重大行政決策合法性審查制度的梳理與展望
——以湖南省的實踐為例

楊葉紅

（中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410000）

重大行政決策合法性審查制度的梳理與展望
——以湖南省的實踐為例

楊葉紅

（中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410000）

建立健全合法性審查制度是保證重大行政決策依法進行的第一要件。目前重大行政決策合法性審查制度存在著制度位階低，欠缺民主性和統(tǒng)一性；制度內容簡單粗疏，欠缺合理性和可操作性；制度剛性弱，欠缺權威性和約束力等缺陷。這些制度缺陷嚴重影響了合法性審查的實際效果，需要通過提升立法位階、細化制度內容、強化制度剛性等途徑來進一步完善重大行政決策合法性審查制度。

重大行政決策；合法性審查；制度缺失；發(fā)展方向

依法決策是法治政府建設的起點，重大行政決策事關經濟社會發(fā)展全局、涉及群眾切身利益，一旦決策失誤將造成重大損失。因此，國務院從 1999年以來出臺的關于法治政府建設的重要文件都強調依法決策，明確要求建立重大行政決策的合法性審查制度，且將合法性審查與公眾參與、專家論證、風險評估、集體審議等一起規(guī)定為重大行政決策的必經程序。2014 年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》高度強調重大行政決策的合法性審查，將其作為全面依法治國戰(zhàn)略布局中加強法治政府建設部分的重要內容。2015年中共中央、國務院聯(lián)合頒布的《法治政府建設實施綱要 2015—2020 年》強調加強合法性審查。重大行政決策合法性審查受到理論界和實務界的普遍關注，成為研究的熱點話題，相關制度也從無到有快速建立。與制度建設的快速發(fā)展形成鮮明對照的是，實際工作中行政首長“強權決策”“拍腦袋決策”現(xiàn)象屢見不鮮，重大行政決策合法性審查制度并沒有發(fā)揮篩查和阻止違法決策的“過濾器”和“防火墻”作用。因此深入實際調查研究，梳理重大行政決策合法性審查制度現(xiàn)狀，分析其存在的主要缺陷，提出完善制度的具體建議是當前理論研究的重要任務。

一、湖南省重大行政決策合法性審查的制度現(xiàn)狀

2008 年 4 月，《湖南省行政程序規(guī)定》在全國首次以地方立法的形式將合法性審查確定為重大行政決策的必經程序。隨后，2008 年 5 月，國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）中對市縣政府明確提出建立重大決策合法性審查制度的要求。在中央層面規(guī)范性文件和省級政府規(guī)章的指導下，2009 年以后，湖南省全部市州和部分縣市區(qū)政府先后出臺了關于重大行政決策程序規(guī)定的規(guī)范性文件，對合法性審查的制度建設進行了積極嘗試。為了研究方便，本文選取了湖南省35個相關制度文本作為實證研究對象，從形式和內容兩個角度對湖南省重大行政決策合法性審查的制度現(xiàn)狀進行描述。這35個實證研究對象包含了 1個省級政府規(guī)章、1個省級政府規(guī)定、14個市州級政府規(guī)定、11個縣級政府規(guī)定以及 8個地方政府職能部門規(guī)定。

（一）制度形式

1.地方政府規(guī)章

2008 年 4 月，《湖南省行政程序規(guī)定》作為地方政府規(guī)章首次對合法性審查做出了規(guī)定，要求重大行政決策草案在集體審議時應當先由政府法制部門作合法性審查或者論證的說明。此時并沒有明確將合法性審查視為與公眾參與、專家論證同等重要的程序環(huán)節(jié)，只是把政府法制部門對決策方案草案的合法性審查或論證說明作為集體審議程序中的一個部分，也沒有對合法性審查的主體、范圍、內容、程序等做出具體規(guī)定。

2.行政規(guī)范性文件

2008 年 5 月，國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》中對市縣政府明確提出建立重大決策合法性審查制度的要求，將合法性審查與公眾參與、專家論證、風險評估、集體審議等一起規(guī)定為重大行政決策的必經程序。2009 年以后，湖南各級政府及其工作部門陸續(xù)以行政規(guī)范性文件的形式對重大行政決策程序作出具體規(guī)定，其中都涉及了合法性審查程序。為進一步規(guī)范重大行政決策合法性審查工作，湖南省人民政府于 2015 年 12 月出臺了《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》，對重大行政決策合法性審查做出專項規(guī)定。該文件明確要求自 2016 年 5 月 1 日起在湖南省全面推行重大行政決策合法性審查制度，并且對合法性審查的主體、范圍、內容、程序、責任等做出了具體規(guī)定。在此文件的指導下，個別省直行政機關以行政規(guī)范性文件的形式對合法性審查制度做出了專項規(guī)定，如 2016 年 11 月湖南省公安廳制定出臺了《重大行政決策合法性審查工作規(guī)定》。有部分市州政府或職能部門也以行政規(guī)范性文件的形式對重大行政決策合法性審查做出了專項規(guī)定，其中包括長沙市、湘潭市、郴州市、婁底市、懷化市、株洲市林業(yè)局和審計局。還有少數(shù)縣市區(qū)政府對合法性審查做出了專項規(guī)定，如常德市武陵區(qū)、長沙市天心區(qū)、郴州市蘇仙區(qū)政府。

（二）制度內容

重大行政決策合法性審查的制度內容應當包括審查的主體、范圍、內容、程序、結論及法律責任。筆者對35個實證研究對象的制度文本進行分析，對湖南省重大行政決策合法性審查制度化情況進行了數(shù)據統(tǒng)計，統(tǒng)計情況詳見下表：

湖南省重大行政決策合法性審查制度化情況統(tǒng)計表

1.審查主體

對于合法性審查主體的規(guī)定最早見于 2008 年國務院的《決定》，其中規(guī)定“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策”。由此規(guī)定推斷，審查主體可以是法制機構或者有關專家，但這僅僅是原則性規(guī)定。具體到湖南省的制度規(guī)范中，對審查主體各地規(guī)定不盡一致。大多數(shù)制度規(guī)定中審查主體包括法制機構和有關專家，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》第九條規(guī)定，政府法制部門可以視決策內容自行審查或交由法律專家和政府法律顧問進行合法性審查。有的將審查主體縮小，僅規(guī)定法制機構為合法性審查主體，將有關專家排除在審查主體之外，如《株洲市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。有的規(guī)定法制機構為合法性審查主體，法制機構可以視決策內容組織專家進行法律咨詢或論證，如《懷化市重大行政決策合法性審查暫行辦法》。有的將審查主體進行擴大，在法制機構和有關專家兩個審查主體之外還增加了一個審查主體——政府辦公室，賦予其對重大行政決策方案草案材料的初審權，如《郴州市重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》，邵陽市人民政府和長沙市天心區(qū)人民政府也做出了類似規(guī)定。

2.審查范圍

審查范圍即重大行政決策事項范圍，當前湖南省對重大決策事項的規(guī)定有三種典型模式。（1）總體概括＋正面列舉，先對“重大行政決策”概念內涵做簡潔概括，然后列舉幾種具體的重大決策事項。邵陽、常德、岳陽、永州、株洲、張家界、益陽、衡陽、湘西等沒有對合法性審查作出專門規(guī)定的地方都采取這種模式。（2）總體概括＋事項目錄，先對“重大行政決策”概念做簡單總結，之后要求重大行政決策事項實行目錄管理制度，納入目錄的決策事項應當進行合法性審查。如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》，還有湘潭、長沙、懷化、婁底等出臺了專門規(guī)定的地市大多采取這種模式。（3）總體概括＋事項目錄＋反面排除。例如，《郴州市重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》在總體概括、事項目錄的基礎上還從反面列舉了一些應當排除在重大行政決策事項目錄之外的事項，包括市場機制能夠有效調節(jié)的和公民、法人、社會組織能夠自主決定與自律自治的事項，體現(xiàn)了簡政放權的指導思想。

3.審查內容

重大行政決策合法性審查制度的核心是審查內容的規(guī)定。在35個制度文本中，有超過半數(shù)（20個）的制度文本明確列舉了審查內容。雖然各地的規(guī)定略有不同，總體來說審查內容主要包括重大行政決策的主體、程序及內容是否合法三個方面，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》。這三個方面都是圍繞重大行政決策是否合法進行審查，但是目前仍有一些地方規(guī)定了審查主體可以對決策草案的合理性進行審查。如《懷化市人民政府重大行政決策合法性審查暫行辦法》第九條在列舉了對主體、程序及內容是否合法進行審查外，還規(guī)定了一個兜底條款：“（五）決策是否存在其他法律問題”，這一規(guī)定對審查內容進行了極大地擴展，將合理性審查涵蓋了進來?！短煨膮^(qū)人民政府重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》第八條則明確將“是否存在適當性問題”這類合理性審查列入審查內容之中。

4.審查方式

審查方式是審查主體對重大決策方案草案進行審查時采取的具體形式，例如書面審查、調查研究、征求意見和法律咨詢與論證等形式。在 35個制度文本中有 11個規(guī)定了審查方式，而且對于審查方式的規(guī)定往往非常簡單。如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》沒有對法制機構審查方式做出具體規(guī)定，僅僅指出法制機構可以采取書面或會議形式組織有關專家對重大決策草案進行合法性審查。對于審查方式規(guī)定得比較具體多樣的有懷化市、長沙市天心區(qū)和常德市武陵區(qū)，在書面審查之外，還規(guī)定了調查研究、外出考察、發(fā)函書面征求意見以及在區(qū)政府網站公開征求意見等形式，審查主體可以根據需要采用其中的一種或者幾種。

5.審查期限

審查期限是指審查主體受理審查事項后應當在規(guī)定的期限內進行審查。在 35 個制度文本中有 12個規(guī)定了書面審查期限。已有的審查期限規(guī)定有兩種模式：一種是規(guī)定一個固定時限，一般為 10個工作日，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》；一種是“常規(guī)期限＋延長期限”，在規(guī)定了一個常規(guī)期限的基礎之上再規(guī)定一個延長期限，如《婁底市人民政府重大行政決策合法性審查辦法》。期限的計算一般規(guī)定是自受理之日起算，至于采取書面審查形式以外的諸如召開會議、進行調研考察、發(fā)函書面征求意見以及在網站公開征求意見等形式所需要的時間是否計算在審查時限內則沒有統(tǒng)一規(guī)定，只有審查方式規(guī)定得比較具體多樣的懷化市、長沙市天心區(qū)和常德市武陵區(qū)明確規(guī)定上述時間不計入審查期限。

6.審查意見

法律評價和處理建議是審查意見的兩個主要內容。法律評價是審查主體針對重大行政決策草案是否合法、存在哪些違法的具體情形所做出的審查結論。處理建議是審查主體在法律評價基礎上提出的處理意見。在 35 個制度文本中有 12 個對審查意見的法律評價內容和處理建議種類做出了明確規(guī)定，以《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》的表述最為典型，結合法律評價和處理建議規(guī)定了四種常見的審查意見類型。這四種意見類型分別是職權、程序及內容均合法的建議進行決策；職權不合法的建議提請有權機關決策或經依法授權后決策；程序不合法的建議補正程序后再決策；內容不合法的建議進行修改后再決策。合法性審查意見書是否能夠公開？對此問題大多數(shù)制度文本沒有涉及，但也有的明確規(guī)定合法性審查意見書應當保密，不能對外公開，僅供行政機關內部使用合法性審查意見有何法律效力？ 35 個制度文本中有 24 個都將合法性審查作為集體審議的前置程序，并且規(guī)定經審查不合法的不得做出重大決策，但卻很少明確規(guī)定合法性審查意見的法律效力。只有常德市武陵區(qū)和長沙市天心區(qū)的制度文本中明確規(guī)定審查意見是政府重大決策的“重要依據”。

7.法律責任

法律責任的相關規(guī)定是重大行政決策合法性審查制度有效運行的必要保障。在35個制度文本中有9個規(guī)定了責任追究制度。規(guī)定了法律責任的制度文本均為合法性審查的專項規(guī)定，其他制度文本都沒有對法律責任做出明確規(guī)定。法律責任的基本表述是以《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》為藍本，以違法或泄密為前提進行責任追究。《天心區(qū)人民政府重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》對于責任追究則在違法的基礎上增加了決策結果條件，即違法的重大行政決策需要造成重大損失或者惡劣影響才追究責任。

二、當前重大行政決策合法性審查制度存在的主要缺陷

從中央到地方均高度重視依法決策，重大行政決策合法性審查制度從無到有快速建立。與制度建設的快速發(fā)展形成鮮明對照的是，重大行政決策法治化遭遇了現(xiàn)實困境，違法決策屢見不鮮，并且常常因決策違法引發(fā)群眾質疑，損害政府公信力，甚至釀成群體性事件。為何現(xiàn)有的重大行政決策合法性審查制度不能有效防范違法決策，甚至陷入“好看不中用”的困境？導致這一問題的的原因是多方面的，但重大行政決策合法性審查制度不完善是造成合法性審查機制失之于粗、失之于軟的重要原因。具體而言有以下幾個方面：

（一）制度規(guī)范位階低，欠缺民主性和統(tǒng)一性

當前對重大行政決策合法性審查進行規(guī)范的最高效力位階是省級政府規(guī)章，其余均為行政規(guī)范性文件，沒有一部地方性法規(guī)。截至 2017 年 2 月，涉及重大行政決策合法性審查的地方政府規(guī)章有38部，行政規(guī)范性文件有 485 份。地方政府規(guī)章約占制度規(guī)范總數(shù)的 7%；行政規(guī)范性文件約占制度規(guī)范總數(shù)的 93%。在 38 部地方政府規(guī)章中，對重大行政決策合法性審查進行專門立法的更是鳳毛麟角，只有河北省唐山市和貴州省貴陽市以政府立法的形式對此做出專項規(guī)定，僅占規(guī)章總數(shù)的 5%。由上述數(shù)據分析可知，重大行政決策合法性審查的制度規(guī)范位階較低，絕大多數(shù)屬于各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件，尚未有地方人大制定地方性法規(guī)對合法性審查進行規(guī)范。各級人民政府既是重大行政決策的實施主體，也是決策監(jiān)督制度的設計主體。政府既是立法者又是執(zhí)行者的身份沖突影響了制度的公正性，由行政權以“作繭自縛”的形式主導內部監(jiān)督制度設計也欠缺民主性，因此難以從制度源頭上對決策權進行有效規(guī)范。

（二）制度內容簡單粗疏，欠缺合理性和可操作性

根據對湖南省重大行政決策合法性審查制度文本的統(tǒng)計分析，在 35個相關文件中，對合法性審查制度進行專項規(guī)定的只有 12個，只占總數(shù)的34%，其他大多數(shù)文件對此只進行原則性、概括式規(guī)定，缺少具體規(guī)則?，F(xiàn)有的制度內容簡單粗疏，存在著合理性和可操作性不強的問題。具體而言有以下兩方面：

首先是審查主體設置不合理。審查主體設置是構建重大行政決策合法性審查制度的首要環(huán)節(jié)，審查主體設置是否合理是決定制度能否有效實施的關鍵因素。重大行政決策合法性審查制度是“行政自制”理論在實踐中的具體運用。行政自制是指“行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內設機制”。[1]行政自制理論的具體實施應根植于調整行政系統(tǒng)的組織架構和運行模式。行政主體的內部自我控制、自我約束需要避免行政權力的過度集中，行政權力的自查、自律和自控需要在內部進行分權，分散過度集中的行政權力，通過行政權力的彼此分立與相互博弈來實現(xiàn)內部制衡，這要求重大行政決策審查主體應當獨立行使審查權。當前無論中央或地方的重大決策合法性審查制度規(guī)定均將合法性審查的主體定位為本級政府或本部門法制機構。法制機構作為各級政府和職能部門的內設機構，與本級政府或本部門存在隸屬關系，在人、財、物等方面依附于本級政府或本部門。法制機構在對本級政府或本部門的重大決策進行合法性審查時，由于依附性強，缺失獨立地位，往往會受到多方因素的影響，難以做出公正的審查決定。有學者曾犀利地指出：“行政法制機構的合法性審查能否發(fā)揮實效，還得看地方主要領導的臉色而定”。[2]審查主體設置的不合理是合法性審查制度不能有效發(fā)揮作用的重要原因。

其次是審查制度的可操作性不強。制度的可操作性需要通過內容的明確和程序的規(guī)范來實現(xiàn)。湖南省現(xiàn)有重大行政決策合法性審查內容的制度化率僅達到57%，而且由于缺乏統(tǒng)一立法的明確要求，已有制度對審查內容的規(guī)定各不相同，有的規(guī)定只審查合法性，有的規(guī)定既審查合法性又審查合理性。審查內容的模糊不清導致法制機構工作人員在實際操作中因為對審查內容理解模糊，不敢貿然進行審查，那么違法的重大行政決策就得不到事前的有效監(jiān)督。湖南省現(xiàn)有重大行政決策合法性審查程序過于粗疏，其中審查方式的制度化率僅達到 31%，審查期限的制度化率僅達到 34%，并且基本沒有審查流程的規(guī)定。由于審查程序不明確不具體，法制機構工作人員對審查程序把握不準，在如何判斷決策草案報送材料是否齊全，如何對送審材料進行接收登記、如何具體運用審查方式、如何反饋審查意見等上面都存在疑問。

（三）制度剛性弱，欠缺權威性和約束力

首先是合法性審查意見書的法律效力不明確。審查意見是不是行政機關做出重大決策的依據？它對決策承辦單位有何約束力？現(xiàn)行制度對此少有規(guī)定。以湖南省相關制度為例進行分析，《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》沒有明確合法性審查意見的效力，僅在十三條要求“重大行政決策未經合法性審查或者經審查不合法的，不得作出決策”。常德市的《武陵區(qū)人民政府重大行政決策合法性審查制度》第十二條則規(guī)定：“區(qū)政府法制機構出具的合法性審查意見是區(qū)人民政府決策的重要依據。”審查意見效力不明或只作為“重要依據”導致審查意見不具備明確的法律效力。甚至有的地方規(guī)定審查意見需要保密，僅供內部參考，不得外泄，行政不公開進一步削弱了審查意見的法律效力。

其次是法律責任規(guī)定不明。如果缺失法律責任規(guī)定，合法性審查將是一紙空文。在現(xiàn)有的重大行政決策合法性審查制度中，法律責任的制度化率最低。在少數(shù)已有責任規(guī)定的制度文本中對法律責任往往僅用一個條文進行規(guī)定，追責內容占重大行政決策合法性審查制度的比重非常小，責任主體、歸責原則、追責情形和責任形式等內容基本沒有規(guī)定。而且在責任條款中僅規(guī)定追究重大行政決策主體的責任，而忽視了法制機構自身的責任追究。重大行政決策的合法性審查權不僅是法制機構的權力，也是其法定職責，那么有權就應有責。若沒有強有力的責任追究機制為后盾，合法性審查制度必將形同虛設，喪失應有的權威性。

三、重大行政決策合法性審查制度的發(fā)展方向

（一）提升立法位階，增強統(tǒng)一性和民主性

從中央立法層面來看，為增強重大行政決策合法性審查的統(tǒng)一性，可以由最高國家權力機關全國人大制定《行政程序法》，或是由最高國家行政機關國務院制定《重大行政決策程序條例》。由于前者較難形成共識并且需要比較長的立法時間，所以由國務院先行制定行政法規(guī)更為可行。2014 年國務院已經啟動了《重大行政決策程序暫行條例》的立法工作。2016 年國務院將《重大行政決策程序暫行條例》立法列入了“全面深化改革急需的項目”，要求國務院法制辦抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。作為中央層面立法，國務院在制定行政法規(guī)時應當吸收現(xiàn)有地方先行立法的共性經驗與成熟制度，詳細構建重大行政決策中的合法性審查程序，注重制度的精細化和可操作性，避免內容過于概括和原則，防止出現(xiàn)條例出臺后地方政府再通過大量重復立法來細化操作規(guī)則的現(xiàn)象。

從地方立法層面來看，為增強重大行政決策合法性審查的民主性，應由省級人大或常委會先行制定《重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查條例》，而后由地方各級政府及部門根據自身工作實際，制定本級政府及部門的合法性審查實施細則。2014 年 10 月十八屆四中全會要求“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”，這一要求指明了立法體制應由行政主導讓位于人大主導，是針對行政主導立法造成的“部門本位主義”問題提出來的。由人大主導立法可以更加開放地聽取意見凝聚共識，更加全面地平衡行政機關和行政相對人之間的利害關系，有利于增強立法的民主性和科學性。為何要將重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查一并制定？因為重大行政決策和規(guī)范性文件聯(lián)系十分緊密，行政規(guī)范性文件是重大行政決策的主要載體，對重大行政決策的合法性審查是對決策行為的事前審查，對行政規(guī)范性文件的備案審查則大多是對決策行為的事后審查。2013 年黨的十八屆三中全會和 2014 年黨的十八屆四中全會均提出“完善規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查工作機制”的要求，將規(guī)范性文件和重大行政決策的合法性審查相提并論。實踐中，許多地方出臺了規(guī)范性文件前置審查的相關規(guī)定，如安徽省、河北省、浙江省，要求各級政府及職能部門制定規(guī)范性文件和做出重大行政決策一樣先要經過法制機構的合法性審查，并且對合法性審查的范圍、內容、程序做出了具體規(guī)定，以加強對規(guī)范性文件的管理。

（二）細化制度內容，增強合理性和可操作性

一是合理設置審查主體。合法性審查主體行使的是行政監(jiān)督職能，應當相對被審查對象居于更高的位階，才能對決策主體形成有效制約。只有當審查主體是決策主體的上級行政機關，至少也是平級行政機關時才能保障審查主體的相對獨立性，才能超越利益束縛，做出客觀公正的審查結論。首先可以將行政機關內部的合法性審查主體適當上提一級。合法性審查作為一種內部的事前法律監(jiān)督，既不能將合法性審查主體從行政系統(tǒng)中完全獨立出來，但又要盡可能提升審查主體的中立性，因此將合法性審查主體適當上提是比較科學合理的辦法。具體而言可以將政府部門重大決策提升至由本級政府法制機構進行合法性審查；將垂直管理部門及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策提升至由上級行政機關法制機構進行合法性審查。[3]其次是將特別重大、復雜、疑難的決策事項提升至由政府法律顧問對其進行合法性審查。政府法律顧問中律師和高校專家相對獨立的主體地位使其能夠在決策中更為公正地對重大決策開展合法性審查，有效避免因違法決策給經濟、社會發(fā)展和公民權益造成不應有的損失。最后是將縣級以上政府重大行政決策提升至由同級人大常委會進行合法性審查。根據憲法、地方組織法的規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令，這是人大常委會一項重要的監(jiān)督職權。加強對縣級以上政府重大決策的事前監(jiān)督是體現(xiàn)人大及其常委會法律地位、保障人民當家作主的重要舉措。基于此，2013年中共中央出臺的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出政府重大決策出臺前要向本級人大報告的制度。在中央對政府重大決策出臺前要向本級人大報告的要求指導下，各省市陸續(xù)出臺制度要求政府重大決策在出臺前向本級人大常委會報告，由人大常委會對重大決策草案進行討論決定，如廣東省深圳市、貴州省貴陽市和安順市，四川省巴中市和遂寧市、安徽省池州市、內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市等地市。人大常委會對重大決策事項的討論決定自然應當包括對于決策草案合法與否的審查，因此將縣級以上政府重大決策提升至由同級人大常委會進行合法性審查具有理論和現(xiàn)實依據。

二是明確規(guī)定審查內容。提高審查主體層級存在一定的弊端。上級行政機關、政府法律顧問和人大常委會對重大行政決策背景信息難以做到完全了解，而且因為審查主體層級的提高會增加政府法制機構的工作任務，政府法制機構可能沒有相應的人力予以保障。因此在實際審查過程中，對重大行政決策的審查應只針對主體、內容、程序的合法性問題，不應涉及合理性問題。合法性審查只對決策主體的職權、程序、內容、依據等方面是否合法進行審查，不對決策的合理性進行審查。合理性、科學性、可行性審查任務應當在公眾參與和專家論證程序中加以解決。如果合法性審查主體也審查決策的合理性、科學性問題，這不僅會增加法制機構的審查負擔，也會使決策程序中角色分工混淆、職責不清。

三是細化審查程序。重大行政決策合法性審查制度的實體價值只有通過具體詳細的程序設計才能得到實現(xiàn)。審查程序主要包括報送程序、受理程序、審查程序和處理程序四個方面。審查程序的設計要把行政效率作為重要考量因素。效率是行政權運行的基本要求，“行政效率是行政權的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現(xiàn)行政權維護社會所需要的基本秩序的功能”。[4]首先是報送程序，應當規(guī)定決策起草主體報送時的統(tǒng)一格式，要求提交報審報告、重大行政決策草案文本及其說明、公眾意見和專家論證材料、制定依據等材料，并同時報送電子文本。其次是受理程序，應當規(guī)定由法制機構相關處（科）室直接接收，接收后應對報送材料進行形式審核以確定是否登記。再次是審查程序。出于保障行政效率的考慮，法制機構的合法性審查應當以書面審查為原則，但在有必要的時候可以采取調查研究、外出考察、發(fā)函書面征求意見以及在區(qū)政府網站公開征求意見等形式進行審查。最后是處理程序。法制機構應在 10個工作日內完成合法性審查，出具審查意見。對內容復雜、爭議較大或涉及其他重大問題的可適當延長審查期限，延長期限一般不超過 10個工作日。采取書面審查形式以外的諸如召開會議、進行調研考察、發(fā)函書面征求意見以及在網站公開征求意見等形式所需要的時間不計算在審查時限內。

（三）強化制度剛性，增強權威性和約束力

首先是強化合法性審查意見的應用效力。這需要從三個方面著手：一是明確審查意見的具體內容。審查意見是合法性審查的結果，應當包括法律評價和處理建議兩個主要內容。法律評價主要針對決策主體職權、決策程序和決策內容是否合法，處理建議主要包括建議進入集體審議、不進入集體審議、修改補正后進入集體審議。具體而言，對于決策職權、程序、內容均合法的，建議進入集體審議；對于職權不合法的，建議不進入集體審議或者改由法定主體決策或經其授權決策后進入集體審議；對于程序不合法的，建議重新履行或補正程序后進入集體審議；對于內容不合法的，建議不進入集體審議或者修改后進入集體審議。二是明確審查主體作出的審查意見是作出重大行政決策的“依據”。對于審查主體做出的否定性意見、修改補正型意見，重大行政決策承辦單位應當嚴格遵照執(zhí)行。只有在審查意見認定合法之后才能將重大決策草案提交集體審議。三是應當依法公開審查意見。重大行政決策往往涉及重大利益調整，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的決策信息以外，其余決策信息都應當通過網絡、報刊和電視等途徑主動公開。

其次要健全重大行政決策合法性審查的責任機制，明確責任主體、歸責原則、追責情形和追責形式。對于重大行政決策主體的責任，應規(guī)定凡屬未經合法性審查作出重大行政決策或者經合法性審查不合法卻依然作出重大行政決策的是違法行政，并依照《行政機關公務員處分條例》的相關規(guī)定，對負有領導責任的公務員給予行政處分，對決策機關予以通報批評，并在年度績效考核中扣減相應分值。對于法制機構的責任，則應規(guī)定如果法制機構未嚴格履行審查責任，導致違法的重大行政決策通過審查的，行政監(jiān)督機關要追究法制機構有關領導和責任人的責任；情節(jié)嚴重、造成重大影響的，由行政監(jiān)督機關或監(jiān)察機關按規(guī)定程序啟動行政問責機制。

[1]崔卓蘭，于立深 .行政自制與中國行政法治發(fā)展 [J].法學研究，2010（1）：35-47.

[2]王仰文 .重大行政決策合法性審查問題研究 [J].理論月刊，2012（1）：99-103.

[3]宋艷慧，周蘭領 .重大行政決策合法性審查的主體模式及其選擇 [J].領導科學，2011（7）：36-38.

[4]姜明安 .行政法與行政訴訟法 [M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，1999：269.

責任編輯：楊 煉

D9

：A

：1004-3160（2017）03-0149-07

2017-03-07

湖南省社科成果評審委員會課題“湖南省重大行政決策合法性審查制度研究”（項目編號：XSPYBZC045）；湖南省社科基金項目“湖南省重大行政決策合法性審查機制研究”（項目編號：16YBA359）的階段性研究成果。

楊葉紅，女，湖南邵東人，中共湖南省委直屬機關黨校行管法學教研室主任、副教授，主要研究方向：法理學、行政法學。