歐洲難民問題的嚴(yán)重性及出路

黃文敘

歐洲難民問題的嚴(yán)重性及出路

黃文敘

歐洲面臨的難民問題并不是新問題，然而，2015年9月以來一波又一波的難民潮接連爆發(fā)，對歐洲一體化及歐盟的國際地位和影響力構(gòu)成嚴(yán)重威脅，似在演變成歐洲的責(zé)任危機(jī)、領(lǐng)導(dǎo)力危機(jī)、信任危機(jī)和聯(lián)盟生存危機(jī)。歐盟及其成員國在應(yīng)對難民危機(jī)時(shí)的不到位和行動滯后造成一系列沖突、對抗，制約了歐盟在全球的行動力和影響力，更損害了歐盟作為人道主義和民事行為體之榜樣的國際形象。解決歐洲難民問題的有效途徑只能是，有關(guān)各方在歐盟與其成員國、全世界利益一致性的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，綜合籌劃，靈活應(yīng)對，并將防范非法移民與保護(hù)合法移民結(jié)合起來。

歐洲 難民問題 一體化危機(jī) 歐盟轉(zhuǎn)型

[作者介紹] 黃文敘，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人學(xué)院博士生，主要研究國際關(guān)系與歐洲問題。

近年來，試圖進(jìn)入歐洲的中東、非洲難民人數(shù)屢創(chuàng)新高，凸顯歐盟在難民政策上的某些結(jié)構(gòu)性問題和在處理難民問題時(shí)的力不從心。歐盟部分成員國片面追求自身利益的最大化，忽視了與其他國家合作的重要性和其他國際行為體所要付出的代價(jià)，加大了各國協(xié)調(diào)解決難民問題的難度。以此為鑒，在全球化背景下，歐盟只有在處理好成員個體利益、歐盟整體與全球利益之一致性關(guān)系的基礎(chǔ)上，才有可能找到解決難民問題的有效途徑，進(jìn)而積極發(fā)展與難民來源國家的關(guān)系。

一、歐洲難民問題的現(xiàn)狀

難民問題是2016年6月英國舉行脫歐公投的動因和焦點(diǎn)，也將在很大程度上左右2017年法國和德國的大選形勢，今后很長一段時(shí)間都將是歐洲政治中的重要議題。2015年8月，德國總理默克爾(Angela Merkel)就預(yù)計(jì)，未來歐洲在移民和難民問題上面臨的挑戰(zhàn)將會超過希臘債務(wù)危機(jī)。*Lucy Westcott , “Merkel: Refugees Could Be Bigger Challenge than Greek Debt Crisis”，Newsweek, August 17, 2015.一年多來，隨著涌入的移民日益增多，歐洲難民問題不斷升溫。2015年9月，一名敘利亞兒童被淹死在土耳其海灘上的悲劇隨著照片的傳播震驚世界，不少歐洲國家對外來難民尤其是來自敘利亞的難民敞開大門。此后，大量難民一撥又一撥地從中東、非洲流入歐洲，以致歐洲爆發(fā)難民危機(jī)。據(jù)國際移民組織(IOM) 2016年12月21日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年跨越地中海到達(dá)歐洲的難民和非法移民超過100萬，大約是2014年這一數(shù)字的兩倍，是二次大戰(zhàn)以來難民流入歐洲的最高紀(jì)錄，其中大部分來自敘利亞、非洲以及南亞。*“Irregular Migrant, Refugee Arrivals in Europe Top One Million in 2015: IOM”，http://www.iom.int/news/irregular-migrant-refugee-arrivals-europe-top-one-million-2015-iom. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月25日)2016年3月前后，愛琴海和西巴爾干半島沿線的歐洲國家關(guān)閉邊境以防難民涌入，等于切斷了難民前往歐洲的通道，但絕望的難民仍然嘗試跨過利比亞和意大利的“地中海中部”通道進(jìn)入歐洲。2016年，大約有18萬人通過這種方式進(jìn)入歐洲，三年來大約有超過50萬的難民由此入境意大利。*Zoie O’brien，“‘Time to Act’ Italy Calls for Mass Migrant Deportations as Half a Million Refugees Arrive”，The Daily Express, January 3, 2017.據(jù)聯(lián)合國負(fù)責(zé)難民事務(wù)的發(fā)言人威廉·斯賓德勒(William Spindler)承認(rèn)，2016年初至10月至少有3800人在地中海殞命，是有史以來難民死亡人數(shù)最多的一年。*“Mediterranean Migrant Deaths Reach Record Level in 2016”，CNN, October 26, 2016.如此下去，歐盟邊境外圍局勢隨時(shí)都有可能再度惡化。

冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，歐盟15國收到了約67.39萬個難民的庇護(hù)申請，其中大部分來自前南斯拉夫。之后難民提出庇護(hù)申請的數(shù)量逐年下降，主要有兩個原因：一是歐洲大陸實(shí)施了更加強(qiáng)硬的難民庇護(hù)政策，二是世界局勢相對穩(wěn)定以及一些難民庇護(hù)申請者原籍國國內(nèi)形勢緩和。歐盟境內(nèi)的難民庇護(hù)申請數(shù)量在2006～2012年間不斷上升，2013年后更是呈現(xiàn)爆發(fā)性增長的態(tài)勢，2013～2015年分別達(dá)到43.2萬、62.7萬、130萬。不過，歐盟統(tǒng)計(jì)局(Eurostat)的數(shù)據(jù)顯示，2014～2015年，歐盟僅僅批準(zhǔn)通過了184665份難民申請，其中德國和瑞典是難民申請者的主要目的地，分別接受了47555、33025份的庇護(hù)申請，之后依次是法國(20640份)、意大利(20630份)、英國(14065份)、荷蘭(13250份)。*Nicole Chang，“Two Graphs that Show How Many Asylum Seekers Britain Really Accepts”，The Independent, May 13, 2015.

歐洲難民潮的主要來源地包括中東、非洲及前南斯拉夫等地區(qū)。有數(shù)據(jù)顯示，2015年，敘利亞向歐洲輸出的難民最多，約37.8萬人，在難民申請總?cè)藬?shù)中占29%；在難民輸出中居第二、三位的是阿富汗(19.3萬)和伊拉克(12.7萬)。上述三個國家尋求避難者合占難民總數(shù)的一半以上。匈牙利和瑞典是阿富汗難民申請庇護(hù)的主要目的國，敘利亞難民一半以上的庇護(hù)申請是向德國提出的，伊朗難民的庇護(hù)申請主要是向德國、芬蘭和瑞典提出的。然而，對難民身份的承認(rèn)很大程度上取決于他們的原籍國。比如，2015年，來自敘利亞的庇護(hù)申請幾乎全部(97%)獲得批準(zhǔn)，厄立特里亞和伊拉克難民的申請絕大多數(shù)得到了積極回應(yīng)。原籍國為阿富汗、伊朗和索馬里的難民申請中約有60%～70%得以通過。其他國家尋求避難者獲得積極回應(yīng)的機(jī)會則遠(yuǎn)低于50%，尤其是來自科索沃、阿爾巴尼亞和塞爾維亞等地的避難申請者通過資格審核的成功率不到5%。*根據(jù)UNHCR(1990-1997)和Eurostat(1998-2015)官網(wǎng)相關(guān)年份的數(shù)據(jù)資料整理而來。這種接納差異的出現(xiàn)緣于聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》和歐盟法律法規(guī)等對于難民身份的界定。匈牙利總理歐爾班·維克多(Orbán Viktor)指稱歐洲移民的“絕大多數(shù)”都不是難民，他們來到歐洲只是為了尋求更好的生活。斯洛伐克總理羅伯特·菲喬(Robert Fico)甚至斷言“高達(dá)95%的人是經(jīng)濟(jì)移民”。*“How Many Migrants to Europe Are Refugees?” The Economist, September 8, 2015.歐洲國家可以向?qū)で蟊茈y者提供庇護(hù)或其他形式的保護(hù)，以證明他們到達(dá)歐洲是為了逃離戰(zhàn)爭或迫害。但是，歐洲并不想為那些生活困苦而希望改善更好前景的人買單。與此同時(shí)，為了妥善安置數(shù)量龐大的避難者，歐盟委員會主席讓-克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)曾建議按照人口分布和國家富裕程度決定歐洲邊境16萬名難民的去向，盡管匈牙利等4個中東歐國家都反對這種分配方式，但歐委會還是強(qiáng)制批準(zhǔn)了這一提案。然而，截至目前，只有約2500人按照協(xié)議從希臘等邊境國家轉(zhuǎn)移到其他歐洲國家。*James Traub，“Europe Wishes to Inform You that the Refugee Crisis Is Over”，http://foreignpolicy.com/2016/10/18/europe-wishes-to-inform-you-that-the-refugee-crisis-is-over/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月10日)

因此，歐盟現(xiàn)行的難民問題處理方式無法獲得有效支持。美國皮尤研究中心(Pew Research Center)2016年春季的調(diào)查報(bào)告顯示，在“你是否認(rèn)同歐盟處理難民問題的方式？”的問卷調(diào)查中，在抽樣的10個歐盟成員國中，大多數(shù)公民都不認(rèn)可歐盟處理難民問題的行為和方式。作為難民主要入境國的希臘，高達(dá)94%的民眾不滿意歐盟在處理難民問題上的表現(xiàn)。作為難民尋求避難的主要目的地國之一，瑞典也有88%的民眾不認(rèn)可歐盟解決難民問題的做法和方式。*Pew Research Center，“Euroskepticism Beyond Brexit”，Global Attitudes Survey, Q10c、Q49、 Q50N, Spring 2016.可見，歐盟在難民問題上的治理能力亟待提升。

歐洲難民主要有三個群體：一是因地緣政治形勢惡化和戰(zhàn)爭等而流離失所的大批平民，這部分難民在歐洲獲得接納的比率最高，如敘利亞和厄立特里亞人；二是為了逃離地區(qū)動蕩或沖突的平民，他們可能不符合難民的定義但仍面臨多方面的生存危險(xiǎn)，如索馬里人和敘利亞的一些人；三是出于經(jīng)濟(jì)和改善生活的考慮而離開原籍國的移民，例如西巴爾干和撒哈拉以南地區(qū)的移民。這些難民涌入歐洲的問題由來已久，近幾年迅速升溫，其原因有幾個方面。首先，歐洲整體對外來移民的態(tài)度長期以來相對開放。因?yàn)橐恍W洲國家由于人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老齡化而致勞動力匱乏，對難民開放國門一定程度上為勞動力市場補(bǔ)充了生力軍。國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)2016年2月在達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上坦言：“雖然難民激增是一個不小的難題，但是豐富人力資源的加入對歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇無疑是有益的，因?yàn)殡y民越早獲得就業(yè)崗位，他們將越多地通過繳納所得稅和社會保障稅為公共財(cái)政做出貢獻(xiàn)，勞動力市場的進(jìn)一步整合也將抵消人口老齡化的一些不利財(cái)政影響?！?“Lagarde：Refugees ‘Beneficial’ to Economy”，https://www.ft.com/content/f72585cd-4d0c-37dd-9071-2880f6492aa2.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月1日)也就是說，歐洲勞動力的短缺并非部分歐洲國家樂意接受難民的主因，不過，難民的流入很可能會給歐洲經(jīng)濟(jì)增長帶來積極的附加效應(yīng)。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)測，如果大多數(shù)難民和其他新移民順利融入歐洲就業(yè)市場，那么到2020年，歐盟整體的GDP可能會上升約0.25%，而接收難民比較多的德國、瑞典和奧地利等國GDP甚至?xí)鲩L0.5%至1.1%。*IMF，“The Refugee Surge in Europe: Economic Challenges”，Staff Discussion Note，January 2016.所以，廉價(jià)勞動力自動送上門來，又可在國際上樹立人道主義的良好形象，歐洲何樂而不為呢？但如今，難民問題的復(fù)雜程度顯然超過了歐洲的應(yīng)對能力，希臘、意大利等地中海沿岸國家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展每況愈下而更加難以應(yīng)對如此棘手難題。

其次，歐洲部分國家盲目追隨美國，實(shí)行干涉西亞和北非地區(qū)事務(wù)的外交政策，導(dǎo)致這些地區(qū)持續(xù)數(shù)年的局勢動蕩，造成當(dāng)?shù)孛癖姷拇笠?guī)?？缇程与y。2010年的“阿拉伯之春”拉開了西亞北非區(qū)域戰(zhàn)亂、內(nèi)部種族和宗教沖突的大幕。以美國為首的北約集團(tuán)通過軍事襲擊和政治施壓進(jìn)行多方干預(yù)，企圖獲得在該地區(qū)的話語權(quán)和影響力。法國、英國等參與了針對利比亞卡扎菲政權(quán)的空襲，并向敘利亞自由軍提供軍事支持和政治聲援以打擊阿薩德政權(quán)，其他歐洲國家或多或少地支持和援助這種干預(yù)舉動，大肆鼓吹要推動阿拉伯世界的自由民主“覺醒”。伊拉克、也門、利比亞、埃及、突尼斯和敘利亞相繼出現(xiàn)政權(quán)更迭。但是，西方卻未能協(xié)助西亞北非地區(qū)一些國家建立起有效的政權(quán)，動蕩、紛爭的局面沒有得到緩和，反而出現(xiàn)了權(quán)力真空，在這些地區(qū)和國家激起內(nèi)外多方勢力的角逐，導(dǎo)致武裝沖突的步步升級，大批難民被迫逃亡，前往最近的發(fā)達(dá)鄰居——?dú)W洲國家。法、英等歐洲國家因?yàn)榫o跟美國甚至公然走到前臺干預(yù)中東事務(wù)，在國際社會有關(guān)解決難民問題的各種議程中自然被認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。

再次，地中海區(qū)域南北部之間和東西部之間經(jīng)濟(jì)增長不均衡、社會發(fā)展程度差異較大，除了北部和西部的部分歐洲國家總體上比較富足、穩(wěn)定外，其他地區(qū)大多飽受戰(zhàn)亂、武裝沖突和經(jīng)濟(jì)貧困，當(dāng)?shù)孛癖姙榱四苡懈玫纳畈幌тb而走險(xiǎn)逃亡異國他鄉(xiāng)。如利比亞卡扎菲政權(quán)2011年倒臺以來，新政府一直無力將地方、部落、宗教等勢力捏合，致使軍閥割據(jù)四起，武裝沖突、恐怖襲擊不斷，安全形勢日益惡化，使利比亞成為新的難民源和周邊地區(qū)難民前往歐洲的過境通道。西巴爾干國家面臨著極高的失業(yè)率和貧困率，大多數(shù)人缺乏繼續(xù)工作或接受教育的機(jī)會。大部分到達(dá)歐洲的難民兒童父母表示，逃離故土和滯留地很大程度上是為了能夠使子女獲得更好的教育，能夠體面地生活。在敘利亞，根據(jù)調(diào)查，該國兒童2009年有94%能夠正常接受小學(xué)和初中教育，而截至2016年6月的數(shù)據(jù)則顯示只有約60%在就學(xué)中，其余者約210萬兒童和青少年無法在國內(nèi)獲得教育機(jī)會。*“UNHCR Reports Crisis in Refugee Education”，UNHCR，September 15, 2016.滯留在約旦的9萬名敘利亞兒童沒有接受過正規(guī)教育，20%的難民兒童為了工作而放棄了學(xué)業(yè)，許多女孩只能通過早婚換取生存機(jī)會。即使在黎巴嫩，為敘利亞兒童提供免費(fèi)教育的交通費(fèi)用令人望而卻步，就學(xué)期間為了養(yǎng)家糊口也不得不中止學(xué)業(yè)，年輕人進(jìn)入大學(xué)教育的機(jī)會更是渺茫。*Melissa Fleming，“Six Reasons why Syrians Are Fleeing to Europe in Increasing Numbers”，The Guardian，October 25, 2015.

然而，歐洲外圍的“前線”入境國條件惡化導(dǎo)致包括約旦和黎巴嫩在內(nèi)的一些國家不斷收緊邊界，限制進(jìn)入其安全避難所的難民人數(shù)，使難民問題的嚴(yán)重性凸顯出來。因?yàn)闅W盟缺乏安全、法律方面的難民或者移民準(zhǔn)入機(jī)制，并在實(shí)踐中對尋求避難者采取不對等的接待程序和分配標(biāo)準(zhǔn)，所以雖然歐盟向所有成員國呼吁要為尋求避難者提高接待能力，但一些成員國卻置若罔聞。事實(shí)上，歐盟已經(jīng)為解決難民問題提供了大量的資金支持，難民初到國并沒有為難民提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施等方面援助。

以上幾種因素雖然不是現(xiàn)階段難民潮爆發(fā)的新緣由，但是隨著時(shí)間的推移而累積成新的壓力，加上缺乏政治或外交上的有效舉措，助推難民問題不斷升級，使接納難民的東道國深陷巨大的政治和經(jīng)濟(jì)壓力。土耳其在難民安置上的費(fèi)用每個月就有500億美元。*“How long Can Turkey Afford Growing Refugee Bill?”，Al-Monitor，http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/05/turkey-syria-growing-refugee-bill.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月15日)中東地區(qū)的約旦是不足800萬人口的阿拉伯國家，境內(nèi)滯留難民竟然超過了600萬，據(jù)估計(jì)該國在敘利亞危機(jī)之前就已經(jīng)收留約800萬難民。*“The Roots of Europe’s Refugee Crisis”，Carnegie Europe, October 1, 2015.黎巴嫩的局勢也不容樂觀，有統(tǒng)計(jì)顯示敘利亞難民已經(jīng)占了黎境內(nèi)總?cè)丝诘?/4，并且敘利亞兒童入學(xué)人數(shù)已經(jīng)超過了黎公立學(xué)校的容量，黎境內(nèi)一半以上的敘利亞難民和約旦1/6左右的難民生活在極端貧困之中。*MPI,“Europe’s Migration Crisis in Context: Why Now and What Next?”Migration Policy Institute，September 24, 2015.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月3日)東道國難民服務(wù)社區(qū)已不堪重負(fù)，國內(nèi)民眾對難民可能帶來的就業(yè)競爭、教育資源缺乏和社會福利萎縮高度敏感，社會輿論對待難民的態(tài)度不可避免地發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

二、歐洲難民問題對歐洲的沖擊

歐洲難民問題是老問題在新時(shí)期的持續(xù)發(fā)酵，嚴(yán)重沖擊歐盟及歐洲國家的政治、經(jīng)濟(jì)和安全等社會生活各個方面。其一，難民問題的滲透和擴(kuò)張態(tài)勢加劇，加大了歐洲局勢的不穩(wěn)定性和未來發(fā)展的不確定性。歐洲難民大部分來自西亞北非國家，而且主要是經(jīng)由東歐國家涌入西歐國家。對難民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑和反歐盟情緒在難民抵達(dá)歐洲的家門口之前就已廣泛存在。難民問題的持續(xù)發(fā)酵使得東西歐、南北歐之間的矛盾日益公開化和激烈化，加深了“舊歐洲”與“新歐洲”的裂痕與不信任。歐洲移民政策研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人伊麗莎白·克里特(Elizabeth Collett)就直言：“東西歐之間由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不同，本就存在很多分歧，但在過去20年歐洲一體化的主旋律中，這種分歧被掩蓋了?！?任彥：“難民危機(jī)加深歐盟裂痕”，《人民日報(bào)》，2016年2月19日。如今，面對越來越棘手的難民問題，歐洲內(nèi)部陷入了嚴(yán)重的分歧和內(nèi)耗，歐盟中央機(jī)構(gòu)與成員國之間、成員國與成員國之間互相推諉指責(zé)，摩擦不斷升級。

歐洲難民問題的“前線”國家作為難民登陸國的處境更是每況愈下。馬耳他只是一個歐洲小國，由于地處歐洲南大門的特殊位置而被稱作地中海的“心臟”，一直以來都是大批難民的主要中轉(zhuǎn)地之一，因而備受難民問題的困擾，比其他歐洲國家更早經(jīng)歷了難民危機(jī)。馬耳他2017年1月首次接任歐盟輪值主席國，該國總理約瑟夫·穆斯卡特(Joseph Muscat)在歐洲議會全體會議上對歐盟和歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出了長篇的尖銳批評，指出“僅僅依靠德國的支持就讓數(shù)百萬尋求庇護(hù)者進(jìn)入歐元區(qū)的日子已經(jīng)結(jié)束了……作為最小的成員國，我們多年來首當(dāng)其沖地幾乎獨(dú)自支撐起完全不是我們制造的爛攤子，團(tuán)結(jié)不是你菜單里隨意指定、當(dāng)其他人需要時(shí)候你卻視而不見的一個選項(xiàng)，難民分擔(dān)的責(zé)任和邊境流動的管理不能全部落在我們前線國家的肩上”。*“‘We’re Facing Oblivion’ Malta Blasts EU and Says Bloc Won’t Survive Another Migrant Influx”，The Daily Express，January 18, 2017.接著，他多番質(zhì)問為何多年來布魯塞爾集團(tuán)對馬耳他的邊境管理和難民非法流入的警告視若無睹，并把難民問題列為其作為輪值國主席需要解決的六個優(yōu)先事項(xiàng)之一。

作為歐盟的中東歐成員國代表，匈牙利、波蘭、捷克和斯洛伐克一直反對難民的再分配體制，認(rèn)為這種體制反而大大助推了難民潮。匈牙利總理歐爾班·維克托言辭激烈地表示，“匈牙利不需要任何一個外來移民為我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，并改善我們的人口結(jié)構(gòu)、成為我們國家的未來……對匈牙利而言他們不是問題的有效解決方案，反而是不斷制造麻煩的負(fù)擔(dān)和毒藥”。*“Hungarian Prime Minister Says Migrants Are ‘Poison’ and ‘Not Needed’”，The Guardian，July 26, 2016.他還在國內(nèi)議會例行發(fā)言時(shí)強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)歐洲的穩(wěn)定是匈牙利的歷史和道德責(zé)任，當(dāng)匈牙利保護(hù)其邊界時(shí)，也是在守護(hù)歐洲的和平。”*Hungarian Government，“It Is Hungary’s Historic and Moral Obligation to Protect Europe”，http://www.kormany.hu/en/the-prime-minister/news/it-is-hungary-s-historic-and-moral-obligation-to-protect-europe. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月15日)面對怨聲載道的中東歐國家，默克爾就曾警告道：如果沒有完成難民的分配任務(wù)，那么推動中東歐國家經(jīng)濟(jì)增長和貿(mào)易跨境流通的申根體系也許會就此走向終結(jié)。*Lydia Tomkiw，“How European Leaders Are Battling over Borders to Confront the EU Migrant and Refugee Crisis”，http://www.ibtimes.com/how-european-leaders-are-battling-over-borders-confront-eu-migrant-refugee-crisis-2077772.com/how-european-leaders-are-battling-over-borders-confront-eu-migrant-refugee-crisis-2077772.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月21日)這一言論被認(rèn)為是在難民問題上向其他“不聽話”的成員國發(fā)出的最后通牒，其潛在含義就是：歐盟中如果有成員國不愿意在解決難民問題上履行責(zé)任，那么它們可能會在涉及歐盟發(fā)展的其他關(guān)鍵領(lǐng)域面臨“富裕西歐”的懲罰。

其二，難民的大規(guī)模涌入及其挑戰(zhàn)正在改變歐洲各國的政治生態(tài)。面對大規(guī)模的難民潮及其帶來的財(cái)政和社會負(fù)擔(dān)，歐洲國家政府和民眾的應(yīng)對能力受到考驗(yàn)，其中顯露的政治態(tài)度在各國之間存在巨大落差，檢驗(yàn)出相關(guān)國家的政治、社會和文化包容度，由此醞釀或者形成新的政治分野。整個難民入境過程的失序和混亂導(dǎo)致歐洲民眾認(rèn)為自己既定的生活秩序受到威脅，民粹主義則利用這種恐懼心理把反難民與拒絕歐盟的情緒聯(lián)系起來，指稱歐盟要為事態(tài)的失控負(fù)責(zé)。2016年8月中旬，容克在奧地利阿爾卑巴赫歐洲論壇(European Forum Alpbach)的開幕演講辭中為歐盟中央機(jī)構(gòu)辯稱“歐委會是做得不夠好，但是成員國也得承擔(dān)部分責(zé)任……如今的歐洲面臨著前所未有的政治危機(jī)”，在提到頗受關(guān)注的邊境難民控制時(shí)還坦言“邊界是政治家最糟糕的發(fā)明”，呼吁各國團(tuán)結(jié)起來支援難民及他們的子女。*European Forum Alpbach，“Juncker Slaps down Austrian “Muftis” Call for Tighter EU Borders”，http://www.alpbach.org/alpbuzz/juncker-slaps-austrian-muftis-call-tighter-eu-borders/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月11日)2016年7月上任的英國首相特蕾莎·梅(Theresa May)領(lǐng)導(dǎo)的新政府則不留情面地予以直接反駁：“我們英國認(rèn)為國家間的邊界有其存在的必要性，控制邊界的局勢尤其重要。”*“Theresa May Hits Back After?Jean-Claude Juncker’ Claims Borders Are ‘the Worst Invention Ever Made’”，The Telegraph，August 22, 2016.

面對蜂擁而至的入境難民，德國默克爾是采取積極行動的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人之一。德國是接納難民數(shù)量最多的國家，相比于英國所許未來5年內(nèi)接收2萬難民的承諾，默克爾2016年宣布以后每年都將接納50萬難民時(shí)震驚了歐洲。*“Germany Says It Can Take in 500,000 Syrian Refugees Every Year - as David Cameron Insists on Accepting No More than 20,000 in 5 Years”，The Independent, September 8, 2015.南歐國家一直譴責(zé)西北歐國家在解決難民問題上沒有起到團(tuán)結(jié)帶頭作用，德國大膽而慷慨的舉動是一次強(qiáng)有力的回?fù)?。然而，德國在政治上遭到了各種各樣的質(zhì)疑、批評甚至攻訐。2016年9月，默克爾所領(lǐng)導(dǎo)的德國執(zhí)政黨基督教民主聯(lián)盟(Christlich-Demokratische Union，CDU)在其政治發(fā)源地梅克倫堡-前波莫瑞州的議會選舉中遭遇了史上最低得票率19%而居第三位，反對自由、開放性難民政策的右翼民粹黨“德國的選擇”黨(Alternative für Deutschland，AfD)得票20.8%而居第二位，緊隨與基民盟聯(lián)合執(zhí)政的社民黨(Sozialdemokratische Partei Deutschlands，SPD)(得票30.6%)，成為1945年以來第一個進(jìn)入聯(lián)邦議會的極右翼政黨。這是2015年以來基民盟第六次在地方選擇中受挫。德國民眾對待難民和現(xiàn)政府的態(tài)度在一系列新移民犯罪案爆發(fā)后急轉(zhuǎn)直下。在德國，聯(lián)邦刑事警察局的報(bào)告確認(rèn)，僅2016年上半年外來移民就制造了14.25萬起犯罪事件，比2015年增加了40%。*Siobhan Mcfadyen，“‘We Are Losing Control of the Streets’ Merkel’s Germany Descends into Lawlessness”， The Daily Express，November 2, 2016.奧地利和瑞典等國的多個地方都出現(xiàn)類似暴力犯罪案。這類事件為極端右翼勢力拒絕難民入境提供了口實(shí)，他們聲稱主張迎接難民的政治家是一系列穆斯林在歐恐怖和暴力事件的幫兇?！暗聡倪x擇”黨借此乘勢利用公眾的憤怒多次公開挑戰(zhàn)默克爾的難民政策，其黨魁弗勞克·佩特里(Frauke Petry)放言政府應(yīng)該將尋求庇護(hù)者和非法登陸者遣送到歐洲以外的島嶼，之前更是公開表示警察在緊急情況下有權(quán)對難民使用射擊武器。*“German Far-right Leader Wants to Send Refugees to Islands Outside Europe”，Reuters，August 13, 2016.德國社民黨(SPD)黨首、副總理西格瑪爾·加布里爾(Sigmar Gabriel)一向都被視為默克爾的政治同僚，近期卻公開與默克爾的難民政策拉開距離。*Stefan Wagstyl，“Sigmar Gabriel, the Man Taking the Fight to Merkel”，https://www.ft.com/content/c663194a-6f98-11e6-9ac1-1055824ca907.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年1月10日)德國2016年底公布的一項(xiàng)民調(diào)顯示有4成民眾希望默克爾辭職，另一調(diào)查報(bào)告顯示默克爾領(lǐng)導(dǎo)的保守派支持率為37%，相較于2015年9月下降了5個百分點(diǎn)。*Noah Barkin，“Forty Percent of Germans Say Merkel Should Resign over Refugee Policy:Poll”，Reuters, January 29, 2016.默克爾是否能在2017年9月的德國聯(lián)邦議會選舉中勝出而獲得連任，存在不小的變數(shù)。

法國最初承諾接納2.4萬名難民，作為歐盟今后兩年10萬多難民接納計(jì)劃的一部分。*Elizabeth Pineau, “Hollande Opens French Doors to Refugees Despite Oppositon”，Reuters, September 8, 2015.但是，法國總理瓦爾斯在2016年上半年的達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上卻稱歐洲不可能接納來自伊拉克或敘利亞的所有難民，否則“我們的社會穩(wěn)定會遭徹底破壞”，同時(shí)繼續(xù)喊話：“歐洲必須采取更加強(qiáng)有力的手段來控制邊界的態(tài)勢，如果歐洲無法保護(hù)自己的邊境，那么歐洲的能力將會受到質(zhì)疑?！?“EU at Grave Risk，Warns France PM Valls”，https://www.eureporter.co/frontpage/2016/01/22/migrantcrisis-eu-at-grave-risk-warns-france-pm-valls/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年8月26日)在2015年12月法國地方議會區(qū)域選舉中，反申根體系、反歐洲、排外的極右派民粹主義政黨——國民陣線(Front Nationale)盡管未能贏得一個大區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但在倒數(shù)第二輪的大區(qū)選舉中獲得創(chuàng)紀(jì)錄的660萬張選票，其所在區(qū)議員的數(shù)量增加了3倍，*Henry Samuel, “French Elections Analysis: Despite Its Defeat, the Far-right Front National is still Rising”，The Telegraph, December 14, 2015.為該黨黨魁瑪琳娜·勒龐(Marine Le Pen)參加2017年總統(tǒng)大選贏得不錯的開局，引起法國政治形勢的巨變。

自20世紀(jì)50年代以來，瑞典一直對尋求避難者秉承開放包容的態(tài)度。目前人口僅為990多萬的瑞典，2015年期間卻接納了大約16萬左右的難民，人均接納難民人數(shù)超過歐洲任何一個國家。*“Sweden’s Backlash: Why the Tide Is Turning for Refugees”，http://www.aljazeera.com/programmes/talktojazeera/inthefield/2016/04/sweden-backlash-tide-turning-refugees-160408180758209.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月8日)2015年年中，瑞典首相斯蒂凡·勒夫文(Stefan L?fven)就難民危機(jī)慷慨激昂地發(fā)表了一番動人的言辭：“我的歐洲當(dāng)然會接納逃離戰(zhàn)爭的受害者，我的歐洲斷然不會筑起高墻?！?然而，僅僅3個月后，瑞典政府則宣稱由于住房、學(xué)校教育和工作機(jī)會的短缺，恐怕無法接受紛至沓來的難民申請，約8萬名尋求避難者因此被擋在門外。*“Sweden and Denmark Crack down on Refugees at Borders”，The Guardian, January 3, 2016.2016年1月初，丹麥繼瑞典之后實(shí)行邊境管制。由此引發(fā)了多米諾骨牌效應(yīng)，丹麥、瑞典、奧地利、德國、法國、比利時(shí)等6個國家向歐盟委員會遞交了延長邊境檢查期限的申請，申根區(qū)因而面臨無法自由通行的前景。其后果是歐洲一體化無法承擔(dān)的，即如果歐盟各國無法就難民的邊境管控找到更加有效的解決方案，勢必促使歐盟各國恢復(fù)內(nèi)部邊界控制，回歸各自為政的國家層面政策解決之路，最終導(dǎo)致歐洲申根體系的崩塌，并在政治、經(jīng)濟(jì)上對歐盟的團(tuán)結(jié)與合作造成更大的負(fù)面影響。

與此同時(shí)，難民問題還在一些國家內(nèi)部引發(fā)了不同族群或宗教信仰者之間的猜忌和不信任。就總體狀況而言，這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在歐洲一些難民入境國民眾對穆斯林群體這一最大難民構(gòu)成群體越來越明顯的不歡迎或排斥態(tài)度。有民意調(diào)查指出，在匈牙利、意大利、波蘭和希臘，超過60%的人不歡迎本國的穆斯林群體。同樣，在希臘、匈牙利、西班牙、意大利和德國，約有1/6的民眾認(rèn)為穆斯林受到誹議的主要原因在于他們表現(xiàn)出與周圍社會的格格不入。當(dāng)被問到越來越多不同種族、國家和民族的出現(xiàn)是使他們的國家變得更好、更糟還是沒有變化時(shí)，希臘和意大利的一半以上受訪者以及匈牙利、波蘭的40%受訪者認(rèn)為多樣性使情況變得更加難以控制，只有相對較少的歐洲人認(rèn)為多樣性的增加對他們的國家產(chǎn)生了積極的影響。*Holly Ellyatt：“Refugee Crisis Fuels European Fears over Terrorism, Crime and Jobs”，CNBC，July 12, 2016.同樣，德國一家民意調(diào)查機(jī)構(gòu)(Infratest Dimap)公布的調(diào)查顯示，約有60%的受訪者不歡迎伊斯蘭成為他們文明的一部分，而在6年前有過半的德國民眾表示樂意接納穆斯林。*Liam Deacon，“Poll：Across Political Spectrum Massive Majority Reject Islam after Migrant Crisis”，Breitbart，May 12, 2016.由此可見，難民危機(jī)之后，歐洲大眾在少數(shù)民族和文化多樣性的看法上產(chǎn)生了深刻的意識形態(tài)分歧，導(dǎo)致公眾對難民入境的態(tài)度變得更加負(fù)面、對多元化社會的熱情日益減弱，顯示出歐洲對“新來者”的偏見和排斥性理念，而非踐行它所標(biāo)榜的族群廣泛性和文化包容性。就國家而言，以英國的狀況最為突出。英國社會是文化多樣性受到推崇的多元化社會。然而，某些穆斯林社區(qū)在融入主流英國社會方面存在困難，反過來加劇帶有反穆斯林情緒和仇恨的犯罪行為。英國過去參與了對伊拉克、阿富汗和利比亞的戰(zhàn)爭，2015年底加入打擊敘利亞境內(nèi)“伊斯蘭國”目標(biāo)的空襲行動，這些都成為伊斯蘭教極端分子中鼓吹“圣戰(zhàn)”的恐怖分子提供了時(shí)機(jī)和借口。正是在這種背景下，加上一部分尋求庇護(hù)者被懷疑只是“經(jīng)濟(jì)移民”，使英國民眾的立場從之前的支持尋求庇護(hù)者轉(zhuǎn)向反對大規(guī)模接納穆斯林難民，以致移民問題成為重大政治議題并最終釀成脫歐事件。其中，2015年11月后接連爆發(fā)的巴黎恐怖襲擊和科隆性侵事件可謂英國公眾對待移民和難民問題態(tài)度變化的分水嶺，12月即有超過44%的英國人贊成關(guān)閉邊界以阻止難民入境，比10月上升了5%。*Alberto Nardelli，“Syrian Refugees: Empathy Wanes in US and UK as More Voters Say Shut Borders”，The Guardian，November 20, 2015.英國脫歐涉及多方面的原因：就業(yè)機(jī)會、貿(mào)易協(xié)定、稅務(wù)自主權(quán)以及外交影響力，難民問題是其中的核心。根據(jù)全球最大的市場研究公司Ipsos MORI在英國脫歐公投前夕發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，連續(xù)9個月，選民都把難民問題列為英國面臨的最重要挑戰(zhàn)之一。臨近公投之際，約有47%的公眾認(rèn)為難民相關(guān)事務(wù)是當(dāng)前最緊迫的事情，只有一半的人選擇了經(jīng)濟(jì)。*MPI, “Brexit: The Role of Migration in the Upcoming EU Referendum”，Mgiration Policy Institute，May 4, 2016.奧地利外長塞巴斯蒂安·庫爾茨(Sebastian Kurz)直言難民危機(jī)的爆發(fā)對英國退歐公投的結(jié)果產(chǎn)生了決定性的影響，并指責(zé)歐盟的難民政策是“徹底的失敗”，警告無止境的難民收容和失控的邊境管理將會威脅整個聯(lián)盟的穩(wěn)定性。*“Refugee Crisis ‘Decisive’ for Brexit, Will Break EU apart - Austrian FM”，https://www.rt.com/news/349055-refugee-crisis-brexit-austria/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月11日)

其三，難民問題與歐洲社會文化相互作用，形成了與恐怖主義交織、并存的二元特征。盡管聯(lián)合國專員和默克爾等歐洲政治家都認(rèn)為沒有證據(jù)表明移民遷徙與恐怖主義的發(fā)生存在必然聯(lián)系，*“UN Report Finds No Evidence Migration Causes Terror Attacks and Warns Anti-refugee Laws Could Worsen Risk”，The Independent，October 24, 2016；Erik Kirschbaum and Andrea Shalal，“Merkel Admits Mistakes Made in Germany, EU with Refugee Crisis”，Reuters，August 31, 2016.但不可否認(rèn)，難民的大規(guī)模入境對歐洲恐怖主義威脅或襲擊引發(fā)的安全問題客觀上起到了推波助瀾的作用。與既往發(fā)生的難民潮不同，2015年9月以來的難民潮還引發(fā)了歐洲及世界范圍內(nèi)對恐怖主義升溫的擔(dān)憂。德國科隆性侵事件、比利時(shí)布魯塞爾“3·22”連環(huán)爆炸案、法國尼斯“7·14”恐怖襲擊事件等等，使歐洲儼然淪為恐怖活動頻發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”。一項(xiàng)調(diào)查顯示，許多人認(rèn)為難民涌入與恐怖主義兩者密切相關(guān)，在接受調(diào)查的10個歐洲國家中有8個國家一半或更多的民眾相信新來的難民增加了所在國出現(xiàn)恐怖主義的可能性。*Pew Reserach Center, “Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs”，Global Attitudes Survey, Q51a-c, Spring 2016.可見，歐洲對難民入境的焦慮是緣于對恐怖主義的恐懼。2016年底德國柏林圣誕市場血案嫌犯就是曾在意大利縱火燒毀一家移民避難所而被判刑入獄的突尼斯籍難民阿尼斯·阿姆里(Anis Amri)，該案無疑會加劇歐洲國家和民眾對難民的敵對情緒。作為基民盟的姊妹黨，基督教社會聯(lián)盟(Christlich-Soziale Union，CSU)主席霍斯特·澤霍夫(Horst Seehofer)在襲擊發(fā)生后發(fā)表講話稱：“對此次遭受柏林恐怖襲擊的受害者以及整個國家，我們有責(zé)任重新思考和重塑我們的難民和安全政策?！?“Merkel Ally Demands Revision of Refugee Policy Following Berlin Terrorist Attack”，https://www.rt.com/news/371025-berlin-attack-refugee-policy/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年1月5日)針對一系列犯罪或恐怖主義襲擊事件，歐委會發(fā)言人馬加里蒂斯·施納(Margaritis Schinas)做出保證：“歐洲的大門是為那些逃離戰(zhàn)爭和迫害的尋求庇護(hù)者開放的，但我們也會保衛(wèi)自身不受恐怖襲擊影響，我們的仁慈絕不能以犧牲安全為代價(jià)?！?“EU Official Links Munich Attack to Refugee Crisis”，Politico，July 25, 2016.

由于申請避難者的人數(shù)驟增，再加上對各種恐怖襲擊的擔(dān)憂，巴爾干地區(qū)部分國家已啟動難民遣返程序。2015年11月，塞爾維亞政府就宣布僅允許來自敘利亞、伊拉克和阿富汗的難民過境，隨后馬其頓和克羅地亞相繼在邊境地區(qū)宣布進(jìn)入緊急狀況。2016年5月，奧地利通過一項(xiàng)限制難民人數(shù)的法案，即如果難民入境的人數(shù)威脅到國家安全，則允許政府將難民從邊界地區(qū)轉(zhuǎn)移出去；遇到大量難民試圖進(jìn)入阿爾卑斯區(qū)域時(shí)，可以立即宣布國家進(jìn)入為期三個月的緊急狀態(tài)。11月初，歐盟甚至與阿富汗政府達(dá)成允許其成員國驅(qū)逐約300萬阿富汗尋求庇護(hù)者協(xié)議。*Jamil Danish，“Plans to Repatriate 3 Million Afghan Refugees Are Dangerous and Misguided”，The Guardian，September 30, 2016.2016年底正式履職的意大利過渡政府總理真蒂洛尼在對待難民問題上比前任更為強(qiáng)硬，媒體提前曝光的一份政府文件草案顯示，意大利將為登陸難民設(shè)立16個拘留中心，計(jì)劃將他們扣留在此直至驅(qū)逐出境。*Zoie O'brien，“‘Time to Act’ Italy Calls for Mass Migrant Deportations as Half a Million Refugees Arrive”， The Daily Express，January 3, 2017.由此可以推斷，歐洲未來必然會采取限制難民入境的收縮政策，但是只靠阻止或遣返尋求避難者去解決危機(jī)不僅無效，反而可能引發(fā)新的甚至更大的人道主義災(zāi)難。

三、歐盟及其成員國的應(yīng)對舉措

當(dāng)前，難民問題是歐盟面臨的主要挑戰(zhàn)之一，其原因不只是它造成危害的規(guī)模和速度，也在于它在社會、政治和經(jīng)濟(jì)等眾多領(lǐng)域的復(fù)雜影響，在歐洲衍生出讓相關(guān)國家和歐盟措手不及的政策危機(jī)。因此，歐盟必須著眼長遠(yuǎn)，從經(jīng)濟(jì)、社會、政治等諸多層面加以應(yīng)對。然而，歐盟處理難民問題的現(xiàn)行辦法并未奏效。2015年5月，即歐洲爆發(fā)難民危機(jī)前幾個月，歐盟發(fā)布《歐洲移民議程》(A European Agenda on Migration)，呼吁成員國將拯救難民、打擊人口販運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的海軍行動預(yù)算增加三倍，并加強(qiáng)前沿國家希臘和意大利處理大規(guī)模難民問題的能力。值得注意的是，該報(bào)告還提出要建立一個“強(qiáng)制性和自動激活的安置系統(tǒng)”(Mandatory and Automatically Triggered Relocation System)，以便面對緊急情況時(shí)分配在歐洲各地照顧難民的負(fù)擔(dān)。該報(bào)告最后提出對難民和非法移民問題的政策進(jìn)行長線改革，以推動非洲和中東的弱勢國家對外移民，為其增加合法移居歐洲的機(jī)會。*European Commission, “A European Agenda on Migration”，Brussels，13.5.2015, COM(2015)240 final.可見，歐盟一直在探索全面徹底的難民問題解決方案，一些國家為此做出了重大努力，但是體制的缺陷妨礙了歐洲集體努力的成效。當(dāng)前，歐洲尤其需要采取切實(shí)有力的舉措以減輕部分國家的壓力，并為逃離戰(zhàn)爭、暴力和迫害的人民提供更美好的未來。

其一，消除造成難民出逃的根源，促進(jìn)歐盟外部邊界的和平穩(wěn)定。中東等地區(qū)長期存在的暴力活動和沖突是大批難民涌入歐洲的根本原因。實(shí)際上，持續(xù)不斷的難民入歐現(xiàn)象是歐洲單方面在為美歐共同所犯下的戰(zhàn)略錯誤買單。從美國新總統(tǒng)特朗普的美國利益優(yōu)先大思路看，無法指望美國無條件為歐盟提供安全保障。歐洲必須認(rèn)識到難民問題是自己的事情，擺脫長期以來對美國的依賴。但是，歐洲任何國家無法單獨(dú)應(yīng)對難民和非法移民的挑戰(zhàn)，相關(guān)國家必須相互協(xié)調(diào)。因此，歐盟應(yīng)將難民問題與外交政策聯(lián)系起來，開展共同的外交和政治努力，促進(jìn)相關(guān)地區(qū)的和平與穩(wěn)定，以助消除難民受到迫害并逃離原籍國的根源。為此，歐盟要擴(kuò)大和深化與國際組織的合作，加強(qiáng)難民的原籍國、過境國、目的國之間的聯(lián)系和伙伴關(guān)系，積極與第三國尤其是負(fù)擔(dān)最重的黎巴嫩、土耳其和約旦等探討分擔(dān)難民安置和阻止非法移民流入歐洲的有效方式。默克爾在一次采訪中即談到：“歐盟需要改善與非洲國家、土耳其以及其他沖突地區(qū)的合作，并大幅提高對其的發(fā)展援助力度”。*Erik Kirschbaum and Andrea Shalal，“Merkel Admits Mistakes Made in Germany, EU with Refugee Crisis”，Reuters，August 31, 2016.由于歐盟所處地緣政治形勢的不斷惡化，2015年10月15日，歐盟國家舉行年內(nèi)第四次難民問題峰會，以推動落實(shí)已達(dá)成的措施，并加強(qiáng)與土耳其等國在邊境保護(hù)和遣返難民方面的合作。土耳其已經(jīng)同意與歐盟實(shí)施聯(lián)合行動計(jì)劃(EU-Turkey Action Plan)，控制更多的難民入境；作為交換，歐盟要放松對土耳其的簽證限制。接著，在2015年11月12日的瓦萊塔首腦會議(Valletta Summit)上，歐非國家元首和政府首腦就雙方如何共同解決難民問題交換了意見，重申將會推動難民管控以及在其他領(lǐng)域的合作，以解決難民問題的根源。歐盟還應(yīng)該與其他發(fā)達(dá)國家進(jìn)行談判以分擔(dān)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，歐盟內(nèi)部需要確立共同的目標(biāo)，并制定新的機(jī)制、動用新的力量和手段，助推相關(guān)中東國家平息動亂、打擊恐怖主義。此外，歐盟在實(shí)施人道主義和發(fā)展行動計(jì)劃時(shí)應(yīng)與其他國家行為體加強(qiáng)合作，以確保為敘利亞和其他沖突地區(qū)提供大規(guī)模的人道主義支持。

其二，提高南歐地區(qū)難民中心的接納能力，確保第一入境國順利履行接納的義務(wù)，以便難民在被轉(zhuǎn)移到其他國家的避難申請審核期間能夠獲得基本的生活保障。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟需要重點(diǎn)做好兩方面的工作。一是加強(qiáng)地中海海上搜救能力，在當(dāng)事國政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)無法或不愿意給難民提供幫助的情況下，進(jìn)行有效介入。二是增加對難民原籍國和過境國的人道主義等方面援助。截至2016年5月，歐盟委員會已經(jīng)承諾通過歐盟地區(qū)信托基金(EU Regional Trust Fund)提供5億歐元的援助，*European Commission, “Refugee Crisis: Commission Reviews 2015 Actions and Sets 2016 Priorities”，13 January 2016.新設(shè)立的歐盟緊急援助非洲信托基金(EU Emergency Trust Fund for Africa)批準(zhǔn)了價(jià)值超過7.3億歐元的50個項(xiàng)目援助計(jì)劃。*European Commission，“President Juncker Launches the EU Emergency Trust Fund to Tackle Root Causes of Irregular Migration in Africa”，http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6055_en.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月15日)此外，歐盟及其成員國應(yīng)為受難民問題影響最嚴(yán)重的希臘和意大利提供相應(yīng)的人道主義技術(shù)支持，確保所有到達(dá)這兩個國家的難民都能立即獲得住所、食物和水、保健、衛(wèi)生、信息及人身安全保護(hù)。

其三，避免機(jī)械照搬“都柏林體系”并采取強(qiáng)制性措施，努力轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹菑?qiáng)制性的、以團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)和以維護(hù)難民的基本權(quán)利為目標(biāo)的新責(zé)任分配制度，以便促進(jìn)難民與政府當(dāng)局之間的信任。根據(jù)1997年9月1日開始生效的歐盟《都柏林公約》，進(jìn)入歐洲的難民需要在首個登陸國申請難民身份和庇護(hù)，這意味著該國必須承擔(dān)難民接待、資格審核等一系列責(zé)任。但是，事實(shí)上，難民通常只是將登陸國作為中轉(zhuǎn)站，其身份的核查往往要耗費(fèi)一年甚至更長時(shí)間，對其提供庇護(hù)更是難以操作。面對近幾年日益加劇的難民危機(jī)，全歐洲日漸意識到“都柏林體系”已經(jīng)失效了，歐盟及其成員國迫切需要制定、實(shí)施新的預(yù)警系統(tǒng)和協(xié)調(diào)速度快的應(yīng)急機(jī)制，以控制邊境，妥善地分擔(dān)各國安置難民的責(zé)任?？紤]到難民原籍國政治社會形勢不斷惡化，那些地區(qū)的沖突和暴力仍將持續(xù)，在可預(yù)見的未來，那里的難民向歐洲海岸流動的現(xiàn)象也將繼續(xù)。歐盟立法機(jī)構(gòu)必須認(rèn)識到難民危機(jī)的相互關(guān)聯(lián)性，履行歐盟和成員國的義務(wù)，在尊重難民尊嚴(yán)的前提下為其提供保護(hù)，制訂永久性的安置計(jì)劃和關(guān)于合法移民融入歐洲的一攬子計(jì)劃。只有當(dāng)歐洲各國自愿為難民提供庇護(hù)和給予妥善安置時(shí)，才可緩解難民問題及其引發(fā)的混亂局勢。

首當(dāng)其沖的是，歐盟必須為解決難民問題制定統(tǒng)一的行動計(jì)劃，確保全歐洲避難申請制度的一致性。聯(lián)合國國際移民問題特別代表彼得·薩瑟蘭(Peter Sutherland)坦言：“歐洲決不能在‘后英國脫歐與難民危機(jī)時(shí)代’退縮，解決難民問題的唯一辦法就是形成協(xié)調(diào)一致的歐洲方案。如果每個國家都各行其是，那么歐洲無疑會陷入混亂”。*“Europe Must Not ‘Cower behind Borders’ in Face of Post-Brexit Immigration Crisis, UN Warns”，The Independent, August 23, 2016.歐盟現(xiàn)有《歐洲共同庇護(hù)制度》(Common European Asylum System，CEAS)、《歐洲移民議程》以及歐洲聯(lián)盟條約(Treaty on European Union，TEU)中關(guān)于內(nèi)部邊界自由和外部邊境管制的相關(guān)政策。特別是《歐洲共同庇護(hù)制度》為28個成員國家提供了處理和收容難民的共同標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)說明了成員國在接收尋求庇護(hù)者的過程中處理其合法權(quán)利和提供保護(hù)方面的責(zé)任，目的是促進(jìn)和加強(qiáng)成員國之間的實(shí)質(zhì)合作。但是，自2015年以來入、過境難民人數(shù)的激增大大超越了歐盟決策者和常規(guī)機(jī)制的應(yīng)對能力，使得有關(guān)政策在執(zhí)行中遭遇重重阻礙。有鑒于此，歐盟迫切需要建立處理難民問題的專門機(jī)構(gòu)。作為都柏林體系的有效補(bǔ)充，歐盟有權(quán)對其范圍內(nèi)的避難申請做出統(tǒng)一決定，減少程序處理的復(fù)雜性，增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)與難民之間的信任，以便通過更有效、更透明的責(zé)任分配體系提高歐盟整體的安全保障能力。簡言之，歐洲需要制定一項(xiàng)全面的、一致的難民處理和庇護(hù)政策。正如歐委會第一副主席弗朗斯·蒂姆曼斯(Frans Timmermans)所說，“我們只能一起走出這場危機(jī)。”*European Commission, “Refugee Crisis: Commission Reviews 2015 Actions and Sets 2016 Priorities”，January 13, 2016.英國脫歐僅僅一周后，布魯塞爾就公布了題為《共同愿景，共同行動：一個更強(qiáng)大的歐洲》(Shared Vision，Common Action:A Stronger Europe)的最新版全球戰(zhàn)略，其中特別提到在難民問題上要制定更加行之有效的政策方案，積極尋求與新興國家、國際或區(qū)域組織、民間社會和地方社區(qū)建立更高效的難民管理關(guān)系。可見，歐盟未來將尋求更多的途徑以緩解因難民危機(jī)對歐盟造成的混亂和沖突。

其四，歐盟及其成員國應(yīng)該對前往歐洲的難民采取堵和疏的兩手策略。一方面，完善歐洲邊境管理系統(tǒng)，擰緊成員國與歐盟共同責(zé)任和團(tuán)結(jié)的紐帶，強(qiáng)化邊境管控，以阻止非法移民的進(jìn)入。鑒于歐洲邊境管理署(Frontex)在技術(shù)設(shè)備與資源、邊防人員組成、外部邊界管理行動及任務(wù)安排等方面的局限性，2016年10月6日開始以歐洲邊境和海岸巡防署(European Border and Coast Guard，EBCG)取代之，以加強(qiáng)邊境管理并協(xié)調(diào)成員國間的共同行動，加強(qiáng)歐洲外部邊界的綜合管理能力，保障歐盟內(nèi)部人員的自由流動和基本權(quán)利得到尊重。斯洛伐克內(nèi)政部長兼理事會主席羅伯特·卡利納克(Robert Kaliňák)就新機(jī)構(gòu)的成立評價(jià)稱：“我們管理外部邊界的方式直接影響到整個申根地區(qū)的安全與穩(wěn)定，歐洲邊境和海岸巡防署將幫助我們更好地面對當(dāng)今的挑戰(zhàn)，只有有效地管理我們的外部邊界，我們才能回到正常的狀態(tài)?！?European Council，“European Border and Coast Guard: Final Approval”，http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/09/14-european-border-coast-guard/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月18日)另一方面，明確難民身份審核的標(biāo)準(zhǔn)，增加難民和移民入境、過境的正規(guī)途徑，并確保合法難民的基本權(quán)利。歐委會為審核難民身份擬定了一份名為“安全原籍國列表”(EU “Safe Countries of Origin” List)的清單。*European Commission, “An EU ‘Safe Countries of Origin’ List”, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_eu_safe_countries_of_origin_en.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月18日)歐盟聲稱這份所謂的安全列表有助于提高難民身份審核的效率，有效遏制企圖濫用歐洲庇護(hù)系統(tǒng)的非法行徑，并使成員國將更多的資源投入到更需要的人身上。當(dāng)然，難民身份審核在實(shí)際操作中要面臨更多復(fù)雜的情況。歐盟層面和成員國之間對于安全原籍國名單就存在不同的評估標(biāo)準(zhǔn)。如比利時(shí)、法國、馬耳他都把印度列為“安全”的國家，但是歐委會卻質(zhì)疑印方是否存在不公平對待同性戀的問題。幾乎所有的敘利亞人都能獲得歐盟的庇護(hù)，但是只有29%的馬里人獲得了歐洲國家的公民身份，而來自西巴爾干國家的人幾乎沒有獲得庇護(hù)的機(jī)會。*Stefan Wallashek，“The Nansen Passport-A Solution to the Legal Statuses of Refugees”，Social Europea，August 5, 2016.各國必須要搞清楚難民來自哪里，尋求入境者必須出示身份證件，但是大多數(shù)尋求避難者的原籍國政府機(jī)構(gòu)因?yàn)閲蚁萑霙_突而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了獲取難民身份確切信息的難度。因此，難民身份的確認(rèn)規(guī)則和程序需要進(jìn)一步完善。另外，歐盟及其成員國需要盡早改革相關(guān)的準(zhǔn)入和庇護(hù)準(zhǔn)則，采用行之有效的手段和工具，以使難民獲得體面入境的合法機(jī)會而安全進(jìn)入歐洲，這既是歐盟憲章和相關(guān)國際規(guī)約賦予難民的基本權(quán)利和義務(wù)，也可以在一定程度上降低甚至消除難民鋌而走險(xiǎn)、非法入境的概率，從而避免將邊境歐洲國家置于緊張狀態(tài)。

綜合看來，歐洲經(jīng)濟(jì)尚未走出債務(wù)危機(jī)的陰影，如果難民問題持續(xù)發(fā)酵下去，勢必還會在恐怖主義之外再衍生出其他安全和社會問題，進(jìn)而干擾歐盟政治和外交的發(fā)展，最終無疑會增加歐洲經(jīng)濟(jì)、安全和社會的不穩(wěn)定性，惡化歐洲的投資環(huán)境，進(jìn)而瓦解歐洲一體化的基礎(chǔ)。其結(jié)果當(dāng)然不利于歐盟同其他國際行為體的關(guān)系，引發(fā)歐盟內(nèi)外對其一體化成就和方向的質(zhì)疑，降低歐洲統(tǒng)一市場的全球競爭力。因此，當(dāng)務(wù)之急是，歐盟及其成員國的政治精英應(yīng)該盡早出臺完善、可行的一體化解決方案，遏止和化解難民問題及其惡果，消除極端主義和各種安全威脅的社會土壤，以便為歐洲整體的復(fù)興和持久繁榮創(chuàng)造條件、注入新的活力。○

(責(zé)任編輯：新南)