我國臺灣地區(qū)立法參與的實踐歷程、最新發(fā)展及其啟示

黃信瑜

（安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠 233030 ）

我國臺灣地區(qū)立法參與的實踐歷程、最新發(fā)展及其啟示

黃信瑜

（安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠 233030 ）

立法公眾參與不僅有助于培養(yǎng)公眾自身的法治觀念和主動積極參與的現(xiàn)代公民意識，也有助于提高立法質量，更是積極實現(xiàn)和有效維護社會公眾合法權益的重要保障。公眾參與的理論意義與現(xiàn)實作用也已成為當下海峽兩岸同胞的共識。我國臺灣地區(qū)由于客觀的歷史原因，較早地開啟了公眾參與立法的實踐歷程，在制度安排上也有較為鮮明的做法與特點，同時也積累一定的實踐經(jīng)驗。為此，分析與借鑒我國臺灣地區(qū)公眾參與立法經(jīng)驗及其最新發(fā)展，有助于創(chuàng)新與完善我國公眾參與立法制度。

公眾參與；立法；實踐歷程

一、問題的提出

法治中國，亟需良法。法治是治國理政的基本方式，良法是善治的前提。法治之本就在立法。立法是對利益主體之間的權利與權力進行一定合法化與制度化的確認、界定與配置。[1]利益主體若能在公開透明與平等公正的制度安排基礎上進行充分的反復博弈、沖突，進而“妥協(xié)”出“共識”，則有利于使相應的法律制度安排起到社會資源最為優(yōu)化的合理配置與效用，同時也能提高與強化立法的科學合理性與民主正當性。實踐證明，公眾參與不僅是現(xiàn)代法治國家立法制度的重要組成部分，同時也是立法機關民主決策的重要支撐，更是當前我國全面推進依法治國目標的重要舉措。在黨的十八大報告中，特別提到了在涉及人民群眾“切身利益”的相關決策都要充分聽取群眾意見，讓政府部門、立法機關的權力在陽光下運行，并進一步深化與推進在法律、民主、輿論以及群眾等方面的監(jiān)督。再者，黨的十八屆四中全會提出，要建設社會主義法治體系就必須堅持“立法先行”和發(fā)揮立法的引領、推動作用，以及要用“公平、公正和公開”原則貫穿立法全過程，提高立法工作的透明度。實事求是地說，這些報告內容深刻認識和準確把握了當前全面深化改革與全面推進依法治國新形勢背景下的重要發(fā)展機遇，更相應配合了正在轉型中的完善立法制度的自我期待。[2]在很大程度上更體現(xiàn)出我國自改革開放近40年以來，執(zhí)政黨對社會主義民主豐富、多元的實現(xiàn)方式上的又一理論創(chuàng)見與清醒認識。[3]

由于客觀的歷史原因，我國臺灣地區(qū)較早地開啟了公眾參與立法的實踐歷程，在制度安排上也有較為鮮明的做法與特點，同時也積累了一定的實踐經(jīng)驗，并步入較為制度化的發(fā)展軌道。對此命題的分析和探究旨趣，或有助于推進與深化我國現(xiàn)有公眾參與立法理論，為公眾參與立法實踐提供有益的借鑒。

二、我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的相關法律規(guī)定及其實踐發(fā)展歷程

制度是一套人際之間相互交往的規(guī)則。它是在長期不斷地進化過程中，通過試驗、修正、總結而逐漸固化下來的一種比較客觀的、穩(wěn)定的和理性的均衡選擇結果。并以事先同意確立的規(guī)則，以此來激勵或約束人們理性尋求其效用或偏好最大化的外在行為，從而促進制度目標的實現(xiàn)。在公平性的制度安排下才有可能實現(xiàn)社會各階層利益的均衡配置，并在此基礎上促進制度的可持續(xù)發(fā)展與改革創(chuàng)新。其中的制度特別是法律制度即具有權利保障、實現(xiàn)社會正義以及公平分配社會資源的作用。[4]在我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的實踐發(fā)展歷程中，相關的制度安排，在一定程度上起到激勵與保障公眾參與立法權利的重要作用。

（一）我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的相關法律規(guī)定

現(xiàn)今我國臺灣地區(qū)公眾參與立法活動主要方式有：立法聽證會、立法座談會、列席旁聽、請愿和游說等。這些合法參與方式體現(xiàn)在具體的法律制度安排上則為：1.在所謂的臺灣地區(qū)“憲法”方面：所謂的臺灣地區(qū)“憲法”規(guī)定，公眾享有請愿權(第16 條 )和參政權 (第 17 條 )；以及“臺灣地區(qū)立法主管部門”各種委員會得邀請社會上有關系人員到會備詢（第 67 條）；2.在所謂的臺灣地區(qū)“請愿法”方面：所謂的臺灣地區(qū)“請愿法”第2條規(guī)定了，公眾對政府政策、公共利害或其自身權益之維護，可以向民意機關請愿，請求其作為或不作為的權利；3.在所謂的臺灣地區(qū)“立法院職權行使法”方面：在正式的公眾參與立法聽證活動上，該法第54條規(guī)定“臺灣地區(qū)立法主管部門”各委員會為審查交付的議案，得舉行公聽會。同法第 56條規(guī)定立法聽證會的舉行，得邀請社會上有關系人員出席表達意見（委員會依照正反意見的相當比例邀請不超過 15位出席人員，并規(guī)定應邀出席的人員非有正當理由不得拒絕出席）。而在開會五日前，應將聽證會的開會通知、議程等相關資料，以書面送達出席人員，并請其提供口頭或書面意見，并酌發(fā)出席費給應邀出席人員（第 57 條）。同法第 58、59條則最后規(guī)定立法聽證會結束后須提交報告給“立委”與出席人員，報告作為“立委”審議相關法案參考；[5]4.在所謂的臺灣地區(qū)“游說法”方面：我國臺灣地區(qū)“游說法”制定的目的在于，為規(guī)范與確保公眾合法的參與民主立法活動，使合法的游說行為能在公開與透明的程序下進行，以防止不當利益輸送與不法關說（第1條）。所謂游說是指，游說者“意圖影響被游說者或其所屬機關對于法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被游說者或其指定之人表達意見之行為”（第2條）。再者，該法進一步規(guī)定了公眾個人、依法成立的法人、經(jīng)許可設立或備案的民間組織團體，可以與被游說者（主要指立法者）直接接觸并表達意見等行為；5.在所謂的臺灣地區(qū)“立法院議場規(guī)則”方面：該規(guī)則第 10條第2款規(guī)定，電視記者、攝影記者及有關錄影人員，限制在所謂的“立法院”議場的二樓攝影或錄影；6.在所謂的臺灣地區(qū)“立法院會議旁聽規(guī)則”方面：規(guī)定僅持有旁聽證者，才可以進入議場旁聽，并須將旁聽證佩掛胸前明顯處以供辨識；必要時得查驗身分證或其它證明（第 2、3條）；記者、受邀出席公眾則分別進入各自所規(guī)定的旁聽席位（第5、6條）。最后，所謂的我國臺灣地區(qū)的“人民團體法”也為蓬勃發(fā)展的民間社團組織（利益團體和非營利/公益性組織），奠定了重要的法律根基。按該法第8條規(guī)定，人民團體組織由發(fā)起人（須年滿二十周歲）檢具申請書、章程草案及發(fā)起人名冊，即可向主管機關申請許可（應有三十人以上）。此外，也出臺了所謂的臺灣地區(qū)“人民團體獎勵辦法”，通過書面嘉獎、頒發(fā)獎狀、獎牌和獎金方式，獎勵對增進社會公益福祉，辦理政府指定或委辦事務，以及促進全民團結和諧、增進社會祥和進步等具有貢獻或成績優(yōu)良的團體組織。

上述相關規(guī)定，在一定程度上能為公眾參與立法活動提供比較切實可行的細致化規(guī)則和可操作的程序化的流程，從而為公眾參與奠定合法化和制度化的重要保障。

（二）我國臺灣地區(qū)公眾參與立法實踐的發(fā)展歷程

“民主是一種社會管理體制 ,在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。[6]公眾參與利益訴求的表達與交流討論，必須通過合法有效的法律制度和程序機制加以保障。立法者則收集多方立法意見，并在依據(jù)社會多數(shù)的集體偏好和社會公益的基礎上做出權衡與判斷，從而制定出滿足社會需求的法律。事實上，我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的實踐發(fā)展已經(jīng)積累了多年的經(jīng)驗。早在 1962 年所謂的臺灣地區(qū)“醫(yī)師法”修正案，當時就有許多民間社團組織，以寫信給“立法委員”方式來從中影響“醫(yī)師法”的修訂。

在 1960-1987 年以前，立法活動幾乎都是立法者采取“關門立法”，致使公眾參與立法的力度和空間受到各種客觀外在的限制，僅能進行“摸索式”“地下化”和“有限度”的參與。在 1987 年以后，越來越多的各階層利益主體參與立法活動的現(xiàn)象出現(xiàn)。其顯著的特征集中體現(xiàn)在，有別于以往分散于社會各角落的“原子化”公眾個人，而代之以成立各種合法組織的民間社會團體組織，來作為凝結、匯聚各種利益需求的中介，進而以強大的組織集中力、透過各種參與立法的途徑來影響立法活動。[7]例如，1980 年代的所謂的臺灣地區(qū)“勞動基準法”“優(yōu)生保健法”和“民法親屬篇”的修正案，1990年代的所謂的臺灣地區(qū)“兒童及少年性交易防治條例”“煙害防制法”和“汽車強制責任保險法”，以及 2000 年通過的所謂的臺灣地區(qū)“安寧緩和醫(yī)療條例”、2010 年的所謂的臺灣地區(qū)“大眾運輸工具播音語言平等保障法”、2015 年的所謂的臺灣地區(qū)“病人自主權利法”和最新的 2016 年所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”等。在這些法律的出臺背后，都可發(fā)現(xiàn)公眾、利益團體與民間社團組織積極參與的熱情背影，并在一定程度上有力地影響和推動立法的催生、決策與完善的作用。綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，那種公眾僅能被動守法而無法參與立法的局面已經(jīng)有所改觀；取而代之的是，立法者采“開門立法”方式聽取和吸納公眾利益訴求，并在此基礎上進而客觀權衡各方利益的立法互動格局。這樣的立法轉型的原動力是來自于公眾的利益需求，及其所在社會發(fā)展變遷的現(xiàn)實要求。[8]

三、我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的最新發(fā)展：“納稅者權利保護法”的實證分析

立法是一種動態(tài)的、有序的工作事務，也是能體現(xiàn)與反映社會的客觀發(fā)展規(guī)律的活動。立法活動實質上是立法者將社會大眾普遍的利益需求，依據(jù)法律的規(guī)定在一定職權內，通過相應的程序，有選擇地轉化和上升為國家所賦予和認可的法律利益的活動。按立法學教授周旺生的見解，立法活動過程可分為三個階段，即立法準備、法案到法和立法完善階段。[9]鑒于本文的研究旨趣，為使論證得以展開并有所依附，故以最新通過公布的所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”（2016 年 12 月 28 日）的立法活動過程為例。對此法案立法活動過程進行概括的重點梳理，可以發(fā)現(xiàn)這個法案最終得以出臺，在一定程度上折射出公眾在每個不同階段參與立法過程的生動圖景，以及所表現(xiàn)出多元不同的參與方式和實踐成效。

鑒于當時我國臺灣地區(qū)相關稅法內容，多為偏向于提升行政部門的征收效能，僅強調確保稅捐債權的實現(xiàn)，而對納稅人權益保護和“稅收正義”的實現(xiàn)，則經(jīng)常忽略而未加以規(guī)定，導致納稅人的合法權益無法獲得有效保障。此外，由于當時社會的貧富差距問題日漸惡化，引起社會大眾、輿論媒體的極大關注與思考，而當時政府采取的相關回應舉措?yún)s未見成效。有感于納稅人的權利保障不足與不公，以及“政府失靈”之窘狀，經(jīng)由當時社會公眾自發(fā)性的投書倡議立法，并結合其它民間公益性社會團體組織資源，2003 年 8 月成立了以追求“稅制改革公平透明”為宗旨的“泛紫聯(lián)盟”，（2006 年6月后更名為“公平稅制改革聯(lián)盟”以下簡稱聯(lián)盟）開始對納稅者權利保護等相關議題積極關注與行動發(fā)聲。事實上，當時所謂的臺灣地區(qū)“納稅人權利保障法”的提出，是一個有助于讓“稅捐法定”“程序正義”“司法救濟”“稅捐公平”“量能課稅”等原則理念深入社會大眾人心的前瞻性立法。該法案最早由臺大法律系稅法教授葛克昌提出，并在輿論媒體投書呼吁后，包括“聯(lián)盟”在內的民間社團積極倡議與共同發(fā)起，同時召集了當時臺灣地區(qū)的學者、專家、律師公會和會計師公會等專業(yè)性團體一起研擬，共同合作完成了所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”的民間草案版本。于2005年送交“臺灣地區(qū)立法主管部門”進行相關審議。該法案經(jīng)歷了漫長的 11 年之久，而直至 2016 年 12 月才完成立法通過。

在立法準備階段：“聯(lián)盟”成立后，自 2004年起與“臺灣立法主管部門”先后舉辦過多次的記者會并參與多場的立法座談會。同時，其也采取多種便捷靈活的參與方式，來尋求社會大眾和輿論媒體的廣泛支持，試圖使這民間公益性法案的立法正當性能得以進一步的推進與深化，從而影響立法決策。如最早于 2004 年 2 月起，該聯(lián)盟就開始主辦各種記者會，并以貼近社會公眾的方式，采取通過各大主流媒體廣泛宣傳，呼吁社會大眾響應和參與，以激發(fā)社會各界思考和關注稅改重要議題。例如，2005 年 3 月，通過召開記者會的方式，發(fā)表立法游說的“說貼”。同時，將會后總結的立法重點訴求（如平等課稅權利、要求財政公開透明權利、提起公益訴訟權利等共 10項權利主張），發(fā)表于各參與協(xié)作的民間社團組織的網(wǎng)站上。此外，“聯(lián)盟”也常常應邀出席對此法案理念支持的“立法委員”所召開的立法座談會。該聯(lián)盟借由參與活動中，及時提供最新相關立法資源信息給“立法委員”作為其立法時的重要參考，利用機會與立法者面對面溝通、相互交流法案的重點難點，并得以更進一步地集思廣益、匯聚各界意見，以及更新、完善相關的主張。最終，該聯(lián)盟也在社會各界努力下完成了所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”的法律草案，并廣泛邀集社會名流、學者專家、民間社團組織等，共同連署并提交立法的“請愿書”。具體要求“立法委員”盡快促成將該法案列為優(yōu)先審查法案，從而在很大程度上對立法決策起到了重要的影響和推動作用。

在法案到法階段：所謂的我國臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”由所支持的立法者送交“臺灣立法主管部門”審查時，“聯(lián)盟”也主動積極地采取各種有效的參與途徑來影響立法者，能將該法案盡快排入立法議程進行審議。其中，比較具有特色和關鍵的參與方式有：1.參與列席旁聽。為爭取不同政黨的立法者認同與支持，該聯(lián)盟主要制作了一些與法案相關的重要內容資料，用來協(xié)助立法者及其立法助理對該法案的了解，借此強調通過該法案對全體社會的重要性。同時，該聯(lián)盟也經(jīng)常號召和動員對法案關心的社會大眾與民間社團組織，主動申請赴“臺灣立法主管部門”列席旁聽，緊盯法案審議進度，從而對立法者形成一定的壓力；2.參與立法聽證會。該聯(lián)盟經(jīng)常參與立法者主持的立法聽證會（當時與會的有學者、律師以及民間社團如“婦女新知基金會”“會計師公會”和“消費者文教基金會”等）并在會中針對參加的社會公眾、立法者、部門官員等對法案的重點爭議或疑難不解部分，適時展開進一步細致的對話、溝通和說明。同時，也在聽證會中提供最新相關的立法信息與說明資料，協(xié)助立法者進一步對法案的了解與掌握（例如，由于當時臺灣地區(qū)財政部門心態(tài)比較保守，擔心此法案會成為日后逃漏稅者的保護傘，故不希望該法盡快通過。而“聯(lián)盟”當時為了化解財政部門的疑慮，就采用此方式進一步交流與說明）；3.立法游說。由于所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”是一個影響面廣、社會大眾和輿論傳媒關注度高的公益性的法案。同時，該法案具有高度的民意正當性支持，以及聯(lián)盟中的各民間組織團體彼此利益訴求目標也較為一致，故也自覺積極傾其所能，動用平素所積累的資源和發(fā)揮社會影響力，來進行廣泛、深入的立法游說。例如，經(jīng)常借由號召、動員各自社團組織成員，以電話、電子郵件，以及通過時下流行的網(wǎng)路社交平臺（line、QQ、微信和臉書）在立法者的個人網(wǎng)絡平臺上發(fā)表意見，隨時進行咨詢、交流和建議。

此外，當時其它的民間公益性團體如“公民監(jiān)督國會聯(lián)盟”（簡稱“公督盟”）①“公督盟”是由50個民間社團組織包括教育、人權、環(huán)境、婦女等組成，其成立的宗旨包括提出立法者的評鑒報告等。，也適時發(fā)揮了較為重要的推進作用。例如，“公督盟”為促使立法活動過程運作更加公開透明，而以轉播立法議事過程為突破口，逐漸倒逼臺灣地區(qū)立法機關自覺接受社會各界監(jiān)督。其自 2009 年就開始呼吁“臺灣立法主管部門”成立相關電視頻道，同時搭配網(wǎng)絡新媒體，進行“臺灣立法主管部門”議事過程的實況轉播。在該法案審議期間，社會公眾也透過此頻道隨時觀看該法案的立法審議過程。此外，“公督盟”自第 2008 年第 7 屆“立委”開始，就進行每年的“立委”評鑒，加上該法案是關涉到社會大眾的納稅權益。故而，通過對各黨派“立委”在立法審議過程的有力監(jiān)督情況下，無形中也加速了該法案的出臺。

在立法的完善階段：所謂的“納稅者權利保護法”通過并公布施行后，上述這些推動與促進立法通過的民間公益團體，也轉變而為后續(xù)的監(jiān)督執(zhí)法、協(xié)助完善立法的角色。例如，“公督盟”以往每年主動公布給新聞媒體和社會各界關于社會民生重大法案施行成效的結果報告，此外，也定期舉辦巡回講座，以及在網(wǎng)站上招募與培訓對立法事務有參與熱忱的實習生，從而為其儲備源源不絕的參與和監(jiān)督立法活動的“后備軍”。與此同時，隨著科技的不斷發(fā)展，智能型手機與平板電腦等通信移動工具的普及（例如，公眾可以觀看網(wǎng)上提供的豐富多元的立法信息與各項立法活動的安排，以便可以隨時了解與監(jiān)督立法），也對行政部門的執(zhí)法情形起到了較好的、及時的監(jiān)督作用。另外，許多民間公益性團體也經(jīng)常會例行性地通過記者會發(fā)布新聞，同時也會定期發(fā)行電子報與出版刊物，以及參與立法聽證會的方式，來對法律施行后的“成效”進行一定的追蹤、評估與關注。最終，促使法律得以適時地加以改進與完善。

四、我國臺灣地區(qū)公眾參與立法實踐的相關啟示

我國臺灣地區(qū)公眾參與立法實踐歷程及其最新發(fā)展表明：通過積極探索各種合法有效參與途徑，能不斷提高立法的公眾參與意愿程度與成效，進而有助于較為全面的、準確的匯聚民智和反映多元化的利益訴求，最終有利于維護社會不同階層利益群體的合法權益。

（一）落實與保重公眾參與立法的“三權”，有助于不斷深化公眾參與成效

立法者的權力來自于人民的授予和委托，必須對人民負責。尊重與傾聽人民的意見建議和保障落實公眾合法的知情、參與和監(jiān)督權利，是公眾依法享有、不可剝奪的合法權利，更是當代民主法治的基本原則。

1. 知情權：公眾享有較為公開的、充分的與及時的知情權。立法信息的公開化和制度化，是公眾有效參與立法活動知情權利的重要保障和基本前提，同時也在很大程度上影響和決定了公眾參與的意愿和立法質量。我國臺灣地區(qū)公眾參與也從以往對立法信息“片面”的、“數(shù)量”的滿足轉變而對“全面”的、“質量”的充分要求。例如，“臺灣立法主管部門”官網(wǎng)與民間社團有相關立法動態(tài)信息，加上電視直播立法審議過程，以及立法者通過其個人網(wǎng)站與社交通信平臺能直接、及時與公眾相互聯(lián)系、反饋與分享，從而能一定程度上滿足公眾有效參與的知情權利。

2.參與權：不斷健全現(xiàn)有的法律制度，保障多元化參與方式的權利。隨著我國臺灣地區(qū)公眾權利意識的覺醒，也逐漸相應地建立起一個、可操作的、多元化的，以及與參與文化相適應的法律制度安排，從而在一定程度上保障與實現(xiàn)公眾及其民間社會組織各種合法的參與方式的權利。如在所謂的我國臺灣地區(qū)“憲法”引導下，輔之以其它下位相應配套的法律（“請愿法”“游說法”）、法規(guī)（“臺灣立法主管部門”議場規(guī)則、“臺灣立法主管部門”會議旁聽規(guī)則）。這些制度安排皆有明確的程序規(guī)則以供參照和交互運用，同時也容許有一定的參與立法空間并結合公眾自身的實際條件與資源，來不斷豐富、探索和創(chuàng)新有益的參與方式，從而能有效滿足與實現(xiàn)公眾參與的愿望和需求。

3. 監(jiān)督權：通過社會各界力量推進與深化立法監(jiān)督。我國臺灣地區(qū)立法活動整體的運行過程環(huán)節(jié)和立法及時的修改與完善，離不開廣泛的公眾與社會各界的檢驗和監(jiān)督。社會各界多元化的利益訴求，是源源不斷地推動和促進公眾自覺監(jiān)督立法活動的直接動力來源。公開透明是立法公正的根本保證。網(wǎng)絡傳媒作為匯聚社會民意的形成，以及對立法參與活動的成效反饋，都是不可或缺的有力信息傳播渠道和信息溝通空間。網(wǎng)絡傳媒與立法的良性互動，有助于推動公眾參與立法信息的公開化，以及推動立法者提供相應適合社會公眾需求的制度安排。[10]新聞輿論與網(wǎng)絡媒體在一定程度上能自覺地客觀報道和保障立法信息暢通，并自覺承擔立法監(jiān)督的重要職責，成為推進立法監(jiān)督與完善的結構性制度力量來源。

（二）民間社團組織化利益訴求，逐漸取代公眾個人分散化的利益訴求

科學、合理與有效的法律制度安排，對民間社團組織的存在與發(fā)展，以及培育與其相適應的社會空間而言，都是至關重要的。我國臺灣地區(qū)民間性社團組織的法律制度安排，除強調有關的主要原則外，也保留了一定的寬松性、靈活性，有助于鼓勵、引導社團組織參與立法活動的積極性。

隨著法治建設進程不斷深化，法律制度安排的逐漸完善，新興的中產(chǎn)階級崛起和壯大，民間社團組織也隨之蓬勃發(fā)展起來。[11]在立法實踐開展的外在條件不斷優(yōu)化情況下，也帶動了社會各階層群體利益訴求的多元分化，權利意識的日漸增強，參與的熱情不斷提高，以及參與的方式和途徑也發(fā)生極大變化。社會各界成立了大量具有代表性、專業(yè)性和組織性的民間性社團組織（公益和私益），也使得社團組織的活動也能得到較廣泛的拓展。它們集中體現(xiàn)了其各自不同的宗旨理念、目標訴求和“利益代言人”團體風貌，從而也形塑了以“組織化利益”逐漸取代了以往公眾個人“分散化利益”的參與格局。[12]

此外，民間公益社團組織具有志愿性、非營利性、民間性和公益性本質，以及組織內部運作的自治性和自律性民間特征。不僅能敏銳地體察社會發(fā)展的實際需求，并經(jīng)常扮演著立法的倡議者與先驅者的角色，帶頭引領立法改革，是公眾參與立法的重要力量。由于其往往是以自身的使命感、責任感出發(fā)，選擇的法案議題多是社會普遍關注度高、涉及的利益影響面較廣及公益性、正當性較大，故而容易號召與凝聚社會公眾與媒體輿論的認同和支持。這些民間社團通過系統(tǒng)化和組織化的力量，并在相近的價值理念與共同的立法利益訴求目標引導下，也容易與“志同道合”的其他團體以“議題結盟”“策略合作”的方式，來經(jīng)常性地彼此相互地進行支持、團結互助與協(xié)調資源，從而發(fā)揮自身的特點與比較優(yōu)勢。[13]這不僅有助于凝聚參與者對其組織宗旨與目標訴求的認同感外，更能發(fā)揮與壯大參與立法活動的能量與影響力。往往也能在較為平等地位上與利益團體進行立法“博弈”，進而防止私益團體的不當操控或壟斷立法現(xiàn)象發(fā)生。[14]可以說，我國臺灣地區(qū)民間社團組織自身規(guī)模與實力的發(fā)展與壯大，與其現(xiàn)代公民積極參與意識覺醒，二者間有著一定的內在關系。

（三）及時便捷式的網(wǎng)絡社交平臺，有助于調動公眾參與的積極性并增強參與的滿足感

在科技文明不斷發(fā)展的背景下，除了現(xiàn)行法律制度所明文規(guī)定的既有渠道外，社會各界也積極探索利用現(xiàn)代化科技手段，不斷地豐富創(chuàng)新其它及時便捷的、靈活多元的和切實可行的參與形式。當下我國臺灣地區(qū)公眾與民間社團組織經(jīng)常大量運用網(wǎng)絡進行立法動態(tài)信息的分享與傳播，同時也借由網(wǎng)絡媒體社交平臺來參與立法、表達其利益訴求。不僅能提高公眾參與和監(jiān)督立法活動的意愿，也能保障公眾更加廣泛、自覺主動和積極有效地參與到立法活動中。比如，我國臺灣地區(qū)公眾除了使用傳統(tǒng)的電話、傳真和信函等方式與表達其立法訴求與建議；也可以發(fā)送立法建議到立法者個人電子信箱并到其網(wǎng)站留言，以及利用當下流行的新型即時社交通信工具（如 LINE、Facebook、微信、QQ 等），快速地對立法相關信息進行動態(tài)及時的收集、整理、交流、分享和宣傳等。一方面，公眾能及時掌握與更新相關的立法信息，以及增強其參與立法活動的滿足感；另一方面，立法者也能隨時發(fā)布對公眾立法咨詢的反饋或建議的處理結果，以及能及時便利地吸納公眾有益的立法建議。

（四）實習生（志愿者）制度，有助于社團組織培養(yǎng)與儲備未來的立法事務人才

志愿參與立法實務的實習生（志愿者）制度，作為現(xiàn)今我國臺灣地區(qū)民間社團組織發(fā)展與培養(yǎng)未來關注、參與和監(jiān)督立法人才而言，是個靈活有效的保障與儲備人才來源可持續(xù)發(fā)展的制度。實習生參與立法具有自愿、平等與公益等性質，同時也是民間社團組織廣泛動員參與立法過程中不可或缺的一環(huán)，更起到填補人才需求的重要獨特作用。在發(fā)展過程中，民間社團組織逐漸擺脫對政府行政權力與利益資源的“慣性”依賴。此外，藉由立法活動的參與，不僅可以強化實習生對所屬社團組織的責任感和榮譽感，同時也能擴大該社團組織的社會影響力與聲譽，進而也能取得社會各界與輿論媒體的認同、支持與信任，并獲得更多的社會資源與機會?？梢园l(fā)現(xiàn)，“實習生”（志愿者）制度的實踐與價值，已顯現(xiàn)出對參與社會公共事務“薪火相傳”的特點，初步建立起有序的社會支持與媒體監(jiān)督，以及民間社團組織自主自律的良性發(fā)展模式與互動格局。

（五）相較于一般社會公眾，學者專家已成為參與立法活動的重要力量

由于立法是一項理論性、技術性、復雜性與專業(yè)性都很強的實踐活動。學者專家參與立法活動能提供一定程度對立法決策方案相關問題的專業(yè)知識、立法技術、決策的咨詢，以及信息資源的更新與分享。[15]充分發(fā)揮學者專家在參與立法活動過程中的重要作用，不僅是立法活動的內在要求，同時也是適應立法不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要，更是提高立法質量與立法科學性的重要保障。誠如學者莫紀宏所言：專家立法是將“科學立法”與“民主立法”有機結合起來的最佳制度途徑，專家立法的民主性和科學應當成為指導我國立法工作的重要原則。[16]

近年來，我國臺灣地區(qū)的學者專家與立法活動之間的聯(lián)系緊密，特別是在一些涉及高度專業(yè)性、技術性和法律性的立法議題上。事實上，學者專家參與立法活動相較于一般社會公眾而言，具有更大的能力與影響力。如稅法學者、會計師和律師在所謂的臺灣地區(qū)“納稅者權利保護法”的立法過程中，就共同主導與撰寫了比較全面和系統(tǒng)的民間立法草案版本，從而為立法提供一定程度的智力支撐和專業(yè)支持。再者，學者專家參與立法是立法活動不可或缺的、重要的輔助性機制。憑借學者專家的自主性、中立性、專業(yè)性與權威性，以及學者專家對社會責任感和社會評價的高度自覺，某種程度上也可以起到制約利益團體的不當壟斷或抗衡政府部門的保護主義，進而促使立法決策過程更能符合與貼近社會的公平正義。不難發(fā)現(xiàn)，有些社會公益性社團組織則直接借重學者專家的專業(yè)素養(yǎng)，直接招募學者專家成為其理事會或董事會的主要成員，而使得該組織更能得到政府部門、立法者、輿論媒體與社會各界的關注與支持。

五、結語

我國的公眾參與立法實踐經(jīng)過多年循序漸進的發(fā)展，從中也探索和積累了許多有益經(jīng)驗，當下我國正全面推進“依法治國”，應當承認，我國臺灣地區(qū)公眾參與立法的實踐歷程與最新發(fā)展經(jīng)驗表明，公眾參與立法活動的知情權、參與權和監(jiān)督權的保障與發(fā)展，也同其它權利一樣，都是經(jīng)過一定實踐的“試錯”與修正，從而不斷走向成熟與完善的過程。為此，分析與借鑒我國臺灣地區(qū)公眾參與立法經(jīng)驗及其最新發(fā)展，有助于創(chuàng)新與完善我國公眾參與立法制度。而隨著兩岸社會經(jīng)濟、法律和文化交流的不斷增強，在公眾參與立法的實踐經(jīng)驗與制度安排上，也應當和可能實現(xiàn)彼此更為有益的借鑒、對接與融合。

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責任編輯：楊 煉

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2017-02-10

2015 年教育部重大課題攻關項目“中國的立法體制研究”（項目編號：15JZD006）；安徽省教育廳 2016年度高校人文社科研究重點項目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺灣地區(qū)的經(jīng)驗及其啟示”（項目編號：SK2016A0011）。

黃信瑜，男，臺灣臺北市人，安徽財經(jīng)大學法學院副教授、法學博士，主要研究方向：法理學、立法學。