5A級旅游景區(qū)誕生。不過，此前并沒有向社會公開。

一位曾供職于5A景區(qū)評審部門的專家回憶，2012年，廣西漓江就因為環(huán)境混亂、小攤販整治問題受到警告整改，但這種通報都是通過旅游系統(tǒng)層層下達(dá)的，并沒有公之于眾。

摘牌背后的“規(guī)則”

同樣，5A景區(qū)從嚴(yán)重警告到直接摘牌也經(jīng)歷了一個復(fù)雜的過程。

此前，直接摘牌情況幾乎沒有，2015年山海關(guān)遭到摘牌后，5A景區(qū)才建立起“有進(jìn)有出”循環(huán)，而橘子洲景區(qū)2016年被摘牌則被媒體解讀為“5A景區(qū)動態(tài)化管理和退出機(jī)制正式建立”。

“撤銷5A對地方是件大事，這關(guān)乎到一個城市的形象?！北本┤A漢旅規(guī)劃設(shè)計研究院副院長張燕渤說。

根據(jù)國家旅游局2012年印發(fā)的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級管理辦法》，被評選為A級的旅游景區(qū)要進(jìn)行定期監(jiān)督檢查和復(fù)核，復(fù)核達(dá)不到要求的，將面臨簽發(fā)警告通知書、通報批評、降低或取消等級等處罰。

“國家旅游局和各地復(fù)核普遍采取委托第三方專家組獨(dú)立暗訪方式。檢查組專家全部從國家旅游局和各地景區(qū)評定專家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生。”國家旅游局規(guī)劃財務(wù)司如是回復(fù)南方周末記者。

作為5A級景區(qū)的評審和復(fù)核監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國旅游資源規(guī)劃開發(fā)質(zhì)量評定委員會由國家旅游局規(guī)劃財務(wù)司負(fù)責(zé)管理。

“專家組每到一地，都以游客身份深入到景區(qū)各個服務(wù)區(qū)域，對照A級景區(qū)質(zhì)量等級標(biāo)準(zhǔn)各項要求和游客投訴突出反映的問題線索，對景區(qū)的服務(wù)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、市場秩序等進(jìn)行全面檢查?！眹衣糜尉忠?guī)劃財務(wù)司在書面答復(fù)中介紹道。

專家組的行動近乎“暗戰(zhàn)”。

“5A景區(qū)復(fù)核的保密工作做得還是很到位的。有時候?qū)＜疑踔猎诔霭l(fā)前都不知道要去暗訪哪個景區(qū)，直到到了機(jī)場才能看到檢查分組名單。這樣做就是最大限度避免景區(qū)提前知道暗訪消息做臨時功課?！北本┤按笥^旅游規(guī)劃設(shè)計研究院院長馬有明告訴南方周末記者。

當(dāng)然，景區(qū)也可以不參與這場“游戲”，那只能退出5A景區(qū)的評選。至今，旅游勝地敦煌莫高窟仍不是5A級景區(qū)。馬有明說，“如果把申報5A景區(qū)比做一場競爭游戲，這個游戲并不是強(qiáng)制性的。但你既然參與到游戲中來，就得遵守規(guī)則?！?/p>

“這完全取決于地方政府對申報5A級景區(qū)的認(rèn)識程度。并不排除有些景區(qū)認(rèn)為自身的名氣和招牌已經(jīng)夠大了，并不需要多添一個5A級景區(qū)的牌子?！睆堁嗖痴f。

一名曾在華北地區(qū)擔(dān)任評審專家的業(yè)內(nèi)人士向南方周末記者回憶，最初開啟5A評選時，就連故宮博物院都不情愿參評5A景區(qū)。在旅游部門和故宮博物院反復(fù)的溝通中，故宮博物院最終同意參評。

上述旅游業(yè)內(nèi)人士介紹，各地對“A”級逐漸重視，是由于高等級景區(qū)意味著更大的商業(yè)價值：不僅是門票價格調(diào)整的重要參照，也更易獲得金融機(jī)構(gòu)貸款授信及相關(guān)專項建設(shè)資金。

撞上“廁所革命”槍口

“5A爭奪戰(zhàn)”的外部性很明顯，可敦促景區(qū)按照5A標(biāo)準(zhǔn)提升服務(wù)設(shè)施水平?！堵糜尉皡^(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》實施細(xì)則對景區(qū)交通、購物、安全、衛(wèi)生等多項進(jìn)行打分，滿分1000分，5A景區(qū)要求達(dá)到950分以上，4A景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是850分。

南方周末記者初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，14家5A景區(qū)被嚴(yán)重警告的原因，無外乎景區(qū)衛(wèi)生差、交通混亂、設(shè)施不足、安全隱患、欺客宰客等問題，在嚴(yán)重警告通報中，景區(qū)往往存在多個問題。

其中，涉及“廁所革命”的有6例，均公布于2016和2017年，占到問題景區(qū)總數(shù)的四分之三；涉及“游客中心功能缺失”的有7例，占總數(shù)的一半。這意味著，游客中心的旅游服務(wù)功能被一些景區(qū)所忽視；涉及景區(qū)內(nèi)部及周邊交通管理的有7例，尤其景區(qū)周邊無處停車、黃金周交通擁堵、黑車漫天要價等問題也經(jīng)常見諸報端。當(dāng)然，很多問題不能只歸咎于景區(qū)，交通問題往往依靠景區(qū)一家難以解決。

目前被摘牌的三家5A級景區(qū)均為直接受到摘牌處理，而對于何種情況會被嚴(yán)重警告、何種情況會被摘牌，目前還沒有具體標(biāo)準(zhǔn)?！斑@取決于復(fù)審專家如何定性。如果認(rèn)定為問題非常惡劣，可能就直接摘牌了。”馬有明說。

除5A景區(qū)外，自2015年以來，國家旅游局也公布了多起4A景區(qū)的處理結(jié)果。據(jù)國家旅游局向南方周末記者提供的信息，僅2016年，受到取消等級、降級、嚴(yán)重警告、警告、通報批評等處理的4A級景區(qū)就多達(dá)367家。

南方周末記者根據(jù)官方公開資料統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2015年以來，共有71家4A級景區(qū)遭到摘牌處理，但只有21起對外公布了摘牌原因。其中12家存在廁所問題，集中體現(xiàn)在衛(wèi)生差、布局不合理等，這幾乎占據(jù)了被摘牌原因的半壁江山。

“影響景區(qū)A級評定的因素有很多，景區(qū)安全、交通、衛(wèi)生、經(jīng)營管理、環(huán)境保護(hù)等等，但是近年來國家旅游部門狠抓廁所革命，如果此時被發(fā)現(xiàn)廁所不達(dá)標(biāo)，那就是撞槍口上了?！睆堁嗖痴f。

為了推進(jìn)廁所革命工作，國家旅游局赴各地調(diào)研廁所革命超過100次，累計安排10.4億元支持各地廁所建設(shè)，旅游發(fā)展基金重點向廁所革命傾斜。2017年5月26日，在第四次全國廁所革命推進(jìn)大會上，國家旅游局局長李金早就強(qiáng)調(diào)，廁所是我國旅游業(yè)最突出的薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)廁所革命就是補(bǔ)旅游短板。

“不服者”與“配合者”

面對旅游監(jiān)管部門嚴(yán)厲的警告甚至摘牌等措施，也有景區(qū)表示“不服”。

“大多數(shù)A級景區(qū)都能保持國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)軟硬件要求，但也有少數(shù)景區(qū)在進(jìn)入A級尤其是4A、5A景區(qū)序列后，降低了標(biāo)準(zhǔn)，放松了要求，疏于管理，導(dǎo)致景區(qū)的管理水平、服務(wù)質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境明顯下降，甚至在旅游安全、環(huán)境衛(wèi)生、服務(wù)質(zhì)量、市場秩序、環(huán)境保護(hù)等方面出現(xiàn)嚴(yán)重隱患或不達(dá)標(biāo)情況?！眹衣糜尉只貜?fù)南方周末記者稱。

中華民族園正是“不服者”之一。2016年12月，該景區(qū)被取消4A等級后，在其官網(wǎng)掛出《致北京市旅游委的公開信》，反駁稱北京市旅游委指出的問題“與事實嚴(yán)重不符”。

不過，中華民族園的申辯并未得到旅游監(jiān)管部門的認(rèn)可。根據(jù)公布的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級劃分與評定》，中華民族園最終得分750分，而4A景區(qū)則必須達(dá)到850分以上。

“所有的證據(jù)都拍了照片，有照片為證。”中國社科院旅游研究中心副主任戴學(xué)峰對南方周末記者說。

不過，當(dāng)前3家被摘牌的5A景區(qū)并沒有出現(xiàn)“不服者”，均在積極整改之中，甚至已經(jīng)完成整改。

“硬件方面的改善現(xiàn)在已經(jīng)完成了，軟件方面的改善一直在持續(xù)完善。”重慶神龍峽景區(qū)綜合辦公室一名工作人員對南方周末記者說。2016年12月，重慶神龍峽被摘牌，對于何時復(fù)牌，“目前還沒有明確的說法”。

山海關(guān)景區(qū)整改工作進(jìn)展順利。中國社科院旅游研究中心副主任戴學(xué)峰說，該景區(qū)整改中不僅新?lián)Q負(fù)責(zé)人，還解決了一些長期影響景區(qū)發(fā)展的痼疾，比如內(nèi)部承包、門票混亂、欺詐游客等。當(dāng)前，山海關(guān)已重新申請5A景區(qū)。

被警告的青海湖景區(qū)已開始全面整改?！拔覀兊恼牟粫菃为?dú)只針對廁所問題，而會是一個全面的整改和排查。”青海湖管理局旅游管理處一位人士說。

5A級景區(qū)摘牌令，也引領(lǐng)旅游行業(yè)建立“有進(jìn)有出”的管理機(jī)制。據(jù)南方周末記者了解，由建設(shè)部門評選產(chǎn)生的“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”、林業(yè)局確定的“國家級森林公園”、 國土資源部主導(dǎo)的“國家地質(zhì)公園”等均在試水建立“有進(jìn)有出”的管理機(jī)制。

2016年2月，福建龍湖山、廣東東海島、河北石佛等3處國家級森林公園，因保護(hù)不利等原因被國家林業(yè)局摘牌，這也是首次國家級森林公園被撤銷“封號”。

“有進(jìn)有出”，這也是國際文化旅游領(lǐng)域的基本規(guī)則。多年前，“世界自然與文化遺產(chǎn)”名錄就明確規(guī)定：如果保護(hù)不利，入選者將被列為“瀕危遺產(chǎn)”，直至除名。