從“登聞鼓”看當(dāng)今信訪制度

王剛　溫慧輝

摘 要 據(jù)我國信訪條例規(guī)定，信訪指的是公民、法人或者其他組織向各級人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的活動。今天，信訪制度暴露出各種矛盾和弊端。古代登聞鼓是民眾用來伸張正義，陳述冤情的一項制度，在歷史上發(fā)揮過重要作用。在今天信訪改革的大背景下，可以嘗試在古今對比中找到“登聞鼓”的可取之處。

關(guān)鍵詞 “登聞鼓” 信訪 以民為本

作者簡介：王剛，中國計量大學(xué)法學(xué)院學(xué)生；溫慧輝，中國計量大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士后，研究方向：法律文化、中國法律史。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.363

一、古代的信訪——“登聞鼓”制度

古時統(tǒng)治者在朝堂外懸鼓，讓臣民擊鼓上聞，以伸冤抑或陳諫儀，稱為“登聞鼓”。它主要是搭建起基層群眾與最高統(tǒng)治者之間的橋梁，以達(dá)到上情下達(dá)，減少冤屈和廣開言路的作用。早在堯舜禹時代，統(tǒng)治者便通過“諫鼓”、“謗木”、“進(jìn)善之旌”來聽取氏族的諫言和冤屈。商周時更多地沿用這種方式，并在此基礎(chǔ)上鼓勵列士獻(xiàn)詩諷刺、盲人獻(xiàn)詩諷政、樂師獻(xiàn)箴戒之文、百工進(jìn)諫等多種方式發(fā)展該制度。 通過“路鼓”、“肺石”之制的建立，民眾可擊鼓鳴、擊石鳴冤。

魏晉時期最終確立起“登聞鼓”制度。《魏書·刑罰志》載：北魏太武帝時“闕左懸登聞鼓，人有窮冤則撾鼓，公車上表其奏?！彼前傩崭嬗鶢畹囊环N制度，皇宮至地方衙門口均設(shè)有一面大鼓，官員聞?chuàng)艄穆暽?。至此，后世基本沿用“登聞鼓”制度，并不斷發(fā)展完善?？傊?，通過“登聞鼓”的建立，社會矛盾有了合理的宣泄口，避免了因矛盾不斷累積而造成的社會動蕩，也給民眾以更直接的維權(quán)方式，在一定程度上保障了人民權(quán)益。

無論是從“登聞鼓”的起源、確立還是發(fā)展來看，它的本質(zhì)、程序以及想達(dá)到的作用都是和當(dāng)代信訪有類似之處，有可比性的。我們不妨來看看今天的信訪該借鑒“登聞鼓”制度中的哪些可取之處。

二、“登聞鼓”制度對當(dāng)今信訪的啟示

今天的信訪制度，涵蓋企業(yè)改制、社會保障、醫(yī)療保險、環(huán)境污染等方方面面，范圍之廣是歷代執(zhí)政者所沒經(jīng)歷過的。不僅如此，信訪量的激增導(dǎo)致很多案件不能及時處理，不斷積壓的信訪案件實質(zhì)上也是民怨的積壓，進(jìn)而造成“靜坐”、“重復(fù)上訪”等畸形上訪方式。民眾的訴求得不到及時回應(yīng)和解決，也會影響到政府的威信。古代的“登聞鼓”制度能給今天的信訪矛盾提供哪些有利思路呢？筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面得出啟示：

（一）從“民為邦本”到“以人為本”

登聞鼓制度形成的歷史中，統(tǒng)治者往往能和諧對待“訪民”。 “民惟邦本，本固邦寧” ，只有體現(xiàn)統(tǒng)治者的親民、愛民，滿足民眾的訴求，才能鞏固統(tǒng)治?！吨芏Y·秋官·大司寇》記載：“以肺石達(dá)窮民，凡遠(yuǎn)近煢獨老幼之欲有復(fù)于上而其長弗達(dá)者，立于肺石三日，士聽其辭，以告于上而罪其長”。無論住所遠(yuǎn)近、老弱病殘，只要有冤屈通過這種方式表達(dá)出來，周王一定會對那些不負(fù)責(zé)任，不解決民生問題的官員進(jìn)行處罰。周公旦攝政時對來訪者非常耐心，“一沐三握發(fā)，一食三吐哺，起以待士，猶恐失天下之賢人?！?周公無論是在洗發(fā)還是吃飯，只要有人造訪，總能停下來接待百姓。他的禮賢下士、善待人民眾人皆知。此行為更是被后任贊為“周公吐哺，天下歸心”。

反觀當(dāng)下，我國官員的考評機(jī)制是與信訪量嚴(yán)格掛鉤的，“信訪一票否決”起著制度性的作用。 在這樣的績效考核方式下，通不過考核評估就要受到上級的通報批評，受到“進(jìn)籠子管理的處罰”，無論你其他工作做得多好，都不能享受評先評優(yōu)。 所以，雖然信訪條例將“任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人”列為總則。但實踐中，基層干部常通過收取費用、批評教育甚至變相懲戒等方式阻止、打擊信訪者。截訪、銷號、花錢買穩(wěn)定的現(xiàn)象很常見。可是，基層干部的行為已經(jīng)侵犯了信訪者的人身權(quán)利，異化了信訪的價值，偏離了“以人為本”的本質(zhì)。信訪工作的本質(zhì)應(yīng)該落實到保障每一個個體的權(quán)益上來。

今天的信訪工作應(yīng)該吸收古代“民為邦本，本固邦寧”的思想并應(yīng)用到“以人為本”的工作中去。不要把信訪當(dāng)成“維穩(wěn)”的工具，這需要一套更為合理的考評機(jī)制，也需要信訪工作者的踐行。

（二）精簡機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)

古代的信訪制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任劃分上是非常明確和具體的，無論百姓遇到什么樣的冤屈，只要按照特定的程序就能夠很快找到上訪的主體。例如，宋代的“信訪”在程序設(shè)置上是較為完善的。規(guī)定了登聞鼓院、登聞檢院、理檢院三種機(jī)構(gòu)，理檢院是對登聞鼓院、登聞檢院行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)?！端问贰?61卷記載：“登聞鼓院掌受文武官員及士民章奏表疏。凡言朝政得失、公私利害、軍情機(jī)密、陳乞恩賞、理雪冤濫，及奇方異術(shù)、改換文資、改正過名，無例通進(jìn)者，先經(jīng)鼓院進(jìn)狀；或為所抑，則詣檢院。并置局于闕門之前”。聞鼓院的職責(zé)，是專門受理無法按照正常程序遞交到皇帝手里的案件，這些既可以是官方的，也可以是民間的。同時，對上訪的程序也做了嚴(yán)格的規(guī)定，分別按照登聞鼓院、登聞檢院、理檢院的順序進(jìn)行，如均不受理，則“判狀付之，許邀車駕，如不給判狀，聽詣御史臺自陳”。

相比之下，信訪制度普遍存在的問題是不夠明確，不管是法律規(guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是執(zhí)行主體、責(zé)任劃分等問題上，給人的感覺就是“厘不清”。我國自上而下設(shè)有信訪局，它作為政府機(jī)構(gòu)，本應(yīng)統(tǒng)籌各類信訪案件?！缎旁L條例》第4條也規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理，分級負(fù)責(zé)。但不管中央還是地方，各司法、立法、人大、黨委等機(jī)關(guān)均設(shè)有各自的信訪機(jī)構(gòu)，只不過名稱不同，形式各異。在缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制下，容易造成信息阻塞、資源浪費。民眾不懂得這些機(jī)構(gòu)的區(qū)別，隨意上訪；責(zé)任承擔(dān)主體不明，民眾的訴訟則被“踢皮球”。

精簡機(jī)構(gòu)，重在明確職責(zé)，“登聞鼓”的發(fā)展史明確了信訪機(jī)構(gòu)和程序。今天的信訪更應(yīng)該在機(jī)構(gòu)、權(quán)限等問題上加以明確，早日實現(xiàn)信訪獨立。

（三）限制上訪案件，優(yōu)化資源支配

唐朝對訴訟程序和訴訟真實性都有做嚴(yán)格限制，《唐律·斗訟》中規(guī)定：“其邀車駕訴，而入部伍內(nèi)，杖六十”，“諸邀車駕，及撾登聞鼓，若上表訴，以身事自理訴而不實者，杖八十”。通過這樣的規(guī)定一方面規(guī)范了信訪的秩序；另一方面嚴(yán)格保證了案件的真實性，控制信訪量。元朝則更加明確受案的類型，《元史·世祖本紀(jì)》曰：“諭中書省議立登聞鼓，如為人殺其父母兄弟夫婦，冤無所訴，聽其來擊。其或以細(xì)事唐突者，論如法?！惫糯牧⒎ê退痉ㄖ芯兔鞔_考慮到限制信訪的作用，在控制受案范圍、減少信訪量上起到積極影響。

我國信訪條例未在信訪事項受理中做除外性規(guī)定，造成各種類型案件均可受理，案件不斷累積得不到及時處理，極易激起民怨?！爸貜?fù)上訪”、“暴力上訪”也就時有發(fā)生。民眾在權(quán)益受到侵犯時不知通過何種途徑解決更有效。如果《信訪條例》對案件類別、上訪方式等做明確限制，能分流出部分案件。這樣不僅可以減少上訪量，也可以把不同類別的案件置配到相應(yīng)受理機(jī)關(guān)中去。在達(dá)到優(yōu)化資源配置作用的同時也能更高效的保障人民權(quán)益。

限制性規(guī)定應(yīng)該是信訪有序進(jìn)行的有效保障。古代的具體做法雖不值得提倡，但基本思路是可取的。我們應(yīng)該讓信訪成為一項區(qū)別于行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的補充救濟(jì)方式。

三、反思

從法的繼承性和中華傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性中不難看出，現(xiàn)代的信訪觀念在很大程度上承襲了古代的“登聞鼓”制度。但在實際操作中陷入了一種民眾上訪，案件不能及時處理，民眾繼續(xù)上訪，案件越積越多的惡性循環(huán)中。最后，信訪本身的矛盾沒有解決，又會產(chǎn)生新的矛盾。針對這些問題結(jié)合古代“登聞鼓”制度可以從以下方面考慮：

必須樹立“以人為本”的觀念，主要針對兩類對象。第一類是基層政府工作者。河南嵩縣政法委書記趙捍東曾說：“今后，發(fā)現(xiàn)上訪必須銷號，銷號只是經(jīng)濟(jì)上付出，不銷號就是政治前途上的損失。” 類似這樣的態(tài)度和做法只會導(dǎo)致民怨增加。縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該樹立高度的政治責(zé)任，以人為本，解決人民需要的問題才會有政治前途。第二類是信訪部門。信訪工作者應(yīng)該提供更便捷的信訪渠道，提高案件的處理效率。十八屆三中全會后，信訪工作改革決定中提出網(wǎng)上信訪。國家信訪局舒局長在2017年“部長通道”上也提出信訪網(wǎng)上投，事項網(wǎng)上辦等全新的信訪模式。這種信訪方式本身是好的，但基層群眾普遍認(rèn)識不夠。信訪部門應(yīng)加大宣傳，規(guī)范網(wǎng)上信訪，真正做到信訪不出門。從而在處理信訪案件中真正做到“以人為本”，充分尊重保障人民的權(quán)利。

《信訪條例》中應(yīng)對信訪范圍、類型等做限制。信訪本意是給社會安裝“減壓閥”，但各類案件均可上訪，使得閥門開的過大。案件的實際處理能力是有限的，難免造成新的民怨。條例中應(yīng)該對信訪案件的類型做嚴(yán)格的限制，明確哪些是不予受理的，并在登記前進(jìn)行審查，控制案件數(shù)量?，F(xiàn)行信訪條例的本質(zhì)是“束民”而非“約官”。 信訪條例第18條規(guī)定，多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人，但未規(guī)定如何推選?；鶎狱h政官員很可能為了“截訪”、“銷號”采取利誘、威脅甚至幕后操控等方式推選代表。這樣的限制規(guī)定一定程度上約束了群眾上訪，反而讓一些有不正之風(fēng)的官員鉆了法律漏洞。當(dāng)然，信訪條例本身的法律效力是有限的，在信訪改革的進(jìn)程中，應(yīng)該從法律上確立人民的信訪權(quán)力，明確各級官員的職責(zé)劃分等問題。

將司法公正作為司法的生命線。這也是從根源上規(guī)范信訪秩序，解決信訪內(nèi)在矛盾的有效措施。當(dāng)前信訪案件中很多應(yīng)歸司法領(lǐng)域管，但民眾認(rèn)為司法難以確保公平公正，對司法缺乏信任。這是因為司法程序復(fù)雜、司法審判易受外部勢力干預(yù)；也是因為近年來各種冤假錯案頻發(fā)，司法系統(tǒng)腐敗嚴(yán)重。這些都有損人民對于法治的信仰，需要改變司法政策，將主要精力放在“公正判決”上。 司法公正需要處理好“服從”與“獨立”的關(guān)系。 在堅決依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠憲法的大背景下做到獨立審判，不受各地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人個人勢力影響。司法公正同時需要司法工作者處理好“利己”與“利民”的關(guān)系。司法實踐中的冤假錯案源于司法工作者意識層面的腐敗，是利己主義思想在作怪，應(yīng)該摒棄這種思想，把“以人為本”放到最重要的位階上，維護(hù)公民權(quán)益。只有以此樹立司法公信力，保證司法公正才能從實質(zhì)上緩解信訪矛盾。

四、結(jié)語

在對信訪制度進(jìn)行深化改革的同時，應(yīng)牢記“為人民服務(wù)”的宗旨和“以人為本”的思想。信訪制度的改革也是一項系統(tǒng)化的工程，不能只著眼于該制度本身的設(shè)置，更要把立法、司法、行政統(tǒng)籌進(jìn)來，通過多元化的路徑加以實施。還應(yīng)該不斷對古代“信訪”制度進(jìn)行學(xué)習(xí)，“以史為鑒，可以知興替”， 這種學(xué)習(xí)更多的是對當(dāng)時的理念和本質(zhì)的借鑒，而不是形式上的雷同。

注釋：

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