南非“三都并立”的前世今生

沈陳

2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，是千年大計、國家大事。

根據(jù)國家發(fā)展與改革委員會主任何立峰接受媒體采訪時所做的介紹，重點打造北京非首都功能疏解集中承載地，是中央設(shè)立雄安新區(qū)的主要考慮之一。由此我們想到了現(xiàn)代史上外國一些遷都與疏解非首都功能的案例，特邀有關(guān)專家學(xué)者撰文介紹，自本期起陸續(xù)刊登。

新南非成立20多年來，可用“一至九”概括其基本情況：“一黨獨大”——非國大持續(xù)保持執(zhí)政地位；“兩個世界”——國內(nèi)貧富差距極大；“三都并立”——分設(shè)立法、行政和司法三個首都；“四大種族”——在這里生活著黑人、白人、亞裔和有色人（混血人種）；“五語國歌”——國歌《上帝保佑非洲》用英語、祖魯語、蘇托語、哲豪薩語和阿非利卡語五種語言寫成；“六色國旗”——國旗包含黑、黃、綠、白、紅、藍六種顏色；“七國毗鄰”——南非共有六個陸上鄰國和一個海上鄰國；“八都九省”——行政區(qū)劃存在八大都市和九個省份。其中，南非是世界上惟一存在三個首都的國家。

血腥戰(zhàn)爭后的權(quán)力分配

南非分設(shè)三都，包括立法首都開普敦、行政首都比勒陀利亞（茨瓦內(nèi)）和立法首都布隆方丹（芒岡）。不少南非人談到本國的首都設(shè)置時，往往自豪地宣稱這是民主與分權(quán)的完美體現(xiàn)。但實際上，“三都并立”源自一場血腥戰(zhàn)爭之后的權(quán)力分配。

17世紀，荷蘭人開始對南非進行殖民統(tǒng)治，他們自稱為“布爾人”（意思是“農(nóng)夫”），又叫作“阿非利卡人”（意思是“在非洲定居的人”）。后來，英國殖民者也進入南非。至19世紀末，南非形成了四個主要的政治實體：開普、納塔爾為英屬殖民地，奧蘭治、德蘭士瓦是兩個布爾共和國。英國覬覦在兩個布爾共和國發(fā)現(xiàn)的超大型鉆石和黃金礦脈，故不斷挑起與奧蘭治和德蘭士瓦的摩擦。1899年，第二次英布戰(zhàn)爭爆發(fā)（此前在1880年英國與布爾人之間發(fā)生過一次小規(guī)模戰(zhàn)爭）。當(dāng)時如日中天的大英帝國前后動用了45萬大軍，耗資2.2億英鎊，花了三年時間才勉強征服兩個布爾小國。這場戰(zhàn)爭不僅給英國造成物質(zhì)和聲譽方面的沉重打擊，還迫使其反思殖民政策的收益與成本，為其后來推動殖民地自治埋下伏筆。

英布戰(zhàn)爭結(jié)束后不久，英國便開始著手將四塊殖民地合并為自治領(lǐng)，成立南非聯(lián)邦。四塊殖民地都希望將聯(lián)邦的首都放在本地區(qū)，經(jīng)過一番博弈后，各方最終接受了一種折中方案：立法首都放在開普殖民地首府開普敦，以凸顯英國的領(lǐng)導(dǎo)地位；行政首都放在德蘭士瓦首府比勒陀利亞，以安撫戰(zhàn)敗的布爾人情緒；在四塊殖民地各自的法律體系之上成立最高上訴法院，設(shè)置在奧蘭治首府布隆方丹；納塔爾殖民地的港口城市德班成為南非聯(lián)邦對外貿(mào)易的指定口岸；納塔爾首府彼得馬里茨堡和奧蘭治首府布隆方丹獲得一定的財政補償。這導(dǎo)致在當(dāng)時的南非聯(lián)邦憲法中沒有設(shè)置“首都”條款，而是“國會應(yīng)位于開普敦”“政府應(yīng)位于比勒陀利亞”“最高上訴法院應(yīng)位于布隆方丹”的表述。

可以說，“三都并立”局面的出現(xiàn)是英國人與布爾人權(quán)益爭奪的延續(xù)，也體現(xiàn)了當(dāng)時各方的實力對比。

新南非的首都建制

1994年成立的新南非遵循了“三都并立”的傳統(tǒng)，繼承了不設(shè)“法律意義上的”首都、而規(guī)定“實際意義上的”首都的憲法原則。不過，在具體條款、城市名稱與劃分等方面，新南非的三個首都出現(xiàn)了一些微妙的變化。

立法首都開普敦地處非洲最南端，位于大西洋與印度洋的交匯處，地理位置顯赫。開普敦約有375萬人口，在南非僅次于第一大城市約翰內(nèi)斯堡。荷蘭殖民者于1652年在此登陸并建立殖民點，后又被英國殖民者占領(lǐng)。與南非其他主要城市相比，開普敦的歷史悠久很多，南非歷史上的許多重大事件都發(fā)生在此，開普敦因此被稱為“南非的母親城”。開普敦所處的西開普省是目前惟一由反對黨民主聯(lián)盟執(zhí)政的省份，而民主聯(lián)盟在南非被視為“白人政黨”。

行政首都比勒陀利亞地處南非東北部，與約翰內(nèi)斯堡相距約55公里。比勒陀利亞約有295萬人口，城區(qū)人口以白人和黑人中產(chǎn)階級為主，黑人貧民主要居住在郊區(qū)。2005年，比勒陀利亞市政府宣布將城市名改為“茨瓦內(nèi)”，但城區(qū)仍保留比勒陀利亞的舊稱。比勒陀利亞以布爾人領(lǐng)袖比勒陀利烏斯的名字命名，茨瓦內(nèi)則源自一個黑人酋長的名字，意為“我們是一樣的”。

司法首都布隆方丹地處南非中部，是南北交通的樞紐，城市規(guī)模相對較小，人口約65萬。布隆方丹得名于一個布爾人農(nóng)場，意思是“鮮花盛開的源頭”。與比勒陀利亞類似，布隆方丹于2011年更名為“芒岡”，城區(qū)繼續(xù)保留布隆方丹的舊稱。芒岡來自于蘇托語，意思是“獵豹居住的地方”。

盡管遭到白人族群的強烈抗議，但政府仍堅持推行改名政策，用非洲傳統(tǒng)名稱取代殖民時代的舊稱。按照新的城區(qū)劃分，中央政府辦公地聯(lián)邦大廈位于茨瓦內(nèi)（城市）之內(nèi)、比勒陀利亞（城區(qū)）之外。由于新南非憲法沒有“政府應(yīng)位于比勒陀利亞”的條款，因此茨瓦內(nèi)的更名無需經(jīng)過復(fù)雜的修憲程序。相反，“最高上訴法院應(yīng)位于布隆方丹”的條款被新南非憲法保留，所以直到目前，官方尚未有把司法首都改稱為“芒岡”的動作。

值得注意的是，新南非憲法還增加了“憲法法院應(yīng)位于約翰內(nèi)斯堡”的條款。根據(jù)1996年的憲法文本，憲法法院的功能局限于憲法領(lǐng)域。但2013年憲法修正案獲得通過以后，憲法法院的司法權(quán)擴展到一般事務(wù)領(lǐng)域。例如今年4月，憲法法院駁回要求禁止犀牛角貿(mào)易的上訴。由于憲法法院的層級高于最高上訴法院，隨著憲法法院關(guān)注的領(lǐng)域不斷擴展，約翰內(nèi)斯堡正演變成另一個“實際意義上的”司法首都。

關(guān)于“并都”的討論

并非所有南非人都贊成“三都并立”的設(shè)置，從曼德拉到祖馬都提出過“并都”的倡議。由于司法首都布隆方丹與政治關(guān)系不大，因此“并都”的焦點集中在開普敦和茨瓦內(nèi)兩地。立法首都開普敦地處西南，行政首都茨瓦內(nèi)地處東北，兩地相距1800公里。南非是議會制國家，身兼國會議員的政府閣員不得不在兩地奔波，由此花費大量的時間和金錢，給國家財政造成巨大負擔(dān)。

鑒于此，南非政府先后于1995年、1997年和2011年就“并都”進行專門評估。根據(jù)南非“商業(yè)技術(shù)”網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，在曼德拉政府時期，把國會從開普敦搬到茨瓦內(nèi)的費用約為1500萬美元，而把政府從茨瓦內(nèi)搬到開普敦的費用約為15億美元；在祖馬政府時期，國會搬遷到茨瓦內(nèi)的費用上升到4.6億美元。不過，國會搬遷后每年能節(jié)省3300萬至4900萬美元支出。換言之，“并都”的成本大概需要15年時間才能彌補。執(zhí)政黨非國大認為，開普敦過于偏遠，不利于民眾參與國會活動。因此，無論從經(jīng)濟成本還是政治效應(yīng)來看，都應(yīng)該撤銷開普敦的首都地位。

雖然國會搬遷符合南非財政的長遠需要，但對于開普敦來說卻是不折不扣的打擊。開普敦市政府、南非工會大會等機構(gòu)認為國會搬遷會造成現(xiàn)有國會雇員失業(yè)，進而打擊開普敦的經(jīng)濟。再者，“并都”是一個耗資耗時的巨大工程，南非當(dāng)前面臨經(jīng)濟萎靡、預(yù)算緊張的窘境，根本拿不出4.6億美元的搬遷費用。反對“并都”的人認為，需要十年才能完成的“并都”計劃根本是遠水解不了近渴，政府減員才是更好的節(jié)省支出方案。此外，由于開普敦是反對黨民主聯(lián)盟的基地，一些反對黨成員懷疑非國大“并都”的真實目的是借機打擊民主聯(lián)盟的支持率和影響力。

南非“新聞24小時”的網(wǎng)上調(diào)查顯示，53%的受訪者支持國會搬遷到茨瓦內(nèi)，47%支持政府搬遷到開普敦，兩種意見的支持率可謂旗鼓相當(dāng)。目前看，由于面臨著政治、經(jīng)濟等多方面束縛，祖馬的“并都”倡議只能重復(fù)“雷聲大、雨點小”的套路。

幾點啟示

作為世界上惟一“三都并立”的國家，南非的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得我們認真思考和總結(jié)。

第一，城市職能定位注重平衡。南非的首都功能分置是權(quán)力斗爭的產(chǎn)物，而非城市發(fā)展的自然結(jié)果。在權(quán)力平衡的約束下，第一大城市約翰內(nèi)斯堡沒有獲得首都地位；第二大城市開普敦雖被確立為立法首都，卻又將進出口貿(mào)易的特權(quán)讓與德班。這種有得有失的分配方式，客觀上使城市向特色化方向發(fā)展，促進地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

第二，在法律上采取靈活態(tài)度。南非憲法沒有關(guān)于首都的明文表述，但通過規(guī)定不同機構(gòu)的所在地，間接確立了三個首都的功能與定位。從南非憲法法院的案例可以發(fā)現(xiàn)，盡管新南非沒有修改“最高上訴法院應(yīng)在布隆方丹”的憲法條款，卻在事實上把司法權(quán)逐漸往約翰內(nèi)斯堡轉(zhuǎn)移。

第三，核心功能不宜分離過遠。由于立法、行政和司法屬于首都的核心功能，三權(quán)分立的功能分置看似很完美，其實卻讓來回奔波的官員和民眾苦不堪言，頗有點勞民傷財?shù)囊馕?。從這個角度來說，祖馬等人的“并都”計劃絕非完全出于黨派利益的私心。

第四，搬遷成本可能大于預(yù)期。首都搬遷工程浩大，絕非一朝一夕能夠完成，考慮到通脹等因素，最終的開支很可能超過最初的搬遷預(yù)算。1997年時，南非估算“并都”需要花費1500萬美元，到了2011年便猛漲到4.6億美元。隨著“并都”計劃遷延不決，以后進行搬遷的成本肯定會繼續(xù)提升。

最后，設(shè)立首都存在歷史慣性。首都的外遷與合并會損害部分既得利益者的利益，既得利益者的抵抗不僅會增加搬遷的成本，還可能造成搬遷效果大打折扣。在中國歷史上，明成祖遷都北京的同時，又在南京保留首都建制，便是歷史慣性的經(jīng)典案例。歷史和現(xiàn)實都證明，取消建制的難度通常比新設(shè)建制的難度高出許多。