土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的若干思考

文/賈廣葆

土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的若干思考

文/賈廣葆

年初以來(lái)，各行各業(yè)普遍進(jìn)行了供給側(cè)方面的改革，土地市場(chǎng)供給側(cè)的制度建設(shè)和改革也在加緊推行。但不可忽視的是，一些地方的土地市場(chǎng)在供給方面還存在土地供給的功利性、效益性過(guò)強(qiáng)，土地供給帶有一定的盲目性、隨意性，土地供給強(qiáng)調(diào)政府收儲(chǔ)過(guò)多、過(guò)重，土地市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)、規(guī)模難以適應(yīng)市場(chǎng)需求等問(wèn)題。這些問(wèn)題在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響了土地供給的速度和效率，阻礙了土地供給綜合效益的發(fā)揮。

如何突破傳統(tǒng)固有觀念，轉(zhuǎn)變土地出讓“價(jià)高者得”的做法，把土地出讓重心放在綜合效益上

多年來(lái)，在土地供給的價(jià)值取向上，長(zhǎng)期過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益，在土地出讓上，大多遵循“價(jià)高者得”的原則，這種做法雖然能即刻帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，但也帶來(lái)一些社會(huì)、民生、生態(tài)、環(huán)境的問(wèn)題。顯然，突破舊的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益的供應(yīng)取向和“價(jià)高者得”的做法，綜合考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、生態(tài)和環(huán)境等效益，已經(jīng)成為土地市場(chǎng)供給側(cè)改革的重中之重。

土地利用方案醞釀制定階段，應(yīng)主動(dòng)吸納專家學(xué)者、社會(huì)公眾、企業(yè)主參與，拓寬參與的方式、渠道和途徑，搭建多元化、多途徑、多方式的公眾參與平臺(tái)，促進(jìn)政府、企業(yè)、投資商、專家學(xué)者、市民多元化結(jié)合，在城市建設(shè)、舊區(qū)改造、發(fā)展需求、企業(yè)發(fā)展、民生訴求等土地利用方案相關(guān)制定中，廣泛征求意見(jiàn)，綜合考量、全面調(diào)研、科學(xué)論證。

在土地利用方案實(shí)施前，應(yīng)做好土地出讓合同的制定，明確合同雙方約定條款，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，保證體現(xiàn)綜合效益的土地利用方案落實(shí)到位。在土地出讓過(guò)程中，“合同”與“方案”相互結(jié)合、相互配合。簽訂合同時(shí)，明確“帶方案出讓”條件，將用地“四至”、規(guī)劃條件、規(guī)模附加圖、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、樓座擺放位置圖、工程功能運(yùn)行要求、規(guī)范運(yùn)行條件等作為約束條件，納入土地出讓合同中，要求土地受讓人必須履行，確保土地出讓順利實(shí)施。

在土地出讓后，應(yīng)以土地出讓合同為依據(jù)，規(guī)范落實(shí)土地利用全生命周期和企業(yè)、產(chǎn)業(yè)生命周期管理，建立用地監(jiān)管體系，將各類用地的容積率、規(guī)劃、使用條件、利用績(jī)效、土地產(chǎn)出、項(xiàng)目建設(shè)、用途功能、運(yùn)營(yíng)營(yíng)銷、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)納入監(jiān)管體系。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、合用合同約定的受讓人主體、項(xiàng)目的監(jiān)管，加強(qiáng)土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、合用合約約定的受讓人主體、項(xiàng)目股權(quán)、企業(yè)變更登記的管理。此外，還要加強(qiáng)土地出讓的后期管理，在土地利用綜合效益上下功夫，做好項(xiàng)目立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)備案、用地批復(fù)、用地許可、規(guī)劃許可、開(kāi)工許可、商品房預(yù)銷售許可、土地項(xiàng)目融資抵押等環(huán)節(jié)的管理。

如何把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，突出市場(chǎng)需求，強(qiáng)化研制決策，精準(zhǔn)科學(xué)供地

近年來(lái)，不少城市在土地供給時(shí)，習(xí)慣于以領(lǐng)導(dǎo)意志、土地財(cái)政及受讓人的偏好為供地方向，由此造成土地利用率低、閑置土地多、土地資源浪費(fèi)。因此，把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，依據(jù)市場(chǎng)需求變化而科學(xué)精準(zhǔn)供應(yīng)房地產(chǎn)用地成為土地供給側(cè)改革的關(guān)鍵。

在房地產(chǎn)周期規(guī)律上，要知曉規(guī)律、認(rèn)識(shí)規(guī)律、把握規(guī)律，科學(xué)確定土地供給總規(guī)模。房地產(chǎn)市場(chǎng)周期波動(dòng)規(guī)律一般分短、中、長(zhǎng)期，短期波動(dòng)周期為二到三年，中期波動(dòng)周期為五到六年，長(zhǎng)期波動(dòng)周期為八到十年。土地供應(yīng)要把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需狀況和未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)，科學(xué)合理地確定土地供給的規(guī)模。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱、房?jī)r(jià)普遍漲幅較大時(shí)，應(yīng)加大普通商品住房的供地規(guī)模，加快供地節(jié)奏，避免供不應(yīng)求造成的房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、幅度過(guò)大；當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)趨冷時(shí)，應(yīng)適時(shí)縮減供地規(guī)模，放緩供地節(jié)奏，避免市場(chǎng)供過(guò)于求造成的有房無(wú)市，不斷增強(qiáng)房地產(chǎn)供給對(duì)市場(chǎng)需求變化的適應(yīng)性，從而有效引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，把握未來(lái)走勢(shì)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平緩發(fā)展。

要根據(jù)城市發(fā)展階段，科學(xué)確定不同區(qū)域的土地供應(yīng)量。每個(gè)城市、每個(gè)區(qū)域的發(fā)展階段不同，對(duì)土地的需求也會(huì)不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、創(chuàng)新能力強(qiáng)、區(qū)域特點(diǎn)突出、市政配套齊全、交通便捷發(fā)達(dá)的城市，對(duì)土地的需求就大；反之，對(duì)土地的需求則小。隨著城市建設(shè)的加快、市政配套設(shè)施的完善，許多城市的外圍不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)接合部、近郊新城的人口加速集聚，城市土地需求量也日趨擴(kuò)大。

在住房消費(fèi)需求上，要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的變化和居民收入水平的提高，科學(xué)規(guī)范地確定土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目定位。隨著人口結(jié)構(gòu)老齡化、多元化、流動(dòng)化以及“二胎”化的趨勢(shì)，人們對(duì)住房消費(fèi)的需求向多樣化、舒適化、高品質(zhì)化方向發(fā)展，而中小戶型住房、休閑度假房、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合住房、人才公寓、智慧型社區(qū)以及適合低收入家庭居住的保障性住房的居住需求也在不斷增加，對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目定位提出了新的任務(wù)。

如何突出經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，創(chuàng)新供地方向、方式和對(duì)象，探索差別化供地政策，達(dá)到高效、優(yōu)質(zhì)供地

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)模式由規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)模式向質(zhì)量效益型集約增長(zhǎng)模式全面轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正由傳統(tǒng)制造業(yè)主導(dǎo)的低端水平向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支撐的高端發(fā)展階段全面過(guò)渡。產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型主體從傳統(tǒng)的低端、低附加值、單一的產(chǎn)出，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新、高端、高附加值、高科技含量的產(chǎn)出。這種變化，必然對(duì)土地供給提出新的創(chuàng)新要求。

在供地方向上，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，增加中高端產(chǎn)業(yè)用地和配套用地的土地供給，加快用地供應(yīng)各個(gè)環(huán)節(jié)的審批。通過(guò)土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)土地供應(yīng)向高端制造業(yè)、高新創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方向發(fā)展，減少低效產(chǎn)業(yè)、發(fā)展?jié)摿π〉漠a(chǎn)業(yè)、重大污染產(chǎn)業(yè)的土地供應(yīng)，做到優(yōu)地優(yōu)用、優(yōu)地善用、優(yōu)地盡用。

在供地對(duì)象上，要因企制宜、因地制宜、因時(shí)制宜，注重甄別選擇具有一定資金實(shí)力、開(kāi)發(fā)建設(shè)資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)營(yíng)銷能力的土地競(jìng)買人和公司，在土地利用、規(guī)劃條件、規(guī)劃工程、開(kāi)工許可及業(yè)態(tài)布局、招商招租、營(yíng)銷運(yùn)營(yíng)、管理標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)保生態(tài)、創(chuàng)新改革等方面加以約束規(guī)范。對(duì)小微企業(yè)拿地困難、缺乏辦公場(chǎng)所的問(wèn)題，可通過(guò)國(guó)有投資或社會(huì)投資等方式建設(shè)創(chuàng)新基地，也可將存量、閑置廠房加以改造，供企業(yè)租賃使用；對(duì)雖有一定用地需求，但不具備獨(dú)立拿地實(shí)力的中型企業(yè)，可由政府投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，建成后分層分割轉(zhuǎn)讓或供企業(yè)租賃使用，也可引導(dǎo)大型企業(yè)將閑置廠房、辦公用房分院、分層、分割轉(zhuǎn)讓給同類型產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)相關(guān)企業(yè)；對(duì)大型企業(yè)，尤其是具有一定規(guī)模的領(lǐng)先型戰(zhàn)略性企業(yè)，可以通過(guò)多種供地方式，充分滿足其各類用地需求，保障其發(fā)展壯大。

如何打破土地整理單一化、行政化模式，盤活存量土地市場(chǎng)，吸納企業(yè)和社會(huì)資本參與土地一級(jí)整理，增加土地市場(chǎng)供給

長(zhǎng)期以來(lái)，土地整理基本是由政府設(shè)立的集土地整理、管理與運(yùn)行于一身的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主持的，這種模式固然有其一定的優(yōu)點(diǎn)，但也存在資金籌措困難、政府兜底風(fēng)險(xiǎn)較大、行政手段運(yùn)用較多、土地供應(yīng)速度較慢等弊端。打破土地整理單一化、行政化模式，吸納社會(huì)資本參與，激活土地整理市場(chǎng)，增加土地市場(chǎng)供給，成為土地供給側(cè)改革成功的關(guān)鍵。

要正確界定政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的宗旨、原則、任務(wù)及權(quán)責(zé)。改變土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)集整理、管理、運(yùn)行于一身，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的狀況，實(shí)行管辦分離。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，組建政府土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策制定、監(jiān)督管理、行政許可等事項(xiàng)，另行成立由政府控股或參股的市場(chǎng)化運(yùn)行的土地整理股份公司和專門進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作、自負(fù)盈虧的土地一級(jí)整理企業(yè)或土地儲(chǔ)備公司、資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)公司等。

充分運(yùn)用土地一級(jí)整理PPP（政府資本與社會(huì)資本）模式，廣泛吸納企業(yè)、私人等社會(huì)資本參與，把土地一級(jí)整理納入法制化、制度化、規(guī)范化、公平化、透明化的軌道，地方政府由過(guò)去傳統(tǒng)的土地一級(jí)整理工作中起唯一主導(dǎo)作用的角色逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁撬饺似髽I(yè)、社會(huì)資本獲取公共服務(wù)的監(jiān)督者、指導(dǎo)者、保護(hù)者，又是提供公共服務(wù)過(guò)程中的參與者、協(xié)調(diào)者、合作者。

放寬政策，盤活存量土地市場(chǎng)，激勵(lì)土地權(quán)利人自行進(jìn)行土地一般整理，自行進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)拆遷“三通一平”土地整理工作，增加土地收儲(chǔ)量。城市公司廠房、倉(cāng)庫(kù)、辦公用房在符合城市規(guī)劃條件下，允許土地及地上建筑物的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，股權(quán)受讓方負(fù)責(zé)土地一級(jí)整理工作。

如何創(chuàng)新供地模式，縮小政府收儲(chǔ)范圍，激活土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，注重多元化土地供給

多年來(lái)，我國(guó)土地供給都以政府收儲(chǔ)后再出讓為主，這種模式很難在新形勢(shì)下更好地發(fā)揮“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。這需要在土地供給側(cè)上加以創(chuàng)新改革，將土地供給由單一的政府收儲(chǔ)出讓向市場(chǎng)化多元供給轉(zhuǎn)變，允許市場(chǎng)主體直接供給，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自行轉(zhuǎn)讓，激活土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，不斷完善市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制。

要正確界定土地收儲(chǔ)與二級(jí)市場(chǎng)的性質(zhì)和內(nèi)容，合理劃分土地收儲(chǔ)出讓與二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的界線和范圍，擴(kuò)大市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)讓范圍，縮小政府收儲(chǔ)范圍。將政府土地收儲(chǔ)的性質(zhì)、內(nèi)容明確界定為全社會(huì)公共利益的范疇，其土地收儲(chǔ)的范圍可定位為保障性住房、養(yǎng)老性用房、公共公益設(shè)施等非營(yíng)利性項(xiàng)目的土地，除此以外的一切經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地則以市場(chǎng)化主體供地為主，凡是在法律、政策許可、規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，基本都應(yīng)由市場(chǎng)主體直接供給，最大限度地減少政府收購(gòu)再行出讓的范圍。打破壟斷，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，健全土地要素市場(chǎng)，使價(jià)格機(jī)制真正引導(dǎo)資源配置，發(fā)展和完善土地二級(jí)市場(chǎng)，盡快制定國(guó)家層面的土地二級(jí)市場(chǎng)規(guī)范性文件，從土地供給端的供給側(cè)上，激活土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。

要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體多渠道、多途徑、多方法地進(jìn)一步盤活存量土地，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股、合作開(kāi)發(fā)等方法盤活存量土地。一方面，清理集中在舊城區(qū)、城中村、老工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的布局散亂、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建設(shè)用地，清理落后產(chǎn)能、過(guò)剩產(chǎn)能、閑置廠房、倉(cāng)庫(kù)用地，多途徑、多方位地提供土地供應(yīng)；另一方面，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行開(kāi)發(fā)、作價(jià)入股、聯(lián)合開(kāi)發(fā)，允許土地權(quán)利人以存量土地補(bǔ)償土地出讓金，全力盤活存量土地。放寬對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的限制性政策，創(chuàng)新土地轉(zhuǎn)讓制度，全方位地鼓勵(lì)土地權(quán)利人將土地轉(zhuǎn)讓給第三方開(kāi)發(fā)或通過(guò)作價(jià)入股方式同第三方企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)或?qū)⑼恋胤指钷D(zhuǎn)讓后再行開(kāi)發(fā)。通過(guò)查清土地權(quán)屬關(guān)系、產(chǎn)業(yè)類型、稅收產(chǎn)出、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等情況，對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，采取置換、重組、分割、協(xié)讓出讓、收回重供、收儲(chǔ)等方式盤活低效產(chǎn)業(yè)用地。

要拓展存量土地轉(zhuǎn)型途徑，促進(jìn)存量土地盤活。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正由增量擴(kuò)能向調(diào)整存量階段全面調(diào)整。這種“增量”向“存量”的調(diào)整，對(duì)土地供給由“增量”為主向“存量”為主方向轉(zhuǎn)化提出了新的要求。采取以存量土地補(bǔ)地價(jià)的方式，調(diào)動(dòng)原土地權(quán)利人自行開(kāi)發(fā)的積極性，加快存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，完善實(shí)際用途變更管理的政策，盡可能減少閑置、低效存量工業(yè)用地，最大限度地優(yōu)化用地布局，提高土地供應(yīng)量。

（作者單位：大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)）