行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的制度性障礙及其完善

摘 要 檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的行使尚未進(jìn)行有效監(jiān)督。行政強(qiáng)制措施作為一種常用的行政行為，直接涉及到公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，在實(shí)施過程中不斷有侵權(quán)行為發(fā)生。本文主要通過對行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的必要性進(jìn)行分析，指出行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制存在的諸多問題，從立法、人才、體系等多方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，試圖構(gòu)建完善的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的體系。

關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制措施 檢察監(jiān)督 行政公益訴訟

作者簡介：延永玲，中共焦作市委黨校法律法規(guī)教研部副教授，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.343

我國《憲法》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。主要任務(wù)是防范、控制和矯正權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，對行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。但檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，主要體現(xiàn)在對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進(jìn)行審判監(jiān)督方面，對行政權(quán)的監(jiān)督卻并未有效體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為制約權(quán)力的法律監(jiān)督者，引導(dǎo)行政權(quán)在法定范圍內(nèi)運(yùn)行。行政強(qiáng)制措施具有明顯的直接性和強(qiáng)制性，調(diào)整范圍廣泛，在實(shí)施過程中不斷有侵犯行政相對人人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為發(fā)生，因此檢察機(jī)關(guān)在對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)對行政強(qiáng)制措施重點(diǎn)加強(qiáng)有效監(jiān)督。

一、對行政強(qiáng)制措施加強(qiáng)檢察監(jiān)督的原因分析

在我國，行政機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用在現(xiàn)實(shí)中普遍存在著許多問題，表明對其進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督非常必要。

（一）實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體復(fù)雜

行政執(zhí)法中，主要由行政機(jī)關(guān)作為主體來實(shí)施行政強(qiáng)制措施，雖然《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定允許實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體為法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以及具有相對集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。但現(xiàn)實(shí)中我國實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體卻相當(dāng)寬泛。

首先，從法條上看，我國規(guī)定行政強(qiáng)制措施的法律法規(guī)數(shù)量非常多，在我國有效的法律法規(guī)中，規(guī)定行政強(qiáng)制的有72部法律和122部行政法規(guī)。 此外，行政強(qiáng)制措施也大量設(shè)立于地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章甚至一些層級較低的規(guī)范性文件中，因此實(shí)施主體也就越多；另外，具有相對集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)也是行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國法律規(guī)定有行政強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有40多個(gè)，行政法規(guī)規(guī)定有行政強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有50多個(gè)，涉及主體有：工商、技術(shù)監(jiān)督、城建、土地、規(guī)劃、教育、民政、邊防、港務(wù)監(jiān)督、漁政、水產(chǎn)管理及商品流通部門。

其次，除上述主體有權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制措施外，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些如執(zhí)法大隊(duì)、稽查大隊(duì)等層次更低的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，另外由于人員緊缺，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中也存在大量使用臨時(shí)工或者其他不具備行政執(zhí)法主體資格的人員。

（二）現(xiàn)實(shí)中違法現(xiàn)象嚴(yán)重

如何實(shí)施行政強(qiáng)制措施雖然在《行政強(qiáng)制法》以及相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)有了較為明確的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中違法現(xiàn)象卻屢見不鮮，存在著許多超越權(quán)限、濫用權(quán)力、違反程序、侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象。比如程序意識(shí)淡薄，違反《行政強(qiáng)制法》中一些程序性規(guī)定，執(zhí)法時(shí)不出示相關(guān)證件，執(zhí)法方式簡單粗暴等，這樣就難以保證執(zhí)法的公正性。比如在緊急情況下采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，不按照法律要求補(bǔ)辦審批手續(xù)?；诖耍瑢π姓?quán)的監(jiān)督將防止和減少行政強(qiáng)制權(quán)違法現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制存在缺陷與不足

實(shí)踐中，只要公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到行政執(zhí)法行為的侵害或者行政機(jī)關(guān)存在違法、不當(dāng)行使行政職權(quán)的情形，行政相對人都可以通過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟或者向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出行政賠償這些途徑尋求救濟(jì)。但是，目前已經(jīng)存在的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制尚不能充分保障相對人的合法權(quán)益，在有效制約行政權(quán)力和充分救濟(jì)公民權(quán)利方面仍未完全發(fā)揮作用。例如，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，雖然費(fèi)用低，耗時(shí)短，效率高，但因其維持率較高，群眾質(zhì)疑其獨(dú)立性和公正性難以保證。而行政訴訟中法院只審查具體行政行為的合法性，并要按法定的訴訟程序進(jìn)行，還要求相對人具有專業(yè)法律知識(shí)與一定的技巧。與上述監(jiān)督救濟(jì)途徑相比，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督，既可以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，又可以彌補(bǔ)上述監(jiān)督方式之不足，從而能夠最大限度地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

二、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度面臨的障礙

（一）關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的立法不完善

執(zhí)法監(jiān)督的首要條件必須有相應(yīng)的法律制度，但現(xiàn)實(shí)情況是：一方面，雖然現(xiàn)有的法律賦予了部分機(jī)關(guān)團(tuán)體對行政行為的監(jiān)督權(quán)，但缺乏具體的程序性和實(shí)體性的規(guī)定，致使監(jiān)督力度不夠，不能真正起到監(jiān)督作用；另一方面，現(xiàn)有的法律對于檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式方法等未作明確規(guī)定。這就導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督存在諸多權(quán)力真空。

（二）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督是否遵循“窮盡行政救濟(jì)”的原則不明確

我國法律對于行政強(qiáng)制措施中當(dāng)事人的合法權(quán)益保護(hù)，提供了眾多救濟(jì)途徑，做了相對充分的制度保障。如上所述，行政復(fù)議、行政訴訟或者行政賠償?shù)瓤梢詾樾姓鄬θ颂峁┧痉ň葷?jì)，使相對人的權(quán)益得到保護(hù)。但這些救濟(jì)途徑的地位是否平行，當(dāng)事人能否自由選擇任一途徑即可救濟(jì)自己受損的權(quán)利尚不明晰。行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度設(shè)置的初衷，是為了實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)的直接監(jiān)督，而并非在行政訴訟中實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的間接監(jiān)督。但如何平衡行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)措施，是否需要遵循“窮盡行政救濟(jì)”原則以及檢察監(jiān)督是否具有終局性等需要在制度規(guī)劃前予以解決。

（三）民行檢察干警的調(diào)查素養(yǎng)亟待提高

面對行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查這樣一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)，我市民行檢察干警的專業(yè)化素養(yǎng)和調(diào)查能力都非常匱乏，主要表現(xiàn)為：一是民商事法律專業(yè)的人才多，但缺少精通偵查、犯罪心理學(xué)、行政學(xué)、會(huì)計(jì)、金融、信息技術(shù)的人才，這恰恰成為目前調(diào)查力量配置的短板；二是現(xiàn)行的培訓(xùn)方式針對性不強(qiáng)，應(yīng)對實(shí)戰(zhàn)的技能欠缺，絕大多數(shù)民行干警運(yùn)用現(xiàn)代偵查手段收集、固定和應(yīng)用證據(jù)的能力不足，運(yùn)用謀略和現(xiàn)代科技手段取證的意識(shí)和能力不強(qiáng)，難以適應(yīng)新的辦案需求。

（四）檢察監(jiān)督的方式單一

目前，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，主要是通過檢察建議這一方式來實(shí)現(xiàn)，它需要被建議單位自覺接受、主動(dòng)采取行動(dòng)而發(fā)揮作用。但檢察建議系柔性的法律監(jiān)督方式，監(jiān)督效果不盡如人意。為了更好地實(shí)施檢察監(jiān)督，必須切實(shí)提升檢察建議的法律效力和實(shí)施效果。

三、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建設(shè)想

雖然行政執(zhí)法檢察監(jiān)督仍然缺少系統(tǒng)、明確的法律規(guī)定，但近年來，一些地方進(jìn)行了積極有效的探索嘗試，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，進(jìn)行制度規(guī)范建設(shè)。我們可以在這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，有針對性地借鑒吸收，制定更加完善的行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度。

（一）完善行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的相關(guān)立法

我國現(xiàn)有的立法中，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)，并沒有明確的法律條文和司法解釋，并且關(guān)于監(jiān)督的方式、范圍、程序等也缺乏制度性規(guī)范。因此，要完善行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度，還需要從制度層面上來規(guī)范，要從監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式和程序等方面建立健全檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，使監(jiān)督具有可操作性。基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在完善行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度各方面進(jìn)一步探索， 并在探索的實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上完善行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督相關(guān)的立法規(guī)定。

（二）建立健全檢察監(jiān)督啟動(dòng)機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)，主要是依職權(quán)來啟動(dòng)監(jiān)督，而當(dāng)事人的申請只能作為案件線索。盡管行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)在對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)的性質(zhì)、權(quán)力架構(gòu)及其自身監(jiān)督能力等諸多因素卻制約著監(jiān)督的范圍，使得檢察監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中只能表現(xiàn)為重點(diǎn)和有限監(jiān)督，因此，在檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，不能隨便啟動(dòng)監(jiān)督程序，有權(quán)監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制。

（三）建設(shè)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查人才庫

目前，民行檢察部門整體力量配備較低，人員少、裝備差，再加上行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作本身特有的困難，使得現(xiàn)有的民行檢察干警已不能完全適應(yīng)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作的需要。因此，為強(qiáng)化整體調(diào)查能力，確保行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作健康發(fā)展，必須要抓好行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查高層次人才和專業(yè)人才的選拔、培養(yǎng)和交流。要建立起行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督調(diào)查人才庫，實(shí)行分級管理。在辦理案件過程中，區(qū)別不同情況從人才庫中抽調(diào)辦案人員參加，形成平時(shí)各自為戰(zhàn)，關(guān)鍵時(shí)統(tǒng)一調(diào)配的工作格局。

（四）檢察機(jī)關(guān)充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)

檢察監(jiān)督行政強(qiáng)制措施，必須明確一個(gè)前提和基礎(chǔ)——擁有調(diào)查核實(shí)權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)要全面準(zhǔn)確掌握行政強(qiáng)制措施的具體實(shí)施情況，這項(xiàng)權(quán)利可以使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)的實(shí)現(xiàn)得到保障。檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)閱、審查、核實(shí)案卷等相關(guān)資料和法律文書，了解分析案件事實(shí)，并據(jù)此作出準(zhǔn)確客觀的判斷。這樣，檢察機(jī)關(guān)才能更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)，但該調(diào)查核實(shí)權(quán)不能過度使用，否則就會(huì)有干預(yù)行政執(zhí)法行為之嫌。

（五）構(gòu)建較為全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系的構(gòu)建主要從以下幾個(gè)方面著手：首先要加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。督促行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力，針對其違法行政行為及時(shí)提出糾正意見，對拒不糾正違法行為的行政機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員提出懲戒建議。其次要開展行政公益訴訟，使行政相對人充分行使司法救濟(jì)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的主體，要依法提起公訴或者抗訴，對審判活動(dòng)和有效判決的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，還要監(jiān)督行政執(zhí)法行為違法與否等。最后要依法監(jiān)督法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件，主要包括提請權(quán)力機(jī)關(guān)對其進(jìn)行審查、督促修改或予以廢止。

構(gòu)建全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系還需要找準(zhǔn)監(jiān)督定位，使監(jiān)督內(nèi)容和方式具有可行性。另外要有效利用有限的監(jiān)督資源，比如把民行檢察的資源投放到最需要的地方。檢察監(jiān)督的有效實(shí)施，也離不開社會(huì)的支持和認(rèn)可，因此，既要苦練內(nèi)功，又要外聚合力，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化。

注釋：

王春業(yè).論行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究.東方法學(xué).2016（2）.

易超.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建.淮南檢察網(wǎng).2016-10-26.

鄭全新、梅凱龍.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究.法制與經(jīng)濟(jì).2015-09-15.