搞好改革雙試點 釋放土地新活力

戴紅梅/江蘇省金湖縣委農(nóng)村工作部

搞好改革雙試點 釋放土地新活力

戴紅梅/江蘇省金湖縣委農(nóng)村工作部

近年來，江蘇省金湖縣借列為國家級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果應(yīng)用試點縣、國家級農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣的契機，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出、互換并地和承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，促使更多“沉睡”的土地資源活起來，拓展了富民的新源泉。

一、試點開展動因

1.工作有基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。自2013年開展確權(quán)登記頒證工作以來，金湖通過前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記發(fā)證、建檔入庫等六個階段工作，有確權(quán)頒證任務(wù)的111個行政村總體工作已經(jīng)完成，涉及農(nóng)戶62319名、地塊247735個、實測面積578808.68畝，證書到戶率達到97.5%。建立數(shù)據(jù)庫，完成了成果匯交，實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)信息平臺省、市、縣互聯(lián)互通。經(jīng)村級自查、鎮(zhèn)級審核，通過第三方及縣級專家組的驗收，確權(quán)檔案的整理歸檔及移交進館前的各項準(zhǔn)備工作已經(jīng)到位。

2.農(nóng)民有需求。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐年遞減，農(nóng)村居住人口減少，造成大量農(nóng)村“空關(guān)房”、空閑宅基地。金湖部分村組常住戶中，常年居住戶不到50%，有1/3戶為“空關(guān)房”，有80%以上承包地因缺乏勞動力耕種而流轉(zhuǎn)，其中一部分已處于“想建又不劃算、想走又舍不得、想丟又不敢丟”的兩難境地，影響了新農(nóng)村建設(shè)。隨著農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)頒證工作不斷推進，自愿有償“雙退” 的農(nóng)戶越來越多。同時，在過去兩輪承包中，由于地力不同，每個農(nóng)戶承包地分散細碎，一般4～5塊地，多的8～10塊地，經(jīng)過多年耕作，地力基本相同，大都數(shù)農(nóng)戶要求承包地相對集中便于經(jīng)營管理，互換并地成為現(xiàn)階段發(fā)展趨勢。

3.發(fā)展有制約。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的一項最重要的財產(chǎn)權(quán)利，為其設(shè)置抵押，可以豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式創(chuàng)新過程中的資金來源，從而進一步滿足種植業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體的金融需求。隨著農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展，對資金的需求也越來越大。然而，受經(jīng)營主體實力較弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擔(dān)保方式單一等多種因素影響，融資難已成為制約新型經(jīng)營主體發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，可以破解“三農(nóng)”發(fā)展過程中抵押融資渠道不暢，貸款難、貸款貴等難題，將有效推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，拓寬農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)融資渠道，可以滿足農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展多樣化的需求，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來。

二、試點工作成效

2016年以來，金湖啟動了經(jīng)營權(quán)有償退出、互換并地、抵押貸款、宅基地有償退出、社區(qū)股份制等15項創(chuàng)新行動，在全省16個整體推進縣中率先完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。

1.兩項課題實現(xiàn)成功破冰，退出農(nóng)戶生活質(zhì)量大幅提升。在銀涂鎮(zhèn)唐港村試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出和互換并地，落實承包經(jīng)營權(quán)有償退出農(nóng)戶21戶70人、連片土地343.85畝，退出農(nóng)戶滿意率達100%，高高興興地落戶城鎮(zhèn)，真正成為市民。承包地通過互換并地，將3個自然組86戶原本散落的326塊986畝，整合為99塊1051畝，滲溢出了土地，提高了規(guī)模經(jīng)營水平。農(nóng)民由過去在農(nóng)村分散居住，變?yōu)榈郊?zhèn)安置小區(qū)集中居住，不僅居住條件得到改善，新家寬敞明亮、配套完善，而且充分享受到休閑公園、便民服務(wù)中心、醫(yī)院、學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)機服務(wù)中心等公共服務(wù)資源，就地進園區(qū)企業(yè)、社區(qū)就業(yè)。

2.強村富民成效日益明顯，農(nóng)村整體環(huán)境面貌得到優(yōu)化。通過農(nóng)村宅基地有償退出與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤，村級獲得更多的土地復(fù)墾項目資金扶持。農(nóng)村宅基地退出新增加的耕地，成為村集體資源收入的一個重要載體。如銀涂鎮(zhèn)唐港村將退出的宅基地復(fù)墾的土地133畝，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)，以每畝900元發(fā)包給種植大戶，村集體年收入增加近12萬元。目前，有償退出農(nóng)村宅基地792戶、面積1070畝,其中大多數(shù)是零星的村莊，房屋破舊，長期無人居住，通過退出復(fù)墾，使農(nóng)田整齊劃一、集中連片，解決了臟亂差問題，改善了村容村貌。同時，金湖在淮安市率先開展社區(qū)股份制改革，已完成20個村，年股金分紅325萬元，全縣50%的村完成集體組織成員資格界定，讓更多群眾分享改革紅利。2016年，全縣村平集體經(jīng)營性收入、農(nóng)村居民人均可支配收入較2013年分別增長68.6%、49.6%。

3.有效盤活農(nóng)村土地資源，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到迅猛發(fā)展。經(jīng)營權(quán)抵押貸款有效地為農(nóng)民貸款提供抵押增信，增加了村民融資的可行性，拓寬了融資渠道，有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的問題。全縣已辦理土地經(jīng)營權(quán)證和他項權(quán)證478本。其中，2016年發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款195筆、1.38億元，貸款額名列全省第二，實現(xiàn)涉農(nóng)銀行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。同時，加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。全縣土地流轉(zhuǎn)率達73%，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營程度達85%。新增家庭農(nóng)場658家，培育專業(yè)大戶1603戶、農(nóng)民專業(yè)合作社1100多家、市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)38家，較2013年分別增長246%、139%和322%，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平躍居全省第二方陣前列。

三、主要做法及啟示

農(nóng)村改革試點是探索性、實踐性極強的工作，必須堅持頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新相結(jié)合、尊重客觀規(guī)律和發(fā)揮主觀能動性相結(jié)合、先行先試和于法有據(jù)相結(jié)合，先試點，再推廣，逐步推進。

1.組織領(lǐng)導(dǎo)是保證。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果應(yīng)用是一項系統(tǒng)工程，必須要有一個強有力的組織機制，把方方面面的資源整合起來,解決試點當(dāng)中遇到的各類問題。一是注重組織構(gòu)建。由書記、縣長牽頭成立了試點領(lǐng)導(dǎo)小組，從紀(jì)檢、農(nóng)工、財政、國土、住建、人行等部門抽調(diào)專門人員組建工作組，積極研究上級政策，深入調(diào)研基層情況，搭建改革試點主體框架。鎮(zhèn)村兩級都成立了工作組，明確牽頭領(lǐng)導(dǎo)，因地制宜，落實試點地區(qū)和范圍。二是注重多維推進。組建縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管委會、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁庭等專門機構(gòu)，承擔(dān)相關(guān)試點業(yè)務(wù)。建立聯(lián)席會議制度，先后召開縣鎮(zhèn)兩級動員大會，4月份聯(lián)合市委農(nóng)工部、市人行、市金融辦、市保協(xié)等部門召開推進大會，現(xiàn)場對48戶農(nóng)村新型經(jīng)營主體開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款授信2345萬元，起到了很好的示范效應(yīng)。三是注重督導(dǎo)考核。先后召開全縣試點任務(wù)落實會、業(yè)務(wù)懇談會，狠抓落實推進。將法院、司法、公安、信訪等部門納入試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立專門貸款逾期風(fēng)險處置工作小組，全程跟蹤處理。建立目標(biāo)責(zé)任推動機制，將試點推廣工作納入全縣目標(biāo)考核，實行定性與定量考評，將目標(biāo)任務(wù)細化、分解到各鎮(zhèn)、各相關(guān)部門、各金融機構(gòu)，由縣目標(biāo)辦、督查室督辦，及時跟蹤協(xié)調(diào)，確保推進效率。

專業(yè)化育秧，規(guī)?；?jīng)營。

2.配套機制是關(guān)鍵。試點就是要通過實踐摸索，逐步完善各項方案及制度，既體現(xiàn)本地特色，又貢獻原創(chuàng)成果，形成新一批可復(fù)制、可推廣的機制。一是完善指導(dǎo)性的文件。經(jīng)營權(quán)抵押貸款在試點辦法運行的實踐過程中，先后出臺了《金湖縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易實施細則》《金湖縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償資金使用管理辦法》《金湖縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款財政貼息管理辦法》《金湖縣金融創(chuàng)新獎勵辦法》等政策文件，逐步形成閉環(huán)，覆蓋每個環(huán)節(jié)。經(jīng)營權(quán)有償退出試點方案在實施中，依據(jù)在試點村實際發(fā)生的情況，對退出補償、民生保障等條款在具體實施的過程中邊實踐、邊完善，多方征求意見，多次召開專家論證會，最終形成有償退出辦法，為改革提供了有力的制度保障。二是規(guī)范基礎(chǔ)性的程序。完善農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)工作流程，縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心主要承擔(dān)集中連片300畝及其以上的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或單宗預(yù)估額度10萬元及其以上的各類農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。落實10個鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在指導(dǎo)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)等方面的責(zé)任，在流轉(zhuǎn)手續(xù)上統(tǒng)一合同范本，制定了民主議定、上報審核、簽訂合同、監(jiān)督管理的土地流轉(zhuǎn)運作程序，引導(dǎo)農(nóng)戶依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地。三是強化風(fēng)險性的預(yù)防。經(jīng)營權(quán)有償退出因戶制宜，不搞集中統(tǒng)一安置，按照有房居住、有養(yǎng)老保障、有生活來源“三有”標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格篩選符合條件的退出農(nóng)戶，資金兌付時足額提取養(yǎng)老費用納入財政專戶，確保不產(chǎn)生新的社會不穩(wěn)定因素。經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點設(shè)立風(fēng)險補償資金，?？顚Ｓ?，而且實行先補后退，只要貸款出現(xiàn)不良，就可先行申請足額補償，待催收清償后再結(jié)算，補償比例達實際凈損失的50%。同時，明確貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)等多方式抵押物處置辦法，明確金信擔(dān)保公司1000萬元擔(dān)保基金配套服務(wù)辦法。

3.資金渠道是支撐。成果應(yīng)用涉及面廣、量大，需要一定的資金投入。金湖逐步建立多元化的投入機制，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用。一是組建國有平臺公司融資?？h級組建農(nóng)業(yè)融資平臺公司進行籌資，鎮(zhèn)級通過新城投資公司進行出資，村集體出資部分由縣鎮(zhèn)平臺公司借資，逐年還清。同時，成立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，對有償退出及互換并地以后的土地進行綜合開發(fā)，依靠項目支撐，打造高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，提升土地附加值。二是引導(dǎo)金融市場貸款投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要大量資金投入生產(chǎn)?？h財政設(shè)立2000萬元風(fēng)險補償資金，幫助銀行減少風(fēng)險顧慮；安排200萬元年度貼息，凡銀行發(fā)放的貸款按同期同檔次利率下浮25%，則按利率優(yōu)惠幅度實際應(yīng)收利息的60%給予貼補，有效引導(dǎo)了銀行貸款投入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。三是盤活農(nóng)村存量土地指標(biāo)。宅基地退出后，符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤立項條件的，申報城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，目前已申報450多畝建設(shè)用地指標(biāo)，后期還將逐步申報，促進了土地增值。對符合相對集中連片、宜農(nóng)用途等條件的，優(yōu)先復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)發(fā)包，增加集體經(jīng)濟組織收益。

4.村民自治是基礎(chǔ)。改革的最終目的是讓群眾得實惠、老百姓滿意。各項改革措施政府引導(dǎo)，落實關(guān)鍵還是在基層。金湖在改革試點工作過程中，始終堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、依法自愿、合理補償?shù)脑瓌t進行。一是堅持農(nóng)民自愿原則。試點工作開展前期，進行大量走訪調(diào)研，到村到組到戶，充分尊重民心民意，了解老百姓最真實的想法、最迫切需要解決的問題。無論是退出農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)，還是互換并地，都嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)，由集體成員內(nèi)部民主討論決定，農(nóng)民自主申請，退出農(nóng)戶須經(jīng)家庭成員一致同意。工作中不搞“一刀切”，突出農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民權(quán)益，很多矛盾和問題就能迎刃而解，試點才能順利推進。二是發(fā)揮基層組織陣地作用。最大程度發(fā)揮村民自治和村規(guī)民約的作用，通過村民代表大會表決的方式，確認各項改革試點工作的可行與否，這樣的做法得到了群眾的一致認可，更贏得了群眾的理解和支持。整個承包經(jīng)營權(quán)退出程序，公開有序，由村民及基層組織自主實施，基層組織作用至關(guān)重要。同時，充分發(fā)揮村組干部熟悉農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作情況，創(chuàng)新建立“組收集、村上報、鎮(zhèn)發(fā)布、縣監(jiān)管”的土地流轉(zhuǎn)發(fā)布機制，強化源頭管理。三是強化宣傳引導(dǎo)。各項試點工作，最先由工作組以村組為單位集中宣講，讓廣大干群提高認識、吃透政策、消除疑慮。同時，依托電視、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)、遠程教育平臺等載體，運用現(xiàn)場觀摩、現(xiàn)身說法、集中授信等形式，營造良好的輿論氛圍。其中，經(jīng)營權(quán)抵押貸款啟動“試點+”專項行動，組織業(yè)務(wù)人員深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展以宣傳發(fā)動、調(diào)研推廣、綜合評價、集中授信等為內(nèi)容的對接活動，深入挖掘信貸需求潛力，收集整理全縣所有土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶信息，形成統(tǒng)一的信貸服務(wù)檔案。

通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出、互換并地和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等工作的創(chuàng)新，一方面幫助農(nóng)民擺脫土地束縛，進城進鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；另一方面開拓了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展空間，解決了“種好地”的問題，有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。金湖的試點工作，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果應(yīng)用提供了寶貴的經(jīng)驗。