三亞市地方立法特色研究

張振安　張麗娟

摘 要 立法特色是衡量地方立法質(zhì)量好壞的重要因素，而要實(shí)現(xiàn)地方立法特色須從正確界定地方立法特色的內(nèi)涵著手。三亞市地方立法在生態(tài)保護(hù)方面具有較多的特色，但仍然存在著較多的制約因素需要逐一解決。

關(guān)鍵詞 三亞 地方立法 立法特色 生態(tài)保護(hù)

基金項(xiàng)目：三亞市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題——三亞市地方立法特色研究（SYKE2015-19）結(jié)項(xiàng)成果。

作者簡(jiǎn)介：張振安，三亞學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法學(xué)；張麗娟，三亞學(xué)院講師，研究方向：理論法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.359

立法法修改，賦予了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)享有制定地方性法規(guī)的權(quán)利，地方立法進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的春天。地方特色是地方立法的核心和靈魂，越來(lái)越受到人們的關(guān)注，但對(duì)何為地方立法特色、地方立法特色的實(shí)現(xiàn)的制約因素有哪些、如何實(shí)現(xiàn)地方立法特色等問(wèn)題缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此，有必要結(jié)合三亞實(shí)際情況和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)地方立法特色的內(nèi)涵、價(jià)值、制約因素和實(shí)現(xiàn)途徑等方面進(jìn)行探討。

一、地方立法特色的內(nèi)涵

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾無(wú)時(shí)不在，矛盾無(wú)時(shí)不有，且具體事務(wù)的矛盾和每一個(gè)事務(wù)矛盾的各個(gè)方面都具有特殊性。特色是特殊性的具體體現(xiàn)，《漢語(yǔ)大詞典》將其定義為“事物所表現(xiàn)的獨(dú)特的色彩、風(fēng)格等。”地方特色則指地方固有的區(qū)別于其他事務(wù)而客觀存在的特殊性。

目前，我國(guó)實(shí)行的是“一元兩級(jí)多層次”的立法體制。提高立法質(zhì)量，制定具有地方特色的法規(guī)逐漸成為人們的共識(shí)。然而，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)地方立法特色的內(nèi)涵仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，地方立法特色是特殊性和共有性的統(tǒng)一，包含“針對(duì)性、先行性、創(chuàng)新性和自主性”四個(gè)特點(diǎn)。 有人認(rèn)為，地方立法特色的內(nèi)涵重點(diǎn)在于針對(duì)性和立法制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新性。 有人認(rèn)為，地方立法特色的內(nèi)涵包括“地方性、時(shí)代性、可行性、操作性、創(chuàng)新性”五個(gè)特點(diǎn)。 筆者認(rèn)為，先行性是創(chuàng)新性的一種體現(xiàn)形式，是地方立法在立法時(shí)效上的創(chuàng)新。地方性和針對(duì)性從屬于獨(dú)特性，是地方立法在立法內(nèi)容上和立法需求上的差異。可行性是立法論證程序，操作性立法的基本要求，不屬于地方立法所特有的特征。因此，地方立法特色的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是地方立法內(nèi)容和形式上的地方性、針對(duì)性、獨(dú)創(chuàng)性和優(yōu)越性。

（一）地方性

地方性是相對(duì)于地方立法的客觀性反映而言。地方立法應(yīng)當(dāng)在立法權(quán)限內(nèi)針對(duì)本地事務(wù)，滿足本地客觀需要，反映本地城市發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、民族風(fēng)俗、文化水平等實(shí)際情況。設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。地方立法特色中的地方性應(yīng)當(dāng)從上述事項(xiàng)中得以體現(xiàn)。

（二）針對(duì)性

針對(duì)性是相對(duì)于地方立法的主觀性需求而言。地方立法的針對(duì)性分應(yīng)當(dāng)包括時(shí)間維度、空間維度和立法限度上的針對(duì)性。時(shí)間維度是指立法需求的時(shí)效性，空間維度是指立法需求的地域性，立法限度是指立法需求的合理性，即重點(diǎn)立法、適度立法，并非全面立法或事無(wú)巨細(xì)的立法。

（三）獨(dú)創(chuàng)性

獨(dú)創(chuàng)性是指地方立法在立法的體例、立法的目的、原則、條文、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行創(chuàng)新，使地方立法具有領(lǐng)先性或獨(dú)特性。地方立法應(yīng)當(dāng)在立法權(quán)限內(nèi)結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行大膽的創(chuàng)新，在地過(guò)程中可以進(jìn)行借鑒，而不是簡(jiǎn)單地復(fù)制或抄襲中央或其他地方的立法。

（四）優(yōu)越性

優(yōu)越性是指地方立法通過(guò)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，確立地方立法內(nèi)容設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)方式方面的制度優(yōu)勢(shì)，把制度優(yōu)勢(shì)固化為地方特色。在內(nèi)容設(shè)計(jì)方面，制度優(yōu)勢(shì)既可以是通過(guò)立法創(chuàng)制新的制度，也可以是通過(guò)立法創(chuàng)制有特色的執(zhí)行性、實(shí)施性規(guī)定。在實(shí)現(xiàn)形式方面，制度優(yōu)勢(shì)可以通過(guò)立法的體例、方式、程序等創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)。

二、三亞市地方立法特色現(xiàn)狀

目前，三亞市制定并通過(guò)實(shí)施的地方性法規(guī)有《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》、《三亞市河道生態(tài)保護(hù)管理?xiàng)l例》和《三亞市山體保護(hù)條例》。三部立法從不同程度上體現(xiàn)了三亞市的地方立法特色。

（一）具有較強(qiáng)的針對(duì)性

三部立法分別著眼于對(duì)鳥(niǎo)、水、山的保護(hù)，充分體現(xiàn)了生態(tài)立法的理念。第一部立法單以白鷺公園作為立法保護(hù)對(duì)象，重點(diǎn)在于保護(hù)白鷺公園用地不被開(kāi)發(fā)商作為商業(yè)開(kāi)發(fā)使用，為白鷺的棲息提供有利的場(chǎng)所。第二部立法則針對(duì)近期三亞內(nèi)河嚴(yán)重污染情況而進(jìn)行的立法，旨在加強(qiáng)河道生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。第三部立法針對(duì)三亞在國(guó)際旅游島開(kāi)發(fā)過(guò)程中山體遭受嚴(yán)重破壞的情況，既是為維護(hù)三亞市人與自然生命共同體可持續(xù)發(fā)展活力的需要而制定的。

（二）具有較強(qiáng)的地域性

三亞是國(guó)際旅游島建設(shè)的前沿城市，生態(tài)環(huán)境是三亞的第一生產(chǎn)力。三亞作為白鷺的棲息地、紅樹(shù)林的生長(zhǎng)地以及作為濱海城市水多、山多的特點(diǎn)在立法中都得以體現(xiàn)。白鷺公園立法作出了禁止吐檳榔水的規(guī)定、河道立法作出了紅樹(shù)林保護(hù)的規(guī)定、山體保護(hù)立法作出的退果還林的規(guī)定等充分地體現(xiàn)了地方立法反映三亞的環(huán)境保護(hù)、民族風(fēng)俗等地域特點(diǎn)。

（三）具有一定的創(chuàng)新性

首先，《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》是為一座公園立的法，讓一座公園成為全城的焦點(diǎn)，可以說(shuō)是在立法上的首創(chuàng)。此外，該部法規(guī)在內(nèi)容上設(shè)計(jì)較為嚴(yán)格的審批程序、詳細(xì)的保護(hù)措施等以確保公園綠地不被侵蝕、生態(tài)環(huán)境不受破壞。其次，《三亞市河道生態(tài)保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了建立河道信息統(tǒng)一平臺(tái)、加強(qiáng)公眾監(jiān)督等公眾參與機(jī)制，首次以法規(guī)形式確立了河長(zhǎng)制，紅樹(shù)林保護(hù)的巡護(hù)檢查制度、異地種植制度等，既體現(xiàn)了地方特色，又實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)設(shè)的優(yōu)越性。

三、制約三亞市地方立法特色實(shí)現(xiàn)的因素

（一）認(rèn)識(shí)因素

1.追求立法內(nèi)容的“大而全”和立法體例的完整性。目前，從中央立法到地方立法，普遍存在追求“大而全”的現(xiàn)象，內(nèi)容越全越好，條文越多越好，體例越完整越好。立法的特色和實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容淹沒(méi)的“大而全”的法規(guī)中，難以得到體現(xiàn)和受到重視。作為地方立法而言，過(guò)于追求立法內(nèi)容的“大而全”和立法體例的完整性，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，難以收到良好的效果，反而會(huì)使立法的針對(duì)性、時(shí)效性喪失殆盡，進(jìn)而影響了立法的特色和效果。

2.對(duì)立法特色的邊界“不抵觸”原則把握不準(zhǔn)。各地人大在立法中把“不抵觸”原則作為地方立法的首要原則，作為特色立法的邊界?！安坏钟|”是指地方立法不得與上位法相抵觸，并與同位階的法律規(guī)范之間保持統(tǒng)一。地方特色立法的前提為“不抵觸”，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必然要求。但是，由于法律規(guī)定本身可能存在的沖突和地方立法者認(rèn)識(shí)的局限性的因素，制約地方立法特色的實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：下位法抄襲上位法；本地法抄襲外地法；上位法沒(méi)規(guī)定的不設(shè)罰等等。這種力求保穩(wěn)不敢為天下先的思想嚴(yán)重制約了地方立法特色的實(shí)現(xiàn)，從而影響了立法的質(zhì)量和效果。

（二）制度因素

現(xiàn)有立法制度設(shè)計(jì)使地方立法自主權(quán)不足。首先，從立法權(quán)限上講，地方立法機(jī)關(guān)享有對(duì)地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)的權(quán)利，但何為地方性事務(wù)規(guī)定不明，且中央立法通過(guò)各種形式對(duì)地方性立法的權(quán)限做了限制。如罰款的數(shù)額不得突破上位法設(shè)定的上限和下限，由于許多上位法設(shè)定的數(shù)額較小，地方立法難以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行立法，致使地方立法缺少應(yīng)用的權(quán)威性。其次，從立法的事項(xiàng)來(lái)講，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，也相應(yīng)地縮小地方立法的權(quán)限。最后，從審批的程序上講，設(shè)區(qū)的市立法須經(jīng)省人大常委會(huì)的批準(zhǔn)方可實(shí)施，該規(guī)定起到事前審查的作用，但實(shí)踐中省級(jí)人大常委會(huì)可能會(huì)將合法性的審查視為法規(guī)的修訂，限制了設(shè)區(qū)的市立法特色的發(fā)揮。

（三）技術(shù)因素

目前，由于地方立法人才的極度缺乏和對(duì)立法技術(shù)的重視不夠等原因存在，很多地方立法技術(shù)仍然處在低水平重復(fù)建設(shè)狀態(tài)，在立法結(jié)構(gòu)技術(shù)方面表現(xiàn)為法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容缺乏規(guī)范化和科學(xué)性， 在立法語(yǔ)言技術(shù)方面表現(xiàn)為語(yǔ)言和常識(shí)錯(cuò)誤頻頻出現(xiàn)。三亞市地方立法要想突出特色，提高立法的質(zhì)量，還須在技術(shù)上嚴(yán)格要求。

四、提升三亞市地方立法特色的思考

（一）堅(jiān)持以問(wèn)題立法為導(dǎo)向

中央立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系比較復(fù)雜，往往具有系統(tǒng)性、完整性的特點(diǎn)，相對(duì)于中央立法而言，地方立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)比較單一化、零碎化。因此，地方立法在立法體例上要有較強(qiáng)的靈活性，堅(jiān)持問(wèn)題立法為導(dǎo)向，突出立法的時(shí)效性和針對(duì)性。

（二）堅(jiān)持以自主立法為原則

《立法法》修改擴(kuò)大地方立法權(quán)的主體，目的在于發(fā)揮地方立法的自主性和積極性，實(shí)現(xiàn)因地制宜、自主立法。堅(jiān)持自主立法，不僅要正確處理中央立法權(quán)限、省級(jí)立法權(quán)限和本地立法權(quán)限的關(guān)系，避免將審查程序變?yōu)榱诵薷某绦?，使原本的立法特色喪失；而且還要正確處理好中央和地方、地方各部門之間利益，尤其是克服部門利益的影響。

（三）堅(jiān)持以調(diào)研立法為基礎(chǔ)

毛澤東在《反對(duì)本本主義》一文中指出，“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，在行使立法權(quán)時(shí)要要把人民群眾的愿望和要求作為立法的根本依據(jù)，使立法既體現(xiàn)人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益又代表人民。地方立法時(shí)若不進(jìn)行廣泛的立法調(diào)研，了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，聆聽(tīng)百姓聲音，就難以做到實(shí)事求是立法，突出立法特色。立法調(diào)研的形式應(yīng)當(dāng)多樣化，可以采取調(diào)查問(wèn)卷、座談、征集意見(jiàn)等方式，也可以采取設(shè)立立法基地方式。

（四）堅(jiān)持以民主立法為重點(diǎn)

民主立法是現(xiàn)代社會(huì)民主原則在立法程序上的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會(huì)民主政治發(fā)展的必然要求。立法民主能夠使更多的人參與到立法活動(dòng)中，更多地參與到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)中，使立法的內(nèi)容反映當(dāng)?shù)厝嗣竦脑V求、更加科學(xué)合理。民主立法要求立法公開(kāi)，包括立法的規(guī)劃、計(jì)劃、草案起草額審議等各個(gè)環(huán)節(jié)及時(shí)公開(kāi)。民主立法要求完善公眾參與制度，建立科學(xué)合理的制度，使更多的人參與到立法當(dāng)中，參與人的立法訴求、建議充分表達(dá)。民主立法還要求建立完善的事前和事后、體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督機(jī)制，糾正立法“抄襲”行為，實(shí)現(xiàn)立法特色。

（五）堅(jiān)持以創(chuàng)新立法為關(guān)鍵

創(chuàng)新立法是凸顯地方立法特色的關(guān)鍵，也是提高地方立法質(zhì)量的主要途徑。實(shí)現(xiàn)立法創(chuàng)新，首先要弘揚(yáng)創(chuàng)新的精神，在當(dāng)?shù)嘏嘤蟿?chuàng)新立法要求的人才隊(duì)伍。其次，針對(duì)地方特有或特殊性的問(wèn)題，結(jié)合本地實(shí)際自行規(guī)范，制定有效性的法規(guī)，填補(bǔ)法律空白。最后，創(chuàng)新立法工作機(jī)制，從立法計(jì)劃的制定到立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)再到立法的評(píng)估等進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)，保障立法創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

王斐弘.地方立法特色論.人大研究.2005（5）.

謝天放.地方立法特色研究（主報(bào)告）.政府法制研究.2006（5）.

孫政.地方立法框架下——立法技術(shù)研究.遼寧：沈陽(yáng)出版社.2009.28.

參考文獻(xiàn)：

[1]周旺生.立法學(xué)（第二版）.北京：法律出版社.2009.