地方法治的正當(dāng)性及其建設(shè)路徑

李新民

摘 要：地方法治是法治中國的有機(jī)組成部分，這一命題由我國的法治漸進(jìn)性和地方發(fā)展不平衡的客觀條件所決定。單一制國家政治體制下的我國地方法治有著濃厚的歷史淵源和現(xiàn)實基礎(chǔ)，采用地方法治更適合表達(dá)地方法治化這一現(xiàn)象。除了堅持法治統(tǒng)一、遵循中央領(lǐng)導(dǎo)的原則之外，注重地方的特殊性、發(fā)揮地方的積極性是實現(xiàn)地方法治的合理途徑。

關(guān)鍵詞：地方法治；特殊性；差異性；法治建設(shè)

從“法治浙江”、“法治江蘇”發(fā)展到全國范圍內(nèi)的地方法治實驗，這一現(xiàn)象引起了國內(nèi)眾多學(xué)者對地方法治的正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑，即地方法治存在的合理性和科學(xué)性。雖然從當(dāng)前各地法治的實踐來看，地方法治的建設(shè)對地方的發(fā)展起到了法治保障作用，展現(xiàn)出了強(qiáng)大的法治發(fā)展動力，但是這并不能合理地解釋地方法治的正當(dāng)性問題?；蛟S我們能夠在歷史的脈絡(luò)和我國的國情中找到答案。

一、地方法治的歷史演進(jìn)

事實上，不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都會面臨著國家權(quán)力的橫向和縱向配置問題。我國地方權(quán)力的來源和地方治理的形成，是我國歷史上國家權(quán)力配置的演化結(jié)果，有著深厚的歷史根源。

自西周時期分土而治起，我國的封建社會就具有突出地方治理的特點；自秦統(tǒng)一六國至中國近代的幾千年內(nèi)，國家集權(quán)的典型特征是皇權(quán)不下縣，中國獨特地走出了一條“寓封建之意于郡縣之中”①的多元統(tǒng)治道路。在權(quán)力的橫向建設(shè)上注重對少數(shù)民族實行“羈縻政策”等特殊政策，在司法制度方面注重對地方法的采用；在權(quán)力的縱向配置方面，中央更是一度把地方政權(quán)設(shè)置于最低一級的“縣”。自晚清至新中國成立近代時期，西方國家的入侵也促使清政府采取各種改革措施，促使中央權(quán)力逐漸突破“縣”一級②，而深入鄉(xiāng)村社區(qū)，初步在基層建立了現(xiàn)代行政力量。新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步形成了全國“省、市、縣、鄉(xiāng)”的四級行政架構(gòu)。改革開放初期，中央不斷地增強(qiáng)地方自主性和靈活性的放權(quán)實驗，逐步承認(rèn)地方的多樣性和特殊性，并形成特別行政區(qū)、民族自治地方和一般行政區(qū)域的地方治理制度。③

改革開放初期，我國地方的各種嘗試（比如安徽鳳陽小崗村的土地改革嘗試、廣東經(jīng)濟(jì)實驗等）是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的里程碑，可以說地方對國家發(fā)展的積極作用是在不斷的試錯、實驗、嘗試中得以展現(xiàn)。與此類似，我國的法治建設(shè)與發(fā)展也秉持國家試錯策略，即法律制度在地方不斷先行先試，不斷突破，不斷改進(jìn)，然后在國家層面逐漸完備和推廣，直至形成中國特色社會主義法治體系和模式。④十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在講到我國改革開放的成功實踐為全面深化改革提供了重要經(jīng)驗時，仍然強(qiáng)調(diào)必須“加強(qiáng)頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合。整體推進(jìn)和重點突破相促進(jìn)”。

無論是古代、近代國家權(quán)力在地方上的配置，還是改革開放以來的地方實驗，我們都無法否認(rèn)地方在國家發(fā)展中的積極性。中國是一個疆域遼闊的大國，各地條件不同，并且民族眾多，風(fēng)俗習(xí)慣差異很大。因此，面對這樣的問題，“不僅需要一般的、抽象的知識和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性知識”。⑤歷史研究表明，“中國古代法并不具有人們慣常所認(rèn)為的那種連續(xù)性和單一性，相反，它實際上是由多種淵源構(gòu)成的復(fù)合體……具體而言，在相對統(tǒng)一的朝廷律令之外，還有所謂民間法，后者的淵源尤其雜多，不但有民族的，家族的和宗教的，而且有各種社會的和地方習(xí)慣的……正如這個名稱所暗示的那樣，民間法生長于民間社會，其與普通民眾日常生活秩序的關(guān)系更加有機(jī)和密切，以至當(dāng)政體變更、國家的法律被徹底改寫之后，它仍然可能長久地支配人心，維系著民間社會的秩序”。⑥國家法律的普遍性與各地方的差異性之間存在著緊張關(guān)系，因此，國家制定法不適應(yīng)地方發(fā)展的實際狀況、遭遇地方性知識的反彈也就是必然之事。因此，在推動國家法治建設(shè)的進(jìn)程中，“地方”絕不應(yīng)是一個簡單的被動和消極的存在，“在地方法與中央法博弈的過程中，結(jié)局并非都是中央法戰(zhàn)勝了地方法。相反，某些不合時宜的落后的中央法常常被那些順應(yīng)時代潮流的先進(jìn)的地方法所取代”。⑦

二、地方法治的特殊性和差異性

中國是一個政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，⑧中國很大，民族很多、歷史很悠久、文化很豐富、地區(qū)差異很明顯，這一客觀事實，決定了我國的法律必然也是多元和多樣化的，⑨如果不了解中國的“地方”，很難說清楚中國的法治所面對的問題?！暗胤健眴栴}的頭緒清楚了，位置明確了，中國的法治或許會前進(jìn)一大步。⑩這是我國法治建設(shè)所必須考慮的最基本的國情。從國家法治建設(shè)層面而言，作為單一制國家，無論從理論還是現(xiàn)實角度講，都不可能實現(xiàn)所有的公共政策兼顧各地區(qū)的實際發(fā)展?fàn)顩r，這就造成了地方法治發(fā)展水平的差異性；法制統(tǒng)一不等于法治統(tǒng)一，更不等于法治在全國范圍內(nèi)在同一時間統(tǒng)一實現(xiàn)。全國的法治不可能同一時間實現(xiàn)，因為有些區(qū)域慢一些，有些區(qū)域快一些，至少中國這個單一制國家的法治不會在短時期內(nèi)實現(xiàn)，所以我們必須承認(rèn)和接受地方法治發(fā)展存在的客觀差異性和順序先后性。從地方法治建設(shè)的層面而言，中國各地區(qū)的人口數(shù)量、資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化水平都不盡相同，我國的地方法治建設(shè)不可能統(tǒng)一進(jìn)行和同時實現(xiàn)，這一過程需要地方主體結(jié)合自身特色和地方實際，祛除法治“路徑依賴”，這就引起地方法治的發(fā)展在順序上有先后。不同民族與國家的法治發(fā)展道路是迥然有別的，并不存在一個呆板劃一的固定的模式。中國的法治發(fā)展進(jìn)程受到中國社會的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的、歷史的和地理的諸方面條件或因素的深刻影響，因而有其獨特的歷史特點。?特別是在中國這樣一個幅員遼闊的國度東中西部各個區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與狀況存在著明顯的差異性，必然影響或制約著各個區(qū)域法治發(fā)展的進(jìn)展?fàn)顩r與實際效果。

對于擁有2800多個縣、37000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、超過65萬個村的中國而言，地方之間的差異不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、城市建設(shè)等方面，也表現(xiàn)在法律制度的構(gòu)建和法治實踐上。從法的形成過程來看，法具有地方知識屬性，其獨特的價值判斷具有地方本土性特征，無論在理念層面還是在制度層面，抑或是在行為層面，法的生成是一種地方知識的習(xí)得，包括了它所內(nèi)涵的文化。如果我們對不同區(qū)域或地方的文化習(xí)俗或習(xí)慣進(jìn)行考察的話，會發(fā)現(xiàn)地方文化中的生活習(xí)俗、行為規(guī)則、交往約定等文化形態(tài)和制度觀念最終會演變成為現(xiàn)代法治建設(shè)的建構(gòu)性元素，這種影響不僅僅只是在法律制度這樣一個層面上展開，這種地方知識的影響將體現(xiàn)在地方法治建設(shè)的理念層面、制度層面和行為層面。

三、地方法治的實現(xiàn)路徑

我國現(xiàn)行《憲法》第三條第四款規(guī)定：中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。此條憲法規(guī)定成為地方法治的憲法性原則，在地方法治建設(shè)的過程中，我們除了堅持法治統(tǒng)一原則、遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)外，更關(guān)鍵的問題在于如何發(fā)揮地方的積極性。在總體化的語境中，地方主義、地方保護(hù)、地方勢力等通常被視為阻礙法治發(fā)展的消極因素，是法治建設(shè)要突破的難關(guān)。而我們認(rèn)為，情況或許恰恰相反，地方性的知識才是中國法治發(fā)展的希望所在。

（一）堅持法治統(tǒng)一與地方實際相結(jié)合

“統(tǒng)一性是中國法治建設(shè)的主要特點和基本要求，這是中國《憲法》和基本政治制度決定的，也是開展地方法治建設(shè)的政治前提和法治要求?！?我國的法治建設(shè)是“政府推進(jìn)型”的，更準(zhǔn)確地說是“中央推進(jìn)型”的，中央進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)具體實施，只有堅持法治統(tǒng)一，才能符合我國單一制的國家政權(quán)組織形式，才能下好“全國一盤棋”。

“在中國特色社會主義法律體系形成之后，中國法治建設(shè)的重心與其說是從立法轉(zhuǎn)向了法律實施，不如說是從中央立法轉(zhuǎn)向了地方實施法律。”?地方已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的主戰(zhàn)場，僅僅從主體數(shù)量上來講，地方的數(shù)量要比一個中央進(jìn)行更多的法治實踐。從我國實行改革開放以來，基本的路線都是地方試驗—全國推廣，“‘內(nèi)在制度理論證明，鼓勵和引導(dǎo)地方法治試驗有利于推動制度的生成并提升其生命力，與經(jīng)驗‘試錯的實踐邏輯相吻合?！?我國的法治建設(shè)很多時候也是地方試驗創(chuàng)造的結(jié)果，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)設(shè)，其首先是一個地方“良性違法”行為，當(dāng)取得實效后，在法律層面也得到確認(rèn)，從而推進(jìn)了我國的制度創(chuàng)新建設(shè)?！读⒎ǚā沸薷闹?，極大地擴(kuò)充了地方立法權(quán)的范圍，將原來“較大市”擴(kuò)充為“設(shè)區(qū)市”，過去，地方迫于和國家法律保持統(tǒng)一的要求，基本照抄中央立法，使得地方特色問題很難通過立法途徑解決，于是乎紅頭文件泛濫，使得地方法治出現(xiàn)諸多亂象，立法權(quán)擴(kuò)張之后，將有效解決地方規(guī)則混亂、制度雜亂、朝令夕改等問題。要充分發(fā)揮地方的積極性，結(jié)合地方特殊實踐，“在法治中國的總體框架之下進(jìn)行地方法治建設(shè)……加強(qiáng)法治中國與地方法治良性互動可以擺脫地方法治盲目無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，防止法治的地方割據(jù)和法治碎片化現(xiàn)象，矯正地方法治背離法治情形。另外，地方法治的實踐和探索是地方對中央實施法治中國戰(zhàn)略部署的呼應(yīng)行為，可以為國家法治提供豐富的樣板和模式?！?

（二）完善地方法制

毛澤東在《論十大關(guān)系》中專門講到調(diào)動中央與地方兩個方面的積極性，一定比僅僅依靠中央的一個積極性更有利于國家建設(shè)。法治的之下的地方法制，需要充分利用中央與地方兩方面的積極性。地方法制是地方法治的前提，也是法治中國建設(shè)在地方建設(shè)的制度構(gòu)建的一部分，對中國的法治化進(jìn)程有著重要的影響。地方法治建設(shè)進(jìn)程中的地方法制，應(yīng)該包涵合理的地方國家政權(quán)機(jī)構(gòu)和職能分配的制度、符合法治的國家機(jī)構(gòu)實施法律的方法與具體制度、符合合理的民眾訴求表達(dá)和權(quán)利保障制度等等。用法制作為治理國家的一種方法，其是為了保障人民的利益與意志，根本是為了保障人民當(dāng)家做主，因此在應(yīng)用法制中，我們不能把法制作為一種新的管理手段，要學(xué)會應(yīng)用法治的思維和方法，理解并落實法治的精髓，制約公權(quán)力，保障公民的合法權(quán)益。十八屆四中全會《決定》進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法權(quán)，依法授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，立法主體的擴(kuò)大對于發(fā)揮地方積極性和能動性，完善地方法制體系，推動地方工作法治化，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的作用。中國特色社會主義法治體系的形成須要具備民主科學(xué)的法制，而地方法制建設(shè)是我國法制建設(shè)的實驗田，自下而上的民主表達(dá)方式能夠為我國的法制提供科學(xué)民主具有可操作性的法律。

注釋：

①強(qiáng)世功：《政治與文化的視野》[M]，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2010年版第236頁。

②縣以下的區(qū)域治理完全依靠該區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)規(guī)民約，通過社會自治來實現(xiàn)基層的治理。這從側(cè)面說明了自古以來我國法律制度的形成在實質(zhì)上由自下而上的方式得以實現(xiàn)。

③參見：才圣，杜宴林：“地方法治：中國傳統(tǒng)‘封建政治思路的現(xiàn)代表達(dá)”，載《東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期。

④付子堂，張善根：“地方法治實踐的動力機(jī)制及其反思”，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2016年第4期。

⑤蘇力：“當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)”，載《中國社會科學(xué)》2004年第2期。

⑥梁治平：“鄉(xiāng)土社會中的法律與秩序”[M]，載王銘銘，王斯福主編《鄉(xiāng)村社會的秩序、公正與權(quán)威》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第415頁。

⑦黃文藝：“認(rèn)真對待地方法治”，載《法學(xué)研究》2012年第6期。

⑧毛澤東：“中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題”，《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版第188頁。

⑨喻中：《鄉(xiāng)土中國的司法圖景》，中國法制出版社2007年版，引言第1頁。

⑩葛洪義：“法治建設(shè)中的‘地方”，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2012年第2期。

?公丕祥：“法治中國進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展”，載《法學(xué)》2015年第1期。

?李林：《建設(shè)法治國家必須大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)》，載田禾主編：《廣東經(jīng)驗：法治促進(jìn)改革開放》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第4頁。

?黃文藝：《認(rèn)真對待地方法治》，載《法學(xué)研究》2012年第6期。

?周尚君：《地方法治試驗的動力機(jī)制和制度前景》，載《中國法學(xué)》2014年第2期。

?韓業(yè)斌：《法治中國和地方法治互動的路徑選擇》，載《法學(xué)》2015年第9期。