我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度之完善

唐再明

(湘潭大學法學院，湖南湘潭411100)

我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度之完善

唐再明

(湘潭大學法學院，湖南湘潭411100)

民事執(zhí)行工作的好壞，關系到司法公平正義價值的落實，和諧法治社會的構建。但民事執(zhí)行工作一直是法院工作的難點。要克服民事執(zhí)行混亂、監(jiān)督不力的現(xiàn)狀，創(chuàng)建完善的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是關鍵。據(jù)此，需對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體工作部門及其責任機制、監(jiān)督范圍與對象、程序、保障機制等方面加以完善。

民事執(zhí)行;檢察監(jiān)督;完善建議

民事執(zhí)行程序作為民事司法活動的最后一個環(huán)節(jié)，是民眾訴求利益的最終歸宿與落腳點，司法公正通過執(zhí)行程序得以彰顯。因此，民事執(zhí)行工作的好壞直接關系到民眾對司法的信任，而公眾的信任是法治的基礎，即要樹立司法權威，民事執(zhí)行程序是關鍵。但執(zhí)行權作為一種公權力如不加以制約，其必然會朝著濫權的方向發(fā)展。近年來不斷出現(xiàn)的“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”現(xiàn)象，固然是多方因素造成的，但監(jiān)督的失控是其中最主要的原因。我國對民事執(zhí)行的監(jiān)督主要來自人大、政黨、檢察院、社會媒體等。但檢察院作為國家的專業(yè)法律監(jiān)督機關，是最能體現(xiàn)權力制衡理論，保障民眾司法訴求利益的，而檢察院對于民事執(zhí)行工作的監(jiān)督一直受困于“于法無據(jù)”的尷尬。2011年10月24日全國人大常委審議的《民事訴訟法》修正案草案對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督加以規(guī)定，一定程度上填補了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律空白。但是，草案對執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對檢察機關監(jiān)督具體部門及相關人員的責任、監(jiān)督范圍、程序等方面未作進一步具體規(guī)定，檢察監(jiān)督難以落到實處，不利于形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行工作機制，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權仍存在多方面的問題。

1. 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

作為國家專業(yè)的法律監(jiān)督機關，檢察院對執(zhí)行工作的監(jiān)督應是最有力、最有效的方式，因其不僅能維護當事人及相關執(zhí)行參與人的合法權益，也是對法院執(zhí)行工作的支持。但執(zhí)行監(jiān)督立法上的不足，導致司法缺乏具體的可操作性。法院對民事執(zhí)行監(jiān)督缺少積極配合，各地檢察院也都各尋“出路”，無法形成統(tǒng)一有效的制度模式。

1.1 法院整體對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督持排斥態(tài)度

最高人民法院曾多次以司法解釋的形式排斥檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督，認為執(zhí)行權是法院審判權的自然延伸，執(zhí)行是法院內部事物，從法院整體利益出發(fā)也不愿處處“受制于”檢察機關。如1995年、1998年和2000年最高人民法院分別通過批復的形式否定了人民檢察院對民事執(zhí)行裁定、訴前保全裁定抗訴及對暫緩執(zhí)行建議的合法性。雖然，近年來為了規(guī)范民事執(zhí)行工作，最高人民法院相繼出臺了一系列司法解釋，但這些內部監(jiān)督規(guī)定，對民事執(zhí)行工作中存在的問題“治標不治本”。面對執(zhí)行工作的重重困境及越來越突出的執(zhí)行腐敗問題，法院在執(zhí)行工作上的態(tài)度也有所轉變。最高人民法院某位領導曾在全國法院執(zhí)行理論研討會上指出:關于檢察機關的法律監(jiān)督問題，理論上要進行深入研究，實踐中應不斷完善。對于維護人民群眾的合法權益，維護法院判決的權威方面，檢察機關同志的認識態(tài)度是非常高的。對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判文書，檢察機關會很慎重地提出抗訴。我們人民法院則也應該尊重檢察機關的法律監(jiān)督。對于強制執(zhí)行裁定，雖然檢察機關無權抗訴，但是如果檢察機關對強制執(zhí)行過程中的生效法律文書提出檢察建議，執(zhí)行法院應當認真對待!從此處不難看出，法院主動接受檢察院的監(jiān)督仍是以內部利益最大化為前提的。

1.2 實踐中各地執(zhí)行檢察監(jiān)督方式各異，缺乏科學統(tǒng)一的執(zhí)行模式

實踐中檢察院從未放棄過對執(zhí)行監(jiān)督方式的探索，各地運用監(jiān)督方式主要有:一是“要求法院提供書面執(zhí)行情況說明”的廣東番禹模式，即法院以書面形式向同級人民檢察院說明執(zhí)行情況，檢察官據(jù)此分析執(zhí)行依據(jù)、判斷執(zhí)行工作的合法、合理。二是“以權力機關為主導、地方法規(guī)為框架、檢察機關為主體”的深圳模式，即由深圳市人大頒布具體的民事執(zhí)行法律，規(guī)定執(zhí)行機制、期限、方式和責任追究形式等。三是大規(guī)模綜合性的廣東省模式。2008年7月，廣東省在全省下發(fā)了《關于對民事行政執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督的指導意見》，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權進行全省范圍內的引導。其中主要的監(jiān)督方式有檢察建議、現(xiàn)場監(jiān)督、糾錯監(jiān)督意見、事前關注等。四是“檢察室常駐法院執(zhí)行局、監(jiān)督執(zhí)行局日常工作”的青島模式。另外，抗訴、暫緩執(zhí)行建議、查處職務違法犯罪、執(zhí)行階段提起公益訴訟等，也被運用于實踐中。

上述執(zhí)行監(jiān)督方式是檢察院從各地實踐出發(fā)，在現(xiàn)有法律框架下積極探索的成果，在一定程序上保障了執(zhí)行工作的合法有序進行，節(jié)約了司法資源，提高了司法效率，維護了司法的公正權威。但不具有全國性的推廣意義，如深圳模式，操作規(guī)范過于細化，增加了檢法兩家的工作量，且對執(zhí)行監(jiān)督人員的素質要求過高，對于經(jīng)濟文化不發(fā)達的地區(qū)不具有借鑒意義。

2. 造成民事執(zhí)行檢察監(jiān)督困境的原因

筆者認為造成上述檢法兩家不能形成統(tǒng)一的配合協(xié)調機制，各地執(zhí)行混亂，無法建立全國范圍內科學有效的執(zhí)行監(jiān)督模式的原因主要有兩點。

2.1 立法規(guī)定上的過于籠統(tǒng)，導致實踐缺乏統(tǒng)一的指導依據(jù)

雖然，我國《憲法》第129條，《人民檢察院組織法》第1條對人民檢察院的法律監(jiān)督權作出了規(guī)定;《法院組織法》第 12條和第 14條，《人民檢察院組織法》第17條和第18條也都對檢察院的抗訴權作出了規(guī)定，但這些都只是對檢察院執(zhí)行監(jiān)督權寬泛層面的規(guī)定，并不具有實踐的指導意義。此次民訴修正案草案第 1條將原民訴法第14條中的“民事審判”改為“民事訴訟”意味著立法對檢察監(jiān)督權在民事執(zhí)行領域的確認，但遺憾的是，草案在第49條、21條及23條加大了法院對執(zhí)行工作的權力，卻沒有對執(zhí)行監(jiān)督的具體部門、范圍、對象、方式、程序等方面作進一步明確的規(guī)定。缺乏具體操作性立法規(guī)定，將造成在執(zhí)行工作中法院表面“放權”實際敷衍，檢察院處處受阻的被動局面，最終有損司法和諧，不利于執(zhí)行程序的良好運行。

2.2 司法上，檢察院“重刑輕民”的工作習慣是民事執(zhí)行監(jiān)督工作的又一障礙

檢察院作為公共利益的代表，其工作重點多放在刑事“公訴權”及相關職務犯罪的偵查權上。雖然近年來，檢察院在民事執(zhí)行程序上也作了不少努力，但因執(zhí)行檢察監(jiān)督理論研究的相對薄弱，各地檢察院對民事執(zhí)行監(jiān)督工作，缺乏科學合理的理論指導。在檢察系統(tǒng)內部也缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行監(jiān)督標準與執(zhí)行機制規(guī)范，如執(zhí)行監(jiān)督人員的配置、工作方式等。另外，公眾法治維權意識的先天不足，使執(zhí)行檢察監(jiān)督缺少社會民眾基礎。在中國幾千年來的封建專制傳統(tǒng)中，審判官集偵查、起訴、審判、執(zhí)行于一體，這種大包大攬的法官權威思想在老百姓心中根深蒂固，對現(xiàn)代法治下的檢察院職能認識不多，當自身權利被權力侵犯時，缺少轉求權力制約的意識。

3. 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度完善的建議

鑒于民事執(zhí)行的復雜和目前我國民事執(zhí)行活動的混亂狀態(tài)，有必要單獨制定民事執(zhí)行法，對民事執(zhí)行監(jiān)督權作進一步詳盡、明確的規(guī)定。如，最高人民法院和最高人民檢察院可依據(jù)此次民訴修正案草案第1條的規(guī)定，聯(lián)合出臺關于民事執(zhí)行監(jiān)督的具體、可實踐性的司法解釋。另外，我們還可借鑒國際社會在執(zhí)行立法上的經(jīng)驗。英國在 1884年就制定了《執(zhí)行法令》，又于1980年頒布了《對執(zhí)行(判定價額)命令實施的措施法令》?！睹绹纱笕吩谝?guī)定證據(jù)、審理、法院組織與權限的同時，也專門規(guī)定了強制執(zhí)行。日本于1979年修訂《民事訴訟法》時，也單獨制定了《民事執(zhí)行法》。奧地利、俄羅斯也都有自己的《強制執(zhí)行法》。為規(guī)范紛繁的民事執(zhí)行工作，建議在第三編“執(zhí)行程序”中專門設立“民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序”一章，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作出具體規(guī)定。在《民事訴訟法》修改或《強制執(zhí)行法》中專設檢察機關執(zhí)行監(jiān)督一章，明確檢察機關執(zhí)行監(jiān)督的范圍、主要內容、方式等。

3.1 明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具體工作部門與責任機制

構建執(zhí)行監(jiān)督權的目的是為了保障民事執(zhí)行工作的順利進行，創(chuàng)造和諧高效的法制環(huán)境。但監(jiān)督權也是一種公權力，有權力必有權力制約。若不對檢察人員的執(zhí)行監(jiān)督權加以規(guī)范，在利益欲望的驅動下，必將帶來權力行使的漫無邊際，致使“監(jiān)督不受監(jiān)督”，最終背離執(zhí)行監(jiān)督權創(chuàng)設的初衷。因此，在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構建上首先應做到，明確監(jiān)督的具體工作部門，并規(guī)范其工作人員的具體權利、責任、監(jiān)督權的行使方式、范圍等。只有做到主、權、責一體，才能使民事執(zhí)行人員更好地站在國家法治、公共利益的立場上，尊重事實和法律秉公執(zhí)法，避免偏私。筆者建議在檢察機關內部創(chuàng)設專屬的民事執(zhí)行部門的同時，對執(zhí)行人員在從業(yè)要求、職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)績考核等方面作出詳細具體的規(guī)定，建立完善的責任追究機制。如，對執(zhí)行工作人員實行定期的職業(yè)培訓，提高其專業(yè)素養(yǎng)水平;建立領導或小組負責制，實行業(yè)績定期考察;開設執(zhí)行監(jiān)督工作情況公布欄，實現(xiàn)監(jiān)督的公開透明;規(guī)范與法院相關部門的工作銜接機制等。

3.2 規(guī)定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍與對象

對民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍存在“全面監(jiān)督”和“有限監(jiān)督”兩種主張。全面監(jiān)督說認為執(zhí)行檢察監(jiān)督應貫穿于民事執(zhí)行活動的全過程，即包括民事執(zhí)行裁判行為與民事執(zhí)行實施行為。有限監(jiān)督說認為檢察機關只能對民事執(zhí)行實施行為實行監(jiān)督。筆者贊同第二種觀點。當一個社會選擇法治，就是選擇對司法、對法官的信任，對權力過多的制約未必是防止權力濫用的最好方式，當監(jiān)督的法眼如影隨形，法院與法官的權威便成了空中樓閣。而適度的信任與放權，不僅能促進自律，還能減少司法資源的浪費。

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權固然是為了利用權力約束權力達到權力制衡，但民事執(zhí)行工作中經(jīng)常存在因法院系統(tǒng)外的原因，導致執(zhí)行工作難以進行的“執(zhí)行難”問題。當法院的執(zhí)行裁定和執(zhí)行行為正確，但被執(zhí)行人不服時，檢察院應做好法院、執(zhí)行人與被執(zhí)行人三方的協(xié)調工作，真正實現(xiàn)民事執(zhí)行的和諧順暢。另外，出于檢察院的中立因素考慮，民事執(zhí)行監(jiān)督的對象除了法官執(zhí)行人員外，還應包括當事人等其他執(zhí)行程序參與人。

3.3 規(guī)范民事執(zhí)行檢察監(jiān)督啟動程序

雖然執(zhí)行權作為一種公權力存在，但民事執(zhí)行程序仍歸屬于民事訴訟活動的大體系中，也就是說，我們應最大程度地實現(xiàn)對公民權益的保障，尊重當事人的處分權?！皥?zhí)行主要涉及平等民事主體之間的財產權利與人身權利，屬當事人意思自治的范圍，受當事人處公權支配”，因此，除了嚴重影響到國家、社會公共利益的情況，檢察院可依職權主動進行監(jiān)督外，執(zhí)行監(jiān)督權的啟動應以當事人的申訴、控告為前提。即民事執(zhí)行程序的啟動應以當事人主動為原則，檢察院依職權為例外。如，我們可以規(guī)定檢察院依職權主動進行監(jiān)督的特別情形:第一，由于客觀原因，當事人及其法定代理人不能或者難以自己行使救濟權利，而沒有向檢察院提出申訴的;第二，人民法院的執(zhí)行人員，在執(zhí)行該案時因貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務犯罪行為的有罪判決生效，可能導致執(zhí)行錯誤，而當事人又沒有提出申請的;第三，法院據(jù)以執(zhí)行的執(zhí)行根據(jù)尚未生效或者依法失去效力的。也可根據(jù)不同的執(zhí)行監(jiān)督方式采取不同的程序啟動模式。

3.4 統(tǒng)一民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式

我國實踐中存在的執(zhí)行監(jiān)督方式主要有:檢察建議、糾正違法通知書、現(xiàn)場監(jiān)督、抗訴、暫緩執(zhí)行建議、專業(yè)執(zhí)行室的常態(tài)監(jiān)督、查辦執(zhí)行人員職務犯罪行為等。上述監(jiān)督方式各有弊端:在糾正違法通知書的情況下，檢察院是通過事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)嚴重的違法執(zhí)行行為，向法院發(fā)出糾錯意見書。而此處“嚴重”的范圍難以界定，這種監(jiān)督方式難以落到實處。而現(xiàn)場監(jiān)督的模式，會使檢察院顯得過于強勢，且執(zhí)行人員難以把握權限行使的度，易引起檢法兩家的摩擦，無法形成兩家的協(xié)調配合機制。執(zhí)行抗訴是否必然引起再審，法律沒有明確規(guī)定，若法院因抗訴啟動再審，將打破訴權平等的民事訴訟原則，且檢察院在執(zhí)行再審中審判監(jiān)督權和抗訴權的沖突有違“審控分離原則”。常駐檢察辦公室制度成本較高，存在法檢兩家工作銜接、人員缺編、辦公經(jīng)費及工作環(huán)境的管理等問題。

從上述各執(zhí)行檢察監(jiān)督方式的利弊來看，筆者認為應注重對書面檢察監(jiān)督方式的探索。因其可以克服檢察監(jiān)督辦案經(jīng)費緊缺、人員缺編、法律專業(yè)素養(yǎng)不高、法檢兩家職權摩擦等方面的問題。但與此同時應完善立法保障，如規(guī)定法院對檢察院建議的回復期限，法官對檢察院的糾正違法意見通知書必須予以答復，對執(zhí)行人員的一般違法行為規(guī)定行政制載措施，當執(zhí)行不當觸犯刑法時交由偵查部門處理。

3.5 創(chuàng)設民事執(zhí)行檢察監(jiān)督保障機制

對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，應建立一定的機制保障并給予執(zhí)行人員一定的權力，以便執(zhí)行工作的順利進行。一是執(zhí)行息訴工作制的建立。對于法院的執(zhí)行程序合法合理，但當事人不服時，檢察機關應做好說服解釋工作，必要時和法院執(zhí)行庭建立聯(lián)合息訴機制，共同做好執(zhí)行案件的息訴工作。二是檢察院、法院及其他相關工作部門相互配合，定期溝通聯(lián)系的機制。法院定期向檢察院匯報執(zhí)行情況，檢法兩家定期舉行工作會談，特別是對一些疑難復雜案件的及時交流研究。在執(zhí)行實施活動中當遇到阻力較大的案件，而單憑司法之力執(zhí)行難以進行時，可借助社會或政府相關部門的力量。三是檢察監(jiān)督人員的調查取證權。檢察院對法院執(zhí)行活動實行監(jiān)督的過程，大多數(shù)情況下依賴于法院提供材料，但當法院在案卷中故意回避違法情節(jié)時，需賦予檢察監(jiān)督人員向當事人、利害關系人等其他執(zhí)行參與人進行調查取證的權力，并規(guī)定相應人員協(xié)助的義務。四是檢察執(zhí)行人員的閱卷權、法院對執(zhí)行工作匯報不及時、不充分時的糾問權、必要時在刑事強制措施之外對違法執(zhí)行人員采取行政強制措施的權力等。

［1］ 沈德詠.強制執(zhí)行法起草與論證(第一冊)［M］.北京:中國法制出版社，2002.

［2］ 郭佳.我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的建構［J］.山西政法管理干部學院學報，2011，(1).

［3］ 劉曉.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度研究［D］.北京:中國政法大學，2010.

［4］ 何學忠.論檢察機關對法院民事執(zhí)行工作的監(jiān)督［D］.上海:復旦大學，2008.

［5］ 劉海燕.論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督［D］.蘇州:蘇州大學，2010.

(責任編輯 孔占奎)

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D926.34

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1008－7257(2012)02－0112－03

2012－03－01

唐再明(1983－)，女，湖南岳陽人，湘潭大學法學院2010級法律碩士(法學)，刑法學方向碩士研究生。