東京住房保障體系及借鑒

文/崔光燦 高雯

東京住房保障體系及借鑒

文/崔光燦 高雯

東京作為日本最大的城市，其住房問(wèn)題在日本具有代表性。經(jīng)過(guò)了戰(zhàn)后快速的住房建設(shè)，也經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代的地產(chǎn)泡沫，東京的住房供應(yīng)體系現(xiàn)在已比較穩(wěn)定。

一、東京的基本情況

到2015年，東京人口為1349.1萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1%。東京城市面積為2191平方公里，占全國(guó)總面積的0.6%，人口密度為每平方公里6158人。東京人均GDP為5.95萬(wàn)美元，人均可支配收入為1.45萬(wàn)美元。東京房?jī)r(jià)多年來(lái)沒(méi)有大幅上升，住房支付不足問(wèn)題并不嚴(yán)重。房?jī)r(jià)指數(shù)以2010年為100，2016年為98.9；租金指數(shù)以2010年為100，2014年為97.9。商品房售價(jià)均價(jià)為6240萬(wàn)日元/套，約合380萬(wàn)元人民幣。

二、東京的住房供應(yīng)基本框架

日本國(guó)會(huì)分別于1952年、1955年、1958年、1961年和1964年確定了5期“公營(yíng)住宅建設(shè)三年計(jì)劃”。1966年，日本政府頒布了《住宅建設(shè)計(jì)劃法》，之后連續(xù)編制和實(shí)施了8期“日本建設(shè)五年計(jì)劃”。2006年《住宅建設(shè)計(jì)劃法》被廢止，由《居住基本生活法》取而代之。在日本總體規(guī)劃的影響下，東京于1991年制定了住宅總體規(guī)劃，2006年制定了第四次住宅總體規(guī)劃。

東京的住房保障制度以住宅金融公庫(kù)、公營(yíng)住宅和公團(tuán)住房三項(xiàng)政策為主。其中，公營(yíng)住宅和公團(tuán)住宅主要是租賃住房，提供給中低收入家庭，對(duì)于中高收入家庭，主要通過(guò)住宅金融公庫(kù)貸款來(lái)支持其購(gòu)房。另外，日本政府鼓勵(lì)企業(yè)為職工提供低房租的公司宿舍和單身宿舍，給予房租補(bǔ)貼、住宅融資以及利息補(bǔ)助等，通稱(chēng)為給予住宅。在所有保障性住房中，公營(yíng)住宅占4.4%，公團(tuán)、公社住宅占3.8%，給予住宅占2.8%，東京直接享受住房保障家庭占比約為11%。

表1 東京住房供應(yīng)體系

三、東京主要保障政策

（一）公營(yíng)（租賃）住宅

公營(yíng)住宅，是自1951年《公營(yíng)住宅法》頒布后開(kāi)始建設(shè)，由日本地方政府在國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助下自行建造、購(gòu)買(mǎi)、租借或改造，向低收入階層提供的實(shí)用的廉租住宅。由東京都管理的公營(yíng)住宅又稱(chēng)都營(yíng)住宅，只租不售。截至2015年，公營(yíng)住宅總數(shù)約26萬(wàn)套，其中大約有10萬(wàn)套是在1965年前建造的。

公營(yíng)住宅的供應(yīng)對(duì)象包括個(gè)人和家庭。其中，單身申請(qǐng)者必須是在東京居住3年以上的人、60歲以上或者1956年以前出生的人、符合規(guī)定的殘障者以及其他特別需要保障的人。家庭申請(qǐng)者必須在東京居住，相關(guān)條件包括申請(qǐng)者收入合計(jì)在收入標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)、申請(qǐng)者沒(méi)有住房或者住房困難等。下表為2009年4月至今的東京都公營(yíng)住宅申請(qǐng)收入基準(zhǔn)線。

表2 東京公營(yíng)住宅申請(qǐng)家庭收入標(biāo)準(zhǔn)

公營(yíng)住宅的房型較小，一般在30-60平方米之間，平均為50平方米。公營(yíng)住宅的月租根據(jù)租戶所申報(bào)的年收入以及所住公營(yíng)住宅的位置、規(guī)模、建設(shè)年代等因素綜合確定（不超過(guò)附近同類(lèi)住宅的房租），房租計(jì)算公式為：公營(yíng)住宅房租（以附近同類(lèi)住宅的房租為上限）=房租估算基本額（根據(jù)收入設(shè)定）×位置系數(shù)×新舊系數(shù)×便利性系數(shù)。以二居室為例，根據(jù)收入高低，租金從低到高定在150萬(wàn)-300萬(wàn)日元之間。

公營(yíng)住宅一般最長(zhǎng)可租賃10年，另外，《公營(yíng)住宅法》明確規(guī)定了收入超標(biāo)者的退出義務(wù)，同時(shí)也要求違反了法定事由的租戶退出公營(yíng)住宅。

公營(yíng)住宅的投資建設(shè)主體是地方公共團(tuán)體，資金來(lái)源大多通過(guò)財(cái)政投融資來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)中央政府也有一定的資金支持。建設(shè)公營(yíng)住宅所需土地由國(guó)家劃撥，取得土地的資金由各地方政府承擔(dān)。國(guó)家財(cái)政對(duì)建安工程費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)于新建和收購(gòu)住宅，國(guó)家和政府各出資一半；對(duì)于租賃住宅，基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由中央政府、地方政府和私人業(yè)主共同分擔(dān)，建安工程費(fèi)由私人業(yè)主負(fù)擔(dān)。

雖然公營(yíng)住宅的發(fā)展是一個(gè)逐漸萎縮的過(guò)程，但它在住房極其短缺和住房問(wèn)題十分嚴(yán)峻的時(shí)期，為解決住房問(wèn)題特別是低收入群體的住房問(wèn)題作出了積極貢獻(xiàn)。

（二）都市再生機(jī)構(gòu)住宅（公團(tuán)住宅）

1955年，日本政府制定了《住宅公團(tuán)法》，規(guī)定由政府出資設(shè)立非營(yíng)利法人住宅公團(tuán)。1981年，住宅公團(tuán)與宅地開(kāi)發(fā)公團(tuán)合并為住宅·都市整備公團(tuán)。1997年，住宅·都市整備公團(tuán)被廢止，并在1999年轉(zhuǎn)為都市基盤(pán)整備公團(tuán)。2004年，都市基盤(pán)整備公團(tuán)與地域振興整備公團(tuán)組合成獨(dú)立行政法人都市再生機(jī)構(gòu)。都市再生機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的租賃住宅主要由之前的公團(tuán)建設(shè)而成。公團(tuán)住宅以租賃為主，同時(shí)也有一部分銷(xiāo)售住宅和后續(xù)用于租賃的特定銷(xiāo)售住宅。截至2015年，東京都市再生機(jī)構(gòu)住宅大約有17萬(wàn)套。

都市再生機(jī)構(gòu)住宅主要針對(duì)大城市的中間收入群體。家庭收入水平是一個(gè)關(guān)鍵的條件。都市再生機(jī)構(gòu)規(guī)定：家庭作為申請(qǐng)人時(shí)，家庭每月平均收入總額應(yīng)在月收入基準(zhǔn)額度以上（4倍房租或33萬(wàn)日元，當(dāng)房租達(dá)20萬(wàn)日元以上時(shí)為40萬(wàn)日元），或其存款達(dá)到儲(chǔ)蓄存款基準(zhǔn)額度（100倍房租）以上；單身者作為申請(qǐng)人時(shí)，月收入應(yīng)達(dá)到25萬(wàn)日元（當(dāng)房租達(dá)20萬(wàn)日元以上時(shí)為40萬(wàn)日元）以上。另外，都市再生機(jī)構(gòu)禁止黑社會(huì)成員申請(qǐng)機(jī)構(gòu)租賃住宅，對(duì)于高齡者（60歲以上）、殘障者、喪偶家庭以及18歲以上學(xué)生則放寬收入要求，規(guī)定只要其收入達(dá)到月收入基準(zhǔn)額度的二分之一即可。

都市再生機(jī)構(gòu)的本金由中央政府和地方公共團(tuán)體共同出資，在機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可經(jīng)國(guó)土交通大臣認(rèn)可，增加資本金。都市再生機(jī)構(gòu)收支獨(dú)立，擁有進(jìn)行長(zhǎng)期借款和發(fā)行都市再生債券的職權(quán)，政府應(yīng)在國(guó)會(huì)議決的金額范圍內(nèi)提供擔(dān)保。

（三）公社住宅

公社住宅起初是面向中高收入階層勞動(dòng)者的住宅，由住宅需求者提供資金，并將其合并到金融公庫(kù)共同使用，旨在提供更高水準(zhǔn)的公寓住宅及住宅用地。根據(jù)不同的消費(fèi)方式和住宅種類(lèi)，分為出售住宅、出租住宅、集合住宅、獨(dú)戶住宅等形式，面向社會(huì)定期招募和接受申請(qǐng)，并以搖號(hào)的形式公開(kāi)抽選。公社住宅自1965年《地方住宅供給公社法》頒布后開(kāi)始建設(shè)，1966年，東京都成立住宅公營(yíng)公社。公社住宅原先以分售住宅業(yè)務(wù)為主，2000年后逐漸撤出這一業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向租賃住宅業(yè)務(wù)。截至2015年，東京都公社住宅大約有6.4萬(wàn)套。

《地方住宅供給公社法》對(duì)公社住宅的對(duì)象沒(méi)有具體規(guī)定，主要為中等收入家庭。另外，該法也沒(méi)有規(guī)定房租的額度上限和計(jì)算方法，僅要求公社不以營(yíng)利為目的，且公社住宅的出租及出售應(yīng)“價(jià)格適中”。目前，公社住宅的月租在6萬(wàn)－10萬(wàn)不等。

（四）東京都民住宅

都民住宅是東京都政府為改善中等收入者居住條件而建設(shè)的符合特定標(biāo)準(zhǔn)的租賃住宅。這類(lèi)住宅以中等收入群體為供應(yīng)對(duì)象，通過(guò)浮動(dòng)租金制度控制地價(jià)上升對(duì)居民的影響，由政府投資建設(shè)、部分參與或提供補(bǔ)貼。1990年，東京都政府創(chuàng)立都民住宅制度。1993年，《特定優(yōu)良租賃住宅供應(yīng)促進(jìn)法》頒布后，從法律上確定了東京都民住宅建設(shè)并使其獲得長(zhǎng)足發(fā)展。截至2015年，東京都民住宅總數(shù)為2.64萬(wàn)套。

（五）住宅金融公庫(kù)

公庫(kù)住宅是用住宅金融公庫(kù)提供的低息貸款所建的住房。第二次世界大戰(zhàn)后初期，日本經(jīng)濟(jì)正處于恢復(fù)期，住宅嚴(yán)重短缺。普通家庭的購(gòu)買(mǎi)力極低，嚴(yán)重缺乏購(gòu)買(mǎi)或自建住房所需資金。日本政府在1950年頒布《住宅金融公庫(kù)法》，成立住宅金融公庫(kù)。住宅金融公庫(kù)從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，屬于政府全額出資的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，其資金來(lái)源主要是政府財(cái)政投融資及貸款所得，住宅金融公庫(kù)為居民提供低息貸款，其利息差額由政府財(cái)政彌補(bǔ)。其服務(wù)對(duì)象主要是中等收入階層，包括有購(gòu)買(mǎi)或自建住房愿望的個(gè)人、法人、地方住宅供給公社和民間住宅開(kāi)發(fā)商等。

四、對(duì)上海的借鑒意義

東京作為一個(gè)人口集聚的大城市，其解決住房問(wèn)題的方式有一定代表性，在建立住房保障政策體系時(shí)根據(jù)不同的階層成立了相對(duì)獨(dú)立的住房供應(yīng)機(jī)構(gòu)，并在不同階段，為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，不斷修改相關(guān)政策以保證東京市民自身的利益。

一是與不同的收入對(duì)應(yīng)不同的保障政策，并有最高或最低收入線。最高收入線保證了申請(qǐng)人為中低收入者，而最低收入線保證了申請(qǐng)家庭有最基本的住房支付能力，如公社住宅，租賃者有最低收入要求。

二是住宅金融公庫(kù)對(duì)購(gòu)房家庭的支持作用。政府通過(guò)貼息解決家庭購(gòu)房問(wèn)題成為東京最主要的支持政策，購(gòu)房家庭中約三分之一以上的家庭受到了住宅金融公庫(kù)的貸款支持。上海對(duì)青年家庭的支持，可更多地通過(guò)金融手段來(lái)實(shí)施。

三是防范保障住房的區(qū)域不匹配。由于人多地少，東京的保障性住房的職住分離現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，東京發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和都市的魅力引起了大量人口的集中，由此造成的供需關(guān)系導(dǎo)致都市中心土地價(jià)格的高漲，土地問(wèn)題成為嚴(yán)重的城市問(wèn)題。原來(lái)向大都市聚集的人們開(kāi)始尋求廉價(jià)的土地從而向郊外移動(dòng)，但是由于工作場(chǎng)所仍然集中在都市中心區(qū)，所以上下班時(shí)間堵塞的交通狀況、空氣的污染等問(wèn)題日趨惡化，都市房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了“重商輕住”的現(xiàn)象。

（作者單位：上海師范大學(xué)）