現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)方式制約農(nóng)民增收問題研究

高寧

摘 要：國家高度重視三農(nóng)問題，對于農(nóng)村改革來說土地流轉(zhuǎn)成為重要舉措之一，在經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略上都具有重要意義。作為土地增收的重要措施，國家鼓勵(lì)農(nóng)民將承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，這樣既有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營，又可以增加土地使用效率。但是，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)際應(yīng)用的過程中，也暴露出一定的問題，本文將重點(diǎn)論述現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)對三農(nóng)現(xiàn)代化的制約及其對策的問題。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民增收

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）05-0098-02

農(nóng)民作為三農(nóng)問題中的人本組成部分，和土地流轉(zhuǎn)制度有客觀的、直接的、必然的聯(lián)系。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題必將直接影響農(nóng)民收入的提高。而收入作為消費(fèi)的基礎(chǔ)和前提，農(nóng)民的收入基礎(chǔ)和收入預(yù)期必然會(huì)影響農(nóng)民的消費(fèi)能力，從而影響到整個(gè)農(nóng)民一代甚至二、三代的發(fā)展，從而影響整個(gè)國家在國際社會(huì)中的發(fā)展地位。因此，分析現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)方式是如何制約農(nóng)民收入提高的問題迫在眉睫。

一、土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)行的背景

1.時(shí)代發(fā)展下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制弊端突顯

從改革開放至今，中國的農(nóng)村土地建設(shè)經(jīng)歷了由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地流轉(zhuǎn)實(shí)行的過渡，這樣的結(jié)果無疑是由社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)村實(shí)際問題決定的。不可否認(rèn)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使當(dāng)時(shí)大部分的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速地發(fā)展。但是，在時(shí)代發(fā)展進(jìn)程的洪流中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不足就慢慢顯露出來。分散經(jīng)營的脆弱、土地成本的增加、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下滑、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，這些因素都造成農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過重，負(fù)擔(dān)過重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無法使土地原本的效益得到實(shí)現(xiàn)，無法獲得土地創(chuàng)造的價(jià)值，土地閑置現(xiàn)象加劇，土地流轉(zhuǎn)就是基于這樣的前提產(chǎn)生和發(fā)展的。

2.社會(huì)主義法律保護(hù)新農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)

《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都由農(nóng)民組成，一方面農(nóng)民可以承包集體土地?fù)碛袕氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力，另一方面農(nóng)民可以放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)而獲得收益，這就為農(nóng)民“占有”土地提供了法律依據(jù)。《中華人民共和國土地承包法》明確規(guī)定“農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國家保護(hù)承包方的土地經(jīng)營權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”?？梢?，在法律允許的條件下，承包戶完全可以在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，開展土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3.促進(jìn)三農(nóng)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，發(fā)展才是硬道理越來越深入人心。不但城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，如何使農(nóng)村又好又快地發(fā)展呢？顯然，發(fā)展農(nóng)村的關(guān)鍵是土地，只有將土地作為“商品”流動(dòng)起來，實(shí)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)效益和市場經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展也必定會(huì)推動(dòng)農(nóng)村的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，現(xiàn)代化、規(guī)?；?、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)新時(shí)代才能夠?qū)崿F(xiàn)。與之相隨的就是農(nóng)民整體素質(zhì)的全面提升，社會(huì)主義新農(nóng)村的愿景也可以早日實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展三農(nóng)的任務(wù)面前，開展土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)勢在必行。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

作為時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)行在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但是隨著時(shí)代發(fā)展的檢驗(yàn)，土地流轉(zhuǎn)中存在的問題也日益明顯，成為制約農(nóng)民增收的擋路石。

1.立法不規(guī)范

在論述土地流轉(zhuǎn)實(shí)行的背景中，在第二點(diǎn)社會(huì)主義法律保護(hù)新農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)中，列舉了《中華人民共和國憲法》第10條的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。確實(shí)在法律上明確土地的所有權(quán)問題，但是對何為“農(nóng)民集體”并未做明確界定，并將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用。同樣的界限不清還出現(xiàn)在《土地管理法》中規(guī)定村民小組具有經(jīng)營土地的權(quán)利，而在我國《村民委員會(huì)組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會(huì)，無獨(dú)立地位，其對土地的經(jīng)營管理權(quán)也就當(dāng)然地收歸村委會(huì)了。同樣，作為基層民主自治的村民委員會(huì)到底是不是集體土地所有權(quán)的主體，它是村集體事務(wù)的實(shí)際執(zhí)行操作者還是管理者，這些都沒有得到劃分。對于村民委員會(huì)和農(nóng)民集體本身并沒有明確的界定。在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，然而農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容卻由發(fā)包方和承包方約定，并未法定化。由此，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)難以得到物權(quán)法的保護(hù)。

2.行政干預(yù)過多

農(nóng)民集體土地所有權(quán)矛盾的核心問題是政府在利益驅(qū)動(dòng)下的政治操縱和強(qiáng)勢介入。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家計(jì)劃決定生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和如何分配，土地的控制權(quán)事實(shí)上不在所有者，而在國家手中。在實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農(nóng)村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行實(shí)際控制。土地所有權(quán)主體的虛位，使國家對農(nóng)村集體土地的支配更加暢通無阻。現(xiàn)實(shí)中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權(quán)征用土地，損害了農(nóng)民利益，導(dǎo)致了一些社會(huì)問題的產(chǎn)生。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在問題的解決方案

針對以上存在的問題，目前最新的問題解決途徑是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2016年11月2日發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中指出現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。在這樣的一個(gè)基本框架下，針對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的解決問題的方法。具體可以采用的方法途徑有以下幾個(gè)方面。

1.明確土地流轉(zhuǎn)中所有權(quán)問題

對于土地流轉(zhuǎn)中關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述不明確，使得所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確。什么是“農(nóng)民集體”，作為基層民主自治制度的居民代表大會(huì)或者是村民代表大會(huì)，像這樣的必須要有確定的組織形式和組織機(jī)構(gòu)。除此之外，這個(gè)集體組織需要被法律承認(rèn)并且具備相應(yīng)的民事主體資格，在憲法主體下，能夠依法享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。最后，組成“農(nóng)民集體”的成員應(yīng)為具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，非農(nóng)業(yè)戶口的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶除外。因此，我國以立法的形式明確土地流轉(zhuǎn)中所有權(quán)問題。保證農(nóng)民集體所有權(quán)的主體明確清晰才能真正落實(shí)農(nóng)民的土地集體所有權(quán)。與此同時(shí)，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)有自己的法人代表，按照法律規(guī)定的法人權(quán)利來代表機(jī)關(guān)，運(yùn)行財(cái)產(chǎn)。同時(shí)成立針對土地流轉(zhuǎn)問題的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，反映農(nóng)民意志，站在最廣大農(nóng)民的根本立場上，使它真正成為能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民意志的機(jī)構(gòu)。另外，還要設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，落實(shí)政策，解決問題。同時(shí)，轉(zhuǎn)變村委會(huì)等組織的職能，更加注重管理和服務(wù)，更好地解決農(nóng)民的切身問題。

2.明確土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的土地權(quán)利

我國《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民可以對自己的土地依照其性能和用途自主利用的權(quán)利。在農(nóng)民集體所有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的收益歸屬問題上，收益應(yīng)該由農(nóng)民集體共有。財(cái)產(chǎn)上所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)依據(jù)法律或合同規(guī)定在受益人之間進(jìn)行分配。農(nóng)民集體共同享有對土地權(quán)利轉(zhuǎn)移和買賣的權(quán)利。我國法律應(yīng)明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，使其有明確的法律保護(hù)，防止出現(xiàn)由于當(dāng)事人雙方口頭約定而產(chǎn)生民事糾紛的現(xiàn)象。從法律根源上杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中問題的產(chǎn)生。

3.緩和人地矛盾，合理分配荒地

從我國目前農(nóng)村現(xiàn)狀分析來看，可以概括為：人多地少。在這樣嚴(yán)峻的形勢下，農(nóng)村一些未開發(fā)的荒地便身價(jià)上漲，炙手可熱。對于這樣的土地資源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。這樣盲目地以性別作為分配土地的標(biāo)準(zhǔn)，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本來就是客觀現(xiàn)實(shí)，所以更應(yīng)該把提高土地利用效率作為突破點(diǎn)，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，從而提高土地的單位產(chǎn)值。

4.基層組織審慎用權(quán)

這里提到的基層組織就是農(nóng)民集體。在解決途徑的第一部分筆者就強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體的構(gòu)成和法律效力。這部分更加側(cè)重權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督。農(nóng)村集體有權(quán)決定集體資產(chǎn)的經(jīng)營和規(guī)劃。有權(quán)制定針對集體財(cái)產(chǎn)的相應(yīng)管理制度，并自覺地監(jiān)督和實(shí)施這些制度，農(nóng)民集體的組成成員有權(quán)管理和支配自己占有的對應(yīng)財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民集體不能過度干預(yù)。農(nóng)民集體所做出的重大決定，必須由農(nóng)民集體成員大會(huì)集體決定。同時(shí)農(nóng)民集體應(yīng)該切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的利益。當(dāng)所有的財(cái)產(chǎn)遭受不法侵害時(shí)，農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)有權(quán)排除不法侵害，并最終向人民法院起訴。當(dāng)農(nóng)民集體的法人出現(xiàn)問題時(shí)，農(nóng)戶有權(quán)更換法人。

四、土地流轉(zhuǎn)問題解決的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義

國家高度重視三農(nóng)問題，三農(nóng)問題連續(xù)高溫不降。三農(nóng)問題一直是關(guān)系我國國計(jì)民生的焦點(diǎn)性問題，同時(shí)，農(nóng)民與土地的問題已成為我國三農(nóng)問題的核心問題。當(dāng)前，解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題，有利于切實(shí)提高農(nóng)民的收入水平，有利于加快解決我國三農(nóng)問題的進(jìn)程，同時(shí)，有利于加快實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的“中國夢”的進(jìn)程。

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