行政協(xié)議特權(quán)研究

李玄堯

摘 要：行政協(xié)議作為一種行政行為，是行政主體實現(xiàn)行政目的的手段，為保證行政目的的實現(xiàn)，基于公共利益需要，行政主體享有優(yōu)先于行政相對人的特權(quán)。對行政協(xié)議特權(quán)的規(guī)制包括實體規(guī)制和程序規(guī)制兩方面，實體規(guī)制主要是從行政協(xié)議特權(quán)行使條件方面進行規(guī)制，程序規(guī)制主要包括事先告知制度、說明理由制度和聽證制度。

關(guān)鍵詞：公共利益；實體規(guī)制；程序規(guī)制

隨著現(xiàn)代行政發(fā)展與民主程度的提高，給付行政興起，政府不再拘束于消極的維持社會秩序，保障人民基本權(quán)利，而是轉(zhuǎn)向積極的為人民提供福利和服務(wù)。現(xiàn)代社會發(fā)展迅速，政府雖有稅收、土地出讓費等財政收入，但仍難以負(fù)擔(dān)公共工程建設(shè)、社會福利保障等巨大支出，行政主體為了實現(xiàn)行政目的，提高行政效率，開始在不違反法律規(guī)定的前提下使用多元化柔性行政手段，與行政相對人進行合作協(xié)商，而行政協(xié)議是其中之一。作為行政行為，行政協(xié)議體現(xiàn)了行政性，即行政主體享有協(xié)議標(biāo)的決定權(quán)、相對人選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)議解釋權(quán)、變更與解除權(quán)、制裁權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等特權(quán)，行政主體可以為了實現(xiàn)行政管理目的和公共利益來使用這些特權(quán)。但是，行政協(xié)議是行政主體與行政相對人協(xié)商一致簽訂的，又體現(xiàn)了意思自治、自由協(xié)商等民事合同中的合意性。行政協(xié)議的行政性強調(diào)行政主體的優(yōu)先地位，合意性則強調(diào)雙方自由合意，兩者存在沖突，突出表現(xiàn)之一是行政主體的特權(quán)與協(xié)議約定的義務(wù)的不對等，需要對行政主體的特權(quán)作出規(guī)制。同時對行政主體的特權(quán)進行研究，也可以為我國將來《行政程序法》中行政協(xié)議制度的構(gòu)建提供參考。

高權(quán)行政下，政府以命令和強制手段推行行政政策，行政相對人則以服從行政主體的命令為主，隨著民主觀念的廣泛傳播，政府職能轉(zhuǎn)向提供服務(wù)和福利，傳統(tǒng)的命令-服從模式已不能適應(yīng)時代發(fā)展，以行政協(xié)議為代表的柔性行政手段得到發(fā)展。以英美為典型的普通法系國家，由于沒有公私二分的傳統(tǒng)，所以不存在專門的行政協(xié)議概念，在實踐中一般稱為政府合同或采購合同，適用普通合同規(guī)則和少量的特殊規(guī)則；以德法為代表的大陸法系國家，行政協(xié)議案件主要由行政法院管轄，適用專門的行政協(xié)議規(guī)則，但基于各國的歷史傳統(tǒng)和法律背景的不同，德、法兩國對行政協(xié)議的具體規(guī)定也有較大的差別。為了保障社會公共利益，法國法采用全面、直接授予行政主體全方位特權(quán)的做法。法國行政協(xié)議制度以公共利益為中心，行政主體享有法律賦予的多項行政特權(quán)，比如行政主體的單方變更、解除權(quán)，行政主體的制裁權(quán)，這些特權(quán)無須在行政協(xié)議中直接約定，即可由行政主體基于公共利益直接行使。德國行政協(xié)議制度更強調(diào)雙方當(dāng)事人之間的合意，主張通過協(xié)商設(shè)置彼此的權(quán)利義務(wù)。比如德國《行政程序法》并未賦予行政主體單方變更權(quán)，但允許行政主體與行政相對人事先約定行政主體享有單方變更權(quán)。

我國行政法學(xué)者羅豪才主編的《行政法學(xué)》認(rèn)為行政協(xié)議特權(quán)是行政主體在行政協(xié)議中優(yōu)先于其他組織和公民行使的職務(wù)上的權(quán)力。余凌云的著作《行政契約論》，書中介紹了行政主體對行政相對人的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，直接強制執(zhí)行權(quán)，作為制裁手段的直接解除協(xié)議權(quán)，對嚴(yán)重違約相對人處以行政制裁措施的權(quán)力，情勢變更下單方變更與解除協(xié)議的權(quán)力以及對協(xié)議的解釋權(quán)，并介紹了法國、德國、英國和我國行政協(xié)議的現(xiàn)狀，主張建立協(xié)商制度、說明理由制度、聽證制度和歸責(zé)機制，堅持公開原則，從程序上規(guī)制行政協(xié)議特權(quán)的行使。步兵主編的《行政契約履行研究》詳細(xì)表述了行政協(xié)議特權(quán)的存在原因、范圍、與契約精神的融合以及對特權(quán)的法律控制，其中對特權(quán)的法律控制主要是從程序控制、明確特權(quán)行使條件、以相對人權(quán)利對抗特權(quán)以及完善救濟途徑四個方面做了完整陳述。

我國行政協(xié)議制度正處于快速發(fā)展階段，但是對于行政協(xié)議的含義、基本原則、特權(quán)的規(guī)制等問題還缺乏深入研究，我國新修訂的《行政訴訟法》第十二條第十一項規(guī)定表明行政協(xié)議屬于行政訴訟受案范圍，但是從法律對于行政協(xié)議的承認(rèn)到行政協(xié)議制度的完整構(gòu)建仍有一段距離需要努力。在制度建設(shè)上，對行政協(xié)議中行政主體的特權(quán)、行政協(xié)議的程序和法律救濟等內(nèi)容還有待完善。行政協(xié)議作為公共利益與個人利益協(xié)商的結(jié)果，公共利益是行政協(xié)議特權(quán)存在的基礎(chǔ)，在法律規(guī)定不完善時，行政主體可能以維護公共利益的名義濫用特權(quán)，侵害公民個人的合法權(quán)益。公共利益本身又是不確定的法律概念，在我國法律規(guī)定中是作為一個概括性用語存在的，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不確定，而行政主體對公共利益內(nèi)涵的解釋掌握主導(dǎo)權(quán)，所以有必要明確行政協(xié)議中行政主體特權(quán)的行使條件，對行政主體設(shè)置適當(dāng)?shù)某绦蛐粤x務(wù)，來防止行政協(xié)議特權(quán)的濫用。

對行政主體特權(quán)的規(guī)制首先應(yīng)從程序上規(guī)范行政主體的行為，包括事先告知制度、說明理由制度和聽證制度。事先告知制度是指行政主體在行使特權(quán)前應(yīng)當(dāng)把特權(quán)行使的原因、依據(jù)和救濟途徑告知行政相對人。事先告知制度能夠使行政相對人及時了解特權(quán)的內(nèi)容，對行政主體的決定提出意見，給予協(xié)議雙方協(xié)商的時間。即使協(xié)商不成，行政相對人也可對行政主體的決定提起訴訟，維護自身合法權(quán)益。所以事先告知制度能夠保障行政相對人在行政協(xié)議中的權(quán)利不受行政主體特權(quán)的侵犯。說明理由制度是行政主體在作出行政決定前應(yīng)向行政相對人說明其作出行政決定的正當(dāng)理由。說明理由制度使得行政主體在行使特權(quán)時更加審慎，避免盲目作出不合理的決定。聽證制度是行政主體在作出對行政相對人有重大影響的決定前，召開專門的會議，聽取行政相對人的申辯，行政主體和行政相對人進行質(zhì)問辯論，從而進一步查明事實的活動。聽證程序需要行政機關(guān)付出一定的時間和精力組織聽證，所以只有對行政相對人有重大影響的由行政主體特權(quán)引起的糾紛才需要舉行聽證。

對行政主體特權(quán)的實體規(guī)制主要是對特權(quán)行使的條件進行限制。第一，行政主體行使協(xié)議標(biāo)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)是在其職責(zé)范圍內(nèi)行使，并且是新《行政訴訟法》規(guī)定的特許經(jīng)營協(xié)議、土地、房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議的標(biāo)的。第二，行政主體在行使相對人選擇權(quán)時，應(yīng)遵循公開公平競爭的原則，事先將行政相對人締結(jié)行政協(xié)議應(yīng)具備的條件公開，并嚴(yán)格按照招標(biāo)程序，接受最后的中標(biāo)人，同時向未中標(biāo)的競標(biāo)人說明未中標(biāo)的理由和選擇中標(biāo)人的理由。如果行政主體認(rèn)為中標(biāo)人不合格的，也應(yīng)及時向該中標(biāo)人說明不予締約的理由，并聽取對方的意見。第三，行政主體行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)以協(xié)議約定的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然行政協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)符合法律規(guī)定。行政主體在行政協(xié)議履行過程中，應(yīng)履行監(jiān)管職能，維護公共利益不受損害，但也不能過分監(jiān)督，任意干涉行政相對人履行行政協(xié)議，導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益遭到損害。第四，行政主體對行政協(xié)議進行解釋時應(yīng)符合公共利益。行政主體雖然主導(dǎo)行政協(xié)議的履行，但仍應(yīng)尊重行政協(xié)議相對人的合法權(quán)利，不能將解釋權(quán)當(dāng)作隨意變更行政協(xié)議內(nèi)容的工具。行政主體對協(xié)議的解釋應(yīng)符合公平的交易理念。第五，行政主體行使單方變更與解除權(quán)時應(yīng)符合比例原則，即單方變更或解除所維護的公共利益必須大于單方變更或解除對行政相對人造成的損害。由于單方變更或解除所體現(xiàn)的單方性較強，難免對行政相對人的合法權(quán)益造成損失，此時行政主體應(yīng)對行政相對人遭受的損失進行補償，以維持公共利益與個人利益的平衡。第六，行政主體行使制裁權(quán)，應(yīng)當(dāng)以行政相對人有嚴(yán)重違約且違法的情形為前提，否則行政主體不得行使制裁權(quán)。第七，行政主體行使強制執(zhí)行權(quán)，僅限于情況緊急且對公共利益有重大影響的情形。因為強制執(zhí)行權(quán)是行政主體特權(quán)中最具硬度的權(quán)力，對于行政相對人的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生巨大影響，因此應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的行使條件，并給予合理的補償。

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