無居民海島開發(fā)利用中對林權(quán)證處理的政策研究

郭朋軍，倪云林，劉志剛，虞丹波

(1.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000；2.浙江海洋大學(xué)港航與交通運輸工程學(xué)院 舟山 316022)

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無居民海島開發(fā)利用中對林權(quán)證處理的政策研究

郭朋軍1，倪云林2，劉志剛1，虞丹波1

(1.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000；2.浙江海洋大學(xué)港航與交通運輸工程學(xué)院 舟山 316022)

林權(quán)證是《中華人民共和國海島保護法》出臺前舟山市無居民海島上發(fā)放數(shù)量最多的權(quán)證類型，均為集體所有，這和“無居民海島屬于國家所有”的法律規(guī)定相矛盾，需要進行政策處理。文章在調(diào)查統(tǒng)計舟山市無居民海島林權(quán)證現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出3種針對集體所有林權(quán)證的政策處理方案；出于對保證政策可行性的考慮，提出在項目開發(fā)需要時再通過征收補償將集體所有權(quán)變更為國家所有權(quán)的方案推薦；針對該方案重點研究在林權(quán)證處理方面具體的政策措施、處理流程和分類建議。

無居民海島；林權(quán)證；集體所有；征收補償

1 引言

舟山市無居民海島數(shù)量眾多，這些無居民海島大多擁有良好的自然環(huán)境和自然資源，部分已進行不同程度、不同類型的開發(fā)利用，有的還由政府及有關(guān)部門依法頒發(fā)林權(quán)證、土地證等權(quán)屬證明。

2010年3月1日起我國施行《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島保護法》)，隨后國家和省級層面也相繼出臺規(guī)范無居民海島開發(fā)利用行為的法規(guī)和政策。但是涉及具體無居民海島的開發(fā)利用，現(xiàn)有政策尚未量化、細化、具體化，可操作性不強，尤其是針對《海島保護法》第四條“無居民海島屬于國家所有”的規(guī)定與無居民海島法前開發(fā)業(yè)主所有權(quán)之間的問題，需要制定妥善的處理政策，以解決相關(guān)實際問題。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，林權(quán)證是舟山市無居民海島上數(shù)量最多的權(quán)證類型，因此以舟山為例研究無居民海島開發(fā)利用過程中對林權(quán)證的處理政策，具有典型性和代表性，現(xiàn)實意義較大。

2 舟山市無居民海島林權(quán)證的基本情況

2.1 林權(quán)證調(diào)查統(tǒng)計

林權(quán)證是縣級以上地方人民政府或國務(wù)院林業(yè)主管部門，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，按照有關(guān)程序，對國家所有或集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，確認所有權(quán)或使用權(quán)，并登記造冊，發(fā)放的證書[1]。

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，舟山市共頒發(fā)林權(quán)證261個，涉及232個無居民海島，確權(quán)面積總計約為1 076 hm2(表1)。

表1 舟山市無居民海島林權(quán)證頒發(fā)情況

這些林權(quán)證絕大部分于2007年頒發(fā)，個別于2006年或20世紀80年代頒發(fā)；除定海區(qū)臨城街道的18個林權(quán)證是由舟山市農(nóng)林局審核、舟山市人民政府頒發(fā)外，其余243個林權(quán)證均由無居民海島所有地的縣級林業(yè)主管部門審核、縣級人民政府頒發(fā)。林權(quán)證“森林、林木、林地狀況登記表”上填寫的林地所有權(quán)權(quán)利人、林地使用權(quán)權(quán)利人、森林或樹木所有權(quán)權(quán)利人、森林或樹木使用權(quán)權(quán)利人全為村級經(jīng)濟合作社，使用期限為永久使用。

2.2 林權(quán)證存在的問題

林權(quán)證的政策處理直接影響到國家和所有權(quán)人或使用權(quán)人的根本利益，因此有必要對調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行說明，主要包括：林權(quán)證面積與實際山林面積不符合。遙感數(shù)據(jù)顯示，部分無居民海島的林權(quán)證面積要大于整個海島面積，個別無居民海島甚至存在有林權(quán)證但實無任何植被的情況。

(1)有林權(quán)證但該島已注銷或為低潮高地。無居民海島因填海連島工程的實施而注銷，但林權(quán)證上的海島信息卻未及時更改；或因變成低潮高地而不再是無居民海島，不可能存在所謂的林地。

(2)一島多證但四至不明。一島多證是一種正常的權(quán)屬狀況，指無居民海島不同區(qū)塊的山林分屬于不同的權(quán)屬人，需要發(fā)放多個林權(quán)證；但林權(quán)證的確權(quán)范圍四至不明，難以說明同一海島不同區(qū)塊分屬于不同權(quán)屬人的情況。

(3)林權(quán)證地名不規(guī)范。2011 年海島調(diào)查對所有海島的標(biāo)準名稱進行認定，而目前無居民海島上的林權(quán)證絕大多數(shù)在2007 年頒發(fā)，其上填寫的海島信息基本與認定的標(biāo)準名稱不同，很多出現(xiàn)同音異形字，甚至部分無法辨別所屬海島。

(4)林權(quán)證林種、林班、小班信息不規(guī)范。大多數(shù)林權(quán)證“林種”一欄里填寫的都是“公益生態(tài)林”，但《中華人民共和國森林法》規(guī)定林種分防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林5類；此外，幾乎所有林權(quán)證上的“林班”和“小班”一欄都是空白，存在信息缺失。

3 林權(quán)證的處理政策

按照《海島保護法》和《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，無居民海島屬于國家所有，無居民海島的使用需經(jīng)依法批準或通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得使用權(quán)，在繳納無居民海島使用金之后，由縣級人民政府登記造冊，頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書。因此，對林權(quán)證處理的本質(zhì)目標(biāo)是在產(chǎn)權(quán)國家所有或?qū)⒓w所有征為國有的基礎(chǔ)上，注銷林權(quán)證，換發(fā)無居民海島使用權(quán)證書或由政府收儲出讓。

3.1 研究現(xiàn)狀

如前所述，舟山市無居民海島林權(quán)證上的林地所有權(quán)均為集體所有，因此對這類林權(quán)證的處理首先需要將集體所有的林地轉(zhuǎn)換為國家所有，這在我國現(xiàn)行法律框架下僅能通過征收補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)。參考朱康對[2]、李曉冬等[3]的研究成果，目前有3種理論上可行的處理方案。

方案1：針對林地集體所有的情況，最簡單的辦法就是將集體所有的林地征為國有，而不涉及林地使用權(quán)、林木和森林的所有權(quán)和使用權(quán)的變更。在征地事務(wù)所負責(zé)完成征地和補償工作之后，注銷林權(quán)證，并由海洋主管部門換發(fā)無居民海島使用權(quán)證；同時考慮到國家對林業(yè)發(fā)展一貫采取鼓勵扶持的政策以及林業(yè)發(fā)展對無居民海島生態(tài)環(huán)境的保護作用，建議作為公益事業(yè)用島免繳無居民海島使用金。

方案2：對林地集體所有的林權(quán)證的處理分兩步進行。第一步，由海島使用權(quán)儲備(交易)中心委托征地事務(wù)所對集體林地及地上附著物進行征收補償，經(jīng)國土耕保規(guī)劃部門審查報省人民政府批準后，將原有林地的集體所有權(quán)、使用權(quán)和林木的集體所有權(quán)、使用權(quán)一并注銷，交由海島使用權(quán)儲備(交易)中心收儲。第二步，在用島類型不變的前提下，單位或個人可以重新提出用島申請或通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓無居民海島使用權(quán)；同等條件下，如果原林地使用權(quán)人或林地承包經(jīng)營戶有意向繼續(xù)用島的，可以優(yōu)先通過申請審批的方式取得無居民海島使用權(quán)。

方案3：對無居民海島上森林、林木和林地所有權(quán)人為集體所有的林權(quán)證維持現(xiàn)狀，不予換發(fā)無居民海島使用權(quán)證；當(dāng)項目開發(fā)需要時，借鑒陸地或有居民海島上的做法，對林地和林木價值進行市場評估，通過征收補償?shù)姆绞綄⒓w所有權(quán)變更為國家所有權(quán)并辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由海洋管理部門負責(zé)“供島”工作。

從理論上講，方案1最為簡單，但將林地所有權(quán)和使用權(quán)分離，分別征收補償?shù)淖龇ㄔ诂F(xiàn)實中難以操作；方案2雖可解決這一問題，但需要大量的人力、財力和時間用于林地的征收、補償、收儲、出讓等工作。因此本文推薦方案3，一方面該方案與現(xiàn)有陸地或有居民海島上建設(shè)項目使用林地和土地征收的做法較為一致，可保證政策的連續(xù)性和可行性；另一方面政府無須安排大量的財政專項資金用于林權(quán)證的處理工作，有效減輕了財政壓力。關(guān)于方案3，現(xiàn)有研究只給出林權(quán)證處理的總體框架，而缺乏詳細、具體的政策措施和處理流程，本文將重點論述。

3.2 政策措施和處理流程

3.2.1 辦理建設(shè)項目使用林地的審核審批手續(xù)

建設(shè)項目經(jīng)縣級以上人民政府或其有關(guān)部門批準立項后，用地單位向縣級以上林業(yè)行政主管部門申辦使用林地審核手續(xù)，填報《使用林地申請表》，并提供立項批文、被使用林地的林權(quán)證、項目使用林地可行性報告、被使用林地平面圖等材料。

經(jīng)最初受理的縣級林業(yè)行政主管部門初步審查同意后，將有關(guān)材料逐級上報具有審批權(quán)限的林業(yè)行政主管部門進行審核和審批(表2)，并由審批部門向用地單位核發(fā)《使用林地審核同意書》。

表2 長期使用林地審批權(quán)限

注：★不包括省級以上自然保護區(qū)。

3.2.2 辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)

用地單位委托征地事務(wù)所負責(zé)集體所有林地的征收工作，擬定征收補償安置方案，并通過國土部門的土地利用規(guī)劃與耕地保護處室辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的相關(guān)手續(xù)，轉(zhuǎn)報省人民政府審批。經(jīng)省人民政府同意獲得《浙江省建設(shè)用地審批意見書》后，用地單位應(yīng)按規(guī)定撥付發(fā)放征地補償費，并及時到林業(yè)部門辦理林權(quán)證的核減或注銷手續(xù)(圖1)。

圖1 項目征地審報基本流程

需要說明的是，辦理建設(shè)項目使用林地的審核審批手續(xù)和辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)可以同時進行，不互為前置條件。

3.2.3 辦理無居民海島使用手續(xù)

在獲得《使用林地審核同意書》《浙江省建設(shè)用地審批意見書》并完成征地補償工作和辦理林權(quán)證核減或注銷手續(xù)的前提下，在與國土、林業(yè)部門溝通協(xié)商和做好工作交接的基礎(chǔ)上，由海洋主管部門接手負責(zé)“供島”工作。非經(jīng)營性項目的無居民海島使用權(quán)可通過申請審批的方式取得(圖2)，浙江省人民政府審批權(quán)限內(nèi)的經(jīng)營性項目的無居民海島使用權(quán)則需通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式取得(圖3)。

圖2 非經(jīng)營性項目使用無居民海島申請審批流程

圖3 經(jīng)營性項目使用無居民海島招拍掛流程

3.3 林權(quán)證的分類處理建議

上述已指出林權(quán)證“森林、林木、林地狀況登記表”所載內(nèi)容存在的各種問題，這些問題直接關(guān)系到林地征收的補償金額。本著實事求是、尊重事實、兼顧林權(quán)權(quán)利人和國家利益的原則，在對林權(quán)證進行政策處理時需要分類考慮。

3.3.1 林權(quán)證面積與實際山林占地面積相統(tǒng)一的情況

按照林權(quán)證上的登記面積進行征地補償。一方面根據(jù)森林資源資產(chǎn)評估的原則、程序和方法對無居民海島上的林木、林地資產(chǎn)進行科學(xué)評估；另一方面要結(jié)合各縣區(qū)征地區(qū)片綜合補償標(biāo)準，因為各地補償標(biāo)準有所不同。

3.3.2 林權(quán)證面積與實際山林占地面積不統(tǒng)一的情況

如果林業(yè)部門已重新核實并做相關(guān)更改的，則按照核實更改后的面積進行征地補償；如果尚未更改，則按照實際測量的林地占地面積進行征地補償，具體做法與3.3.1所述相同。對于海島實無任何植被的情況，建議林業(yè)部門及時做好林權(quán)證的注銷工作，不做相關(guān)補償。

3.3.3 林權(quán)證所填海島已注銷或為低潮高地的情況

建議林業(yè)部門根據(jù)實際情況及時做好林權(quán)證的注銷或信息變更工作。在無居民海島開發(fā)利用過程中，對于已注銷權(quán)證無需做相關(guān)補償，對于變更權(quán)證的政策處理則按照3.3.1所述。

3.3.4 林權(quán)證信息不全或不規(guī)范的情況

如前所述，部分林權(quán)證存在四至范圍不明、海島名稱不規(guī)范、林班信息缺失等問題，建議林業(yè)部門及時補充和變更相關(guān)內(nèi)容，為將來無居民海島的林地征收提供科學(xué)真實的補償依據(jù)。

4 結(jié)論

舟山市共對232個無居民海島發(fā)放了261個林權(quán)證，確權(quán)面積總計約1 076 hm2。這些林權(quán)證上填寫的林地所有權(quán)利人均為村級經(jīng)濟合作社，即集體所有。部分林權(quán)證在面積、四至、地名、林種及真實性等方面存在一定問題。

建議當(dāng)項目開發(fā)需要時再對集體所有的林權(quán)證進行政策處理。在現(xiàn)行法律框架下只能通過征收補償?shù)姆绞綄⒓w所有權(quán)變更為國家所有權(quán)。用島項目在辦理建設(shè)項目使用林地的審核審批手續(xù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)的基礎(chǔ)上，向海洋部門申請無居民海島使用權(quán)或由海洋部門通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式出讓無居民海島使用權(quán)。本著實事求是和尊重事實的原則，林權(quán)證的政策處理需要分類考慮。

[1] 周斌.我國集體林權(quán)制度改革法律問題研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2010.

[2] 朱康對.無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的處置：以溫州無居民海島為例[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2013(3)：10-15.

[3] 李曉冬，吳姍姍，章晶.試析解決我國無居民海島法前用島權(quán)證管理問題的對策建議[J].海洋開發(fā)與管理，2014，31(7)：15-20.

The Handling Policies of Forest Right Certificate in the Development of Uninhabited Islands

GUO Pengjun1，NI Yunlin2，LIU Zhigang1，YU Danbo1

(1.Zhoushan Oceanic & Fishery Administration，Zhoushan 316000，China;2.Port and Transportation Engineering School of Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China)

The uninhabited islands of Zhoushan City have the largest number of forest right certificates before the issuing and implementing of The Island Protection Law，P.R.C.The collective ownership of forest land is contrary to the national ownership of uninhabited islands prescribed by law.Therefore it is necessary to deal with these certificates by policies.Based on the investigation of forest right certificates of uninhabited islands in Zhoushan City，three schemes were proposed to deal with the collective ownership of forest right certificate.For guaranteeing the feasibility of policies，it was recommended to change the ownership by expropriation compensation when a project began to develop.Furthermore，the policy measures，approval process and suggestions were studied in details.

Uninhabited islands，F(xiàn)orest right certificate，Collective ownership，Expropriation compensation

2016-11-04；

2016-12-05

2015年市級海洋管理專項資金項目“舟山市無居民海島開發(fā)利用政策處理研究”(舟財農(nóng)[2015]36號).

郭朋軍，碩士，研究方向為海島開發(fā)利用與保護，電子信箱：1243987783@qq.com

倪云林，講師，博士研究生，研究方向為無居民海島開發(fā)利用，電子信箱：nylzjou@126.com

P74

A

1005-9857(2017)04-0093-05