遼寧省地方政府債務(wù)風險分析

◎邢文妍

遼寧省地方政府債務(wù)風險分析

◎邢文妍

本文指出了遼寧省地方政府債務(wù)存在債務(wù)規(guī)模偏大、債務(wù)率攀升、發(fā)債利率偏高以及融資平臺融資功能受限等風險，分析了風險產(chǎn)生的主要原因在于財政收入和政府性基金收入的大幅度下滑，針對此根據(jù)遼寧實際提出了化解遼寧地方政府債務(wù)風險的政策建議。

遼寧 債務(wù)風險 PPP項目

近年來，遼寧經(jīng)濟呈現(xiàn)連續(xù)負增長，除因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、民營經(jīng)濟不發(fā)達、人口持續(xù)流出等因素外，還有一個重要原因就是政府債務(wù)率居高不下，過高的債務(wù)率致使政府通過債務(wù)投融資的能力受到一定的制約，導(dǎo)致資金流入減少，進一步加劇了經(jīng)濟的不景氣，形成惡性循環(huán)。地方政府債務(wù)問題會影響到地方政府信用、地方經(jīng)濟安全以及地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，因此在目前經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，研究遼寧如何化解地方政府債務(wù)風險，對更好地助力經(jīng)濟增長具有重要意義。

一、遼寧省地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀

1.遼寧省地方政府債務(wù)規(guī)模偏大，余額略有縮減。2016年，遼寧?。ê筮B市）地方政府債務(wù)限額為9261.7億元，全省發(fā)行地方政府債券2817.1億元。其中，置換債券2707.8億元，新增債券109.3億元。從地方債發(fā)行規(guī)模來看，2016年共有35個省市發(fā)行了地方債，遼寧發(fā)行地方債券2817.1億元，規(guī)模在全國排名第六位，雖然與規(guī)模最大的江蘇省4511.75億元有較大差距，但是相對于經(jīng)濟發(fā)展實力和綜合財力水平來說，規(guī)模偏大；從新增債券規(guī)模來看，新增債券109.3億元，額度未超過2016年地方債限額9261.7億元與2015年地方債務(wù)限額9138.7億元之差，新增債券規(guī)模較小，遠低于排在前三位的江蘇873.7億元，山東701.2億元，廣東631.9億元；從地方政府債務(wù)余額來看，初步統(tǒng)計，2016年末全省地方政府債務(wù)余額為8525.2億元，較2014年的8765.5億元，2015年的8718.5億元有所縮減，但幅度較小。

表1 遼寧政府債務(wù)余額及債務(wù)率情況統(tǒng)計

2.遼寧省地方政府債務(wù)率攀升，已經(jīng)超過100%的警戒線。遼寧省地方政府債務(wù)率在2012年和2013年一直控制在100%以內(nèi)，處于合理范圍，在全國位于中游。但是，2014年有了跳躍式增長，債務(wù)率激增達到132%，超過了100%的警戒線，2015年債務(wù)率較2014年又擴張了25個百分點達到157%，僅低于貴州，全國排名第二。2016年債務(wù)率有所回落，約為133%，但債務(wù)風險依然較大。由于債務(wù)率較高，國家核定遼寧省新增債的額度相對較少，因此通過新增債發(fā)行來增加地方政府事業(yè)發(fā)展資金的方式受到極大限制。

3.遼寧省地方債發(fā)行利率偏高，與國債利差明顯。2016年，全國地區(qū)間地方債發(fā)行利率走勢差異性明顯，由于遼寧經(jīng)濟增長下滑、債務(wù)負擔較重等原因，地方債信用資質(zhì)趨于弱化，發(fā)行利率較其他省份偏高，與國債利差也較為明顯。遼寧地方債發(fā)行利率相較同期國債上浮較多，平均利差位于內(nèi)蒙和黑龍江之后，全國排名第三位。自2015年9月以來，遼寧省地方債公開發(fā)行利率就一直高于全國其他省份，2016年其公開發(fā)行利差為30-35BP（高于國債利率30-35個基點）。

4.地方政府融資平臺融資功能受限，融資平臺轉(zhuǎn)型迫在眉睫。2014年之前，遼寧省地方政府融資平臺的舉債模式除傳統(tǒng)銀行貸款外，主要是標準化的城投債融資和以信托、資管計劃為主的非標融資。2014年10月財政部發(fā)布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資功能。2015年新預(yù)算法執(zhí)行，將地方融資平臺依靠政府信用融資的渠道進一步切斷。遼寧融資平臺企業(yè)與地方支柱產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，受到東北特鋼違約事件及經(jīng)濟下行壓力影響，部分企業(yè)債券發(fā)行利率上升，融資成本升高。雖然融資平臺企業(yè)積極拓展物流、金融板塊，整合區(qū)域準公益性業(yè)務(wù)來探索市場化轉(zhuǎn)型，但整體轉(zhuǎn)型效果不顯著，轉(zhuǎn)型壓力依然較大。

二、遼寧省地方政府債務(wù)風險產(chǎn)生的原因

1.遼寧財政收入和政府性基金收入大幅度下滑。遼寧省地方政府債務(wù)率的攀升，最主要的原因不在于新增債務(wù)的增加，而是地方財政收入和政府性基金收入大幅度下滑。在財政收入方面，2014年遼寧一般公共預(yù)算收入首次出現(xiàn)負增長，為-4.6%，2015年延續(xù)2014年負增長的態(tài)勢，一般公共預(yù)算收入為2125.6億元，同比下降33.4%，2016年一般公共預(yù)算收入筑底回升，完成2199.30億元，同比增加3.4%；在政府性基金收入方面，由于受到房地產(chǎn)市場不景氣、土地出讓面積和交易額大幅度下滑的影響，土地出讓收入縮水，政府性基金收入連年萎縮。2015年，遼寧省政府性基金收入907.7億元，下降42.6%。2016年，政府性基金收入僅722.9億元，下降20.5%。

2.遼寧債務(wù)資金的舉債、使用、償還存在較多問題。一是遼寧債務(wù)資金來源渠道較為狹窄，主要依賴銀行，單一的融資渠道不利于充實資金儲備，增加了籌資成本，也加大了償債風險。二是在債務(wù)的使用上，舉債主要投向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收儲以及公益性項目，項目存在周期長、盈利能力弱的特點，加之融資平臺管理的不規(guī)范，增加了政府債務(wù)風險。三是部分政府性債務(wù)資金未及時有效的安排使用，在一定程度上存在債務(wù)資金使用效益低、浪費嚴重等問題。

3.遼寧地方政府債務(wù)預(yù)算管理不到位，公開程度低。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，是有效控制債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。遼寧省地方政府債務(wù)雖然已經(jīng)納入預(yù)算，但是關(guān)于政府債務(wù)的詳細信息并未完整明確反映，相關(guān)信息和報告也未向社會公開，這造成了一方面投資者和債務(wù)評級機構(gòu)無法對政府償債能力作出準確判斷，給債券的市場化定價造成困擾；另一方面社會公眾對地方政府債務(wù)情況無法進行有效監(jiān)督和約束，造成債務(wù)監(jiān)管不到位。

4.遼寧存在數(shù)據(jù)虛報等問題。遼寧省地方政府債務(wù)率的攀升與數(shù)據(jù)虛報造成的假象有一定的關(guān)系，因此應(yīng)該客觀處理數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)。2014年，政府債務(wù)余額和債務(wù)率的極速攀升，有部分原因在于2011-2014年財政數(shù)據(jù)存在虛報。近兩年來，遼寧省各級政府大力擠壓財政水分，做實財政收入，這也造成了地方政府債務(wù)率的被動攀升。

三、化解遼寧地方政府債務(wù)風險的政策建議

1.穩(wěn)步推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)遼寧財政收入持續(xù)增長。財政收入的持續(xù)增長是確保償債來源、防范債務(wù)違約風險的關(guān)鍵所在，因此要確保省級政府稅收收入和中央財政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長。伴隨著中央密集出臺《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《推進東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動實施方案》《東北振興“十三五”規(guī)劃》等一系列支持東北政策方案出臺和落實，遼寧省加大供給側(cè)改革力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，2016年實現(xiàn)了財政收入的正增長，未來應(yīng)開拓稅源、努力壯大地方財政實力，一方面遼寧省各級政府要積極推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的制度供給改革，營造良好的營商環(huán)境，吸引更多的優(yōu)質(zhì)項目落戶遼寧；另一方面要圍繞“三去一降一補”五大任務(wù)，促進遼寧經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，激發(fā)遼寧經(jīng)濟發(fā)展的新動力，實現(xiàn)財政收入的持續(xù)增長，增強地方政府對債務(wù)風險的抵御能力。

2.組建企業(yè)集團，推進混合所有制改革。遼寧省已經(jīng)開始通過組建企業(yè)集團，加速推動國有企業(yè)改革，積極盤活政府資產(chǎn)來化解政府債務(wù)。2016年4月，遼寧省交通建設(shè)投資集團成立，標志著遼寧高速公路建設(shè)開啟市場化發(fā)展新模式。2016年10月，遼寧集中出讓省交投集團、省水資源集團、遼寧能源集團等七家企業(yè)20%的股權(quán)，全面推進混合所有制改革。通過上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易所掛牌等國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式，積極推動國資改革，這樣一方面補充企業(yè)資本，另一方面以存量國有資本為引子，吸引更多的社會資本投入，從而帶動國資、民資和外資的融合發(fā)展，有效降低企業(yè)資產(chǎn)負債率和政府債務(wù)率。2017年，建議遼寧省將組建企業(yè)集團和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的成功經(jīng)驗總結(jié)并推廣到各市，促進各市開展企業(yè)集團的組建，進一步推進混合所有制改革。

3.穩(wěn)步有序推進PPP項目，吸引更多社會資本。遼寧省委、省政府高度重視PPP（政府和社會資本合作）項目，省政府成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為了更好地推進PPP項目，還在省發(fā)改委設(shè)立的投融資協(xié)調(diào)處負責相關(guān)工作。據(jù)財政部全國PPP信息平臺項目庫，目前遼寧省共推出PPP項目451個，項目金額共計4807億元。截至2016年底，已經(jīng)有16個項目簽約落地，總投資達到294億元，另有60個項目取得較大進展。但由以上數(shù)據(jù)可知，落地項目僅占項目總額的3.5%，絕大部分的PPP項目尚未落地。未來應(yīng)該進一步加強對PPP工作的規(guī)范和指導(dǎo)，開展PPP相關(guān)工作的培訓(xùn)，適時進行項目推介活動。通過搭建各類對接平臺吸引更多的社會資本，積極推動項目落地實施。另外，對于中央出臺的各類獎補政策應(yīng)該積極爭取、用足用好并根據(jù)遼寧省自身發(fā)展情況制定獎補政策，進一步鼓勵運用PPP模式解決建設(shè)資金不足問題，將PPP模式推廣運用情況納入對各市政府的績效考核范圍。

4.科學(xué)發(fā)行置換債券，化解存量債務(wù)。發(fā)行地方債券置換存量債務(wù)，有利于保障地方在建項目融資和資金鏈不斷裂，幫助騰出部分資金支持重點項目建設(shè)，促進“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”；有利于適當延長債務(wù)償還期限，緩解遼寧目前債務(wù)償還集中、政府壓力大的問題；有利于降低地方政府債務(wù)違約概率，提高政府信用度、化解財政金融風險。2016年，沈陽市地方政府置換債券額度上限被核定為612億元，上半年全市分三批累計發(fā)行地方政府債券390億元。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，被置換的存量債務(wù)成本下降約50%，每年節(jié)約利息支出約20億元。

5.加快融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，促進投融資機制創(chuàng)新。加快推進遼寧省融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，地方融資平臺轉(zhuǎn)型應(yīng)該與PPP模式推廣有機結(jié)合起來，促進轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)揮積極作用。一是融資平臺公司以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項目，項目資金可采用財政撥款、企業(yè)融資、社會資本參與相結(jié)合的方式，平臺公司對建成后的項目進行專業(yè)化管理。二是融資平臺公司主導(dǎo)開發(fā)或者與專業(yè)領(lǐng)域國企和社會資本合作開發(fā)并運營公共資源項目。三是融資平臺公司管理運營公益性國有資產(chǎn)，公益性國有資產(chǎn)的運營不以盈利為目的，而是要做好服務(wù)社會、保障民生。四是融資平臺公司投資運營經(jīng)營性國有資產(chǎn)。堅持市場化運作，充分發(fā)揮地方國資的杠桿作用，積極投資新興產(chǎn)業(yè)，促進遼寧地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

6.建立債務(wù)風險預(yù)警機制，設(shè)立政府減債工作中心。遼寧省應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制和應(yīng)急處置機制，這是保證政府公共職能有效發(fā)揮的必要保障。各級政府應(yīng)該成立以財政部門牽頭的跨部門的減債工作中心，合理設(shè)定每年的減債目標，如10%；同時加強對債務(wù)風險的監(jiān)控和管理，可依據(jù)風險程度將各級政府的債務(wù)風險分為紅色風險、橙色預(yù)警和綠色可控三類，建立市縣（區(qū)）債務(wù)風險預(yù)警約談和考核問責機制等。

7.建立“互聯(lián)網(wǎng)+債務(wù)”的地方債信息公開制度，接受社會監(jiān)督。地方債務(wù)的信息公開，不僅是評級機構(gòu)進行信息評級的基礎(chǔ)，也是地方風險防控部門進行風險判斷的依據(jù)。一方面，遼寧應(yīng)該進一步加強政府綜合財務(wù)報告的編制，報告應(yīng)該包括地方政府債務(wù)的種類，地方政府債務(wù)未償還的余額，地方政府債務(wù)還本付息的情況等地方債相關(guān)事項；另一方面，通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+債務(wù)”的地方政府債務(wù)信息公開制度，對地方債公開的時間、主體、形式、范圍、內(nèi)容等方面作出詳細的規(guī)定。作為發(fā)債的地方政府，應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上及時披露債務(wù)的基本信息、債券的價格變動情況以及基本財政運行情況等，要實事求是，另外為防止虛假信息還應(yīng)建立相應(yīng)的問責機制。

8.加快建立償債基金制度，確保償債財源。償債基金制度的建立，有利于保障地方政府償債來源，緩解償債壓力。遼寧應(yīng)該建立專門的償債基金，可以借鑒國際經(jīng)驗，按照各地區(qū)地方政府債務(wù)風險等級的不同設(shè)定不同的償債基金，償債基金的來源也可以多元化，如地方財政收支盈余、預(yù)備費的結(jié)余部分、上級政府轉(zhuǎn)移支付、各種資源性資產(chǎn)性收入等均可按照一定比例納入償債基金。如重慶市，其規(guī)定各區(qū)縣按照不低于上年度直接債務(wù)余額的3%（或當年財政收入的5%-10%）的比例建立償債基金。償債基金要實施封閉式管理，禁止不合規(guī)提取和使用。

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院財政金融研究所）

責任編輯：宋爽

注：本文系遼寧省社科基金重點項目“遼寧地方政府性債務(wù)風險預(yù)警體系研究”（項目編號：L16AJY005）的階段性研究成果