深海、極地、網(wǎng)絡(luò)、外空：新疆域的治理關(guān)乎人類共同未來

楊劍

2017年1月18日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表題為《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》的主旨演講。其中他特別提到：“要秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場?！贬槍θ祟悓π陆虻耐卣?，以及人類活動(dòng)的數(shù)量和方式在新疆域的快速增加，以什么樣的方式建構(gòu)國際治理體系已成為國際社會(huì)討論的熱點(diǎn)。

何謂“新疆域”

深海、極地、網(wǎng)絡(luò)和外太空被稱為新疆域。人類的活動(dòng)在這些新的疆域中不斷延展，各國人民之間的聯(lián)系經(jīng)由這些新的疆域變得更加緊密，與此同時(shí)新疆域的治理結(jié)構(gòu)和利益分配問題也日益凸顯。

新疆域的“新”除了體現(xiàn)在人類通過拓展空間獲得的新的物質(zhì)和新的體驗(yàn)之外，還體現(xiàn)了所承載的全球新問題和新挑戰(zhàn)。從生存角度講，以極地為例，全球氣候變暖會(huì)造成兩極冰川融化和海平面的上升，從而導(dǎo)致極端氣候和生物環(huán)境災(zāi)難。從發(fā)展的角度看，新疆域寄托著人類可持續(xù)發(fā)展的空間和資源的拓展，深海和極地等新疆域中所蘊(yùn)含的資源是有待開發(fā)的寶庫，外空和網(wǎng)絡(luò)對拓展人類生活和全球經(jīng)濟(jì)空間的作用日益突出。

大部分的新疆域之所以到了20世紀(jì)之后才開始為人類所開發(fā)和利用，是人類的技術(shù)積累使然。無論是征服太空、遠(yuǎn)行極地、探底深海，還是建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，都是花費(fèi)巨大的工程。國家間的通力合作、各國科學(xué)技術(shù)人員的不懈努力是人類認(rèn)識新疆域和利用新疆域的重要基礎(chǔ)。各個(gè)疆域能否和平、和諧、可持續(xù)地發(fā)展，直接關(guān)系著全人類的共同命運(yùn)。

新疆域國際治理的三對矛盾

一是人類活動(dòng)在新疆域的增加和新疆域治理機(jī)制相對滯后的矛盾；二是人類的開發(fā)利用與新疆域環(huán)境治理之間的矛盾；三是小的國家集團(tuán)與人類共同利益之間的矛盾。

第一對矛盾與第二對矛盾緊密相關(guān)，人類在新疆域活動(dòng)的增加往往是利益驅(qū)動(dòng)，急迫地要獲得資源和發(fā)展的條件，而這就需要國際治理制度的迅速跟進(jìn)以對新疆域環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。海上鉆井平臺的石油泄漏事件就是新疆域環(huán)境遭受破壞的典型例子。在太空中，隨著各國衛(wèi)星發(fā)射數(shù)量的增加，人類遺留在衛(wèi)星軌道上的“太空垃圾”已經(jīng)成為未來太空利用的潛在風(fēng)險(xiǎn)。隨著非國家行為體也具備了技術(shù)能力和運(yùn)載條件，環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾就更加突出。網(wǎng)絡(luò)空間的環(huán)境概念與另外三個(gè)空間有所不同。網(wǎng)絡(luò)空間屬于人造技術(shù)空間，信息在網(wǎng)絡(luò)中的流動(dòng)產(chǎn)生了一些新形態(tài)的生產(chǎn)活動(dòng)、交易活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)和科學(xué)活動(dòng)。這些活動(dòng)與技術(shù)編碼、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議相關(guān)。一些非法的網(wǎng)上活動(dòng)對現(xiàn)實(shí)社會(huì)的法律和倫理制度提出了新的挑戰(zhàn)，對網(wǎng)絡(luò)空間的“環(huán)境”治理提出了更高的技術(shù)要求。

第三對矛盾是一個(gè)根本性的矛盾，它也是造成前兩對矛盾難以解決的一個(gè)重要原因。由于地緣優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和制度引領(lǐng)優(yōu)勢，在不同的歷史時(shí)期形成了一些新疆域的“國際俱樂部”，如航天大國集團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)核心國家、北極國家、《南極條約》協(xié)商國組織等新疆域國家集團(tuán)。這些小集團(tuán)國家的局部利益與人類共同利益如何能兼容是問題的關(guān)鍵。建立新疆域的有效治理遠(yuǎn)不是樹立一個(gè)“大公無私”的道德觀念那么簡單，這里面包含著治理規(guī)制主導(dǎo)權(quán)競爭、保護(hù)技術(shù)先行國家繼續(xù)探索和提供公共產(chǎn)品的積極性等諸多挑戰(zhàn)。

新疆域國際治理的“公”“私”之爭

從深層次的原因看，新疆域出現(xiàn)這些挑戰(zhàn)的根源在于缺乏理念共識。首先，國際社會(huì)對新疆域?qū)傩杂姓J(rèn)知上的分歧。有人將新疆域稱為“公域”，它既被認(rèn)為是“人類共同遺產(chǎn)——公有之地”，又存在著所謂的“公地的悲劇”，即因?yàn)椴辉诒緡I(lǐng)土范圍內(nèi)而各國不愿意投入資源加以治理。也有人主張?jiān)谛陆蛑袘?yīng)遵循“先占為主，先行為法”的游戲規(guī)則。歸根到底一句話就是，這些疆域是誰的疆域？

其實(shí)，無論是海洋、外空、極地抑或網(wǎng)絡(luò)空間，在一定程度上都存在著所有權(quán)不明確的問題——是“公有之地”、“共享之地”還是“無主之地”？或者是私有、公有的混合之地？公有之地意為產(chǎn)權(quán)為全人類共有之，不能獨(dú)占；共享之地指的是，產(chǎn)權(quán)歸屬為某些行為體，但可以將其部分功能拿出來共享；無主之地則意味著因未被占有而不屬于任何人。新疆域中的相當(dāng)一部分，如公海及“海床和洋底及其底土”、外層空間、南極以及網(wǎng)絡(luò)空間的局部，都屬于“全球公域”，為全人類共同所有并共享。但在實(shí)踐中，新疆域常常被視為“無主地”。一些具有軍事優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和科技優(yōu)勢的大國競相爭占，如對太空軌道資源、網(wǎng)絡(luò)空間地址資源和南極科考站選址的“先占”行為。

其次，新疆域中具體哪些范圍屬于主權(quán)范圍？哪些屬于全人類共有？世界各國的認(rèn)知也有分歧。共有范圍的界定涉及國家權(quán)力使用的受限程度以及權(quán)益分配問題。如1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》確立了五種性質(zhì)的海洋區(qū)劃：國家領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海和國際海底區(qū)域等。國家的專屬權(quán)力從領(lǐng)?；€向外海延伸呈現(xiàn)由強(qiáng)到弱的遞減變化，領(lǐng)海屬于國家領(lǐng)土主權(quán)范圍，毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架屬于國家管轄區(qū)域，而公海和國際海底區(qū)域則屬于國際社會(huì)共有區(qū)域。外空也有類似的權(quán)利遞減變化：垂直地面向外延伸，從國家領(lǐng)土上方的領(lǐng)空到大氣層再到外層空間，所有權(quán)呈現(xiàn)出從國家私有到國際公有這樣一個(gè)變化?；ヂ?lián)網(wǎng)雖是虛擬空間，但結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜：從局域網(wǎng)、城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)再到全球互聯(lián)網(wǎng)，其歸屬和管轄權(quán)也是從自有、自管遞變到公有、共享和共管的狀態(tài)?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著所有權(quán)的變化，這幾個(gè)領(lǐng)域都出現(xiàn)權(quán)益由“私”到“公”的梯度變化，而國家行使權(quán)力的自主程度亦同步遞減，權(quán)益占有度與權(quán)力受限度之間呈現(xiàn)出一種逆向延伸的現(xiàn)象。新疆域治理實(shí)際上涉及“公有之地”與“私有之地”之間的關(guān)系，公有之地與該公地上私有之物的關(guān)系，主權(quán)尊重與全球責(zé)任的關(guān)系。

追求利益是國家在國際社會(huì)中生存與發(fā)展的本能，“投入與收益相匹配”在某種程度上已成為新疆域的一個(gè)不成文的規(guī)則。但問題在于新疆域中哪些公有和共享的屬性不容侵蝕。國家利益在新疆域是有邊界的，不能無限最大化。這就要求個(gè)體的獲利不能站在排斥他人獲利、甚至是損害他人利益的基礎(chǔ)上。另一方面，在新疆域中涉及國家主權(quán)權(quán)利的事務(wù)必須加以尊重，任何強(qiáng)國都不得以“公”之名，侵害他國主權(quán)。以什么倫理為基礎(chǔ)才能維持具體國家的利益和全球公共利益之間的平衡，這是新疆域未來治理需解決的一大問題。

建立新疆域治理的共同倫理基礎(chǔ)是全球治理的一項(xiàng)緊迫任務(wù)

目前，有影響力的大國都想把本國關(guān)于新疆域的治理制度推廣到國際層面，以爭取新疆域國際治理規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)這種競爭上升到國家戰(zhàn)略層面后，就涉及國際體系的安全與穩(wěn)定的問題。因此，建立新疆域治理的共同倫理基礎(chǔ)是全球治理的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

深海、極地、網(wǎng)絡(luò)和外空等新疆域集中體現(xiàn)了人類的共同關(guān)注和共同命運(yùn)，非常契合中國提出的“人類命運(yùn)共同體”治理思想所倡導(dǎo)的共存、共享、共建、共榮等理念。自從“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”理念被寫入《聯(lián)合國海洋法公約》后，資源共享、公平利用以及可持續(xù)發(fā)展成為海洋治理的主要目標(biāo)。一些極地科學(xué)家組織提出了要以“和平、科學(xué)、環(huán)境保護(hù)”為宗旨開展人類的極地活動(dòng)，共同應(yīng)對氣候變化。在外空領(lǐng)域，確保外空的和平利用和國際合作一直以來都是外空治理的焦點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)是人造虛擬空間。網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通確保了世界各國人與人之間的交往，保障了交易的便利和順暢，以及信息快速的獲得。網(wǎng)絡(luò)空間的治理包括網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)、法律、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等多方面內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)空間治理不僅要解決網(wǎng)絡(luò)空間治理結(jié)構(gòu)與財(cái)富分配的問題，還需要處理全球范圍內(nèi)的數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等新挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)的共通性和一體性決定了網(wǎng)絡(luò)的治理非經(jīng)國際合作無以達(dá)成的特點(diǎn)。

另外，新疆域的有效治理需要各方提供包括制度、知識、資金、技術(shù)、教育、國際組織等各類公共產(chǎn)品。相關(guān)各方，特別是技術(shù)優(yōu)勢國家應(yīng)當(dāng)秉持“人類命運(yùn)共同體”的價(jià)值倫理，持續(xù)為新疆域的發(fā)展和利用提供更多更好的公共產(chǎn)品。

和平、主權(quán)、普惠、共治四原則

和平原則是基礎(chǔ)。各國在新疆域利益交融不斷深化，和平是在新疆域中開展人類活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是國際合作的基礎(chǔ)。在新疆域中不搞軍備競賽，不使用或威脅使用武力，堅(jiān)持以和平解決分歧。有了這個(gè)基礎(chǔ)，人類在新疆域中的利用開發(fā)活動(dòng)才能最大程度上惠及人類全體。

主權(quán)原則是底線。國家主權(quán)在新疆域中的存在是事實(shí)，但新疆域的共享、共建、共榮的特征使得新疆域中的主權(quán)存在相對性，而且在大部分新疆域中主權(quán)的邊界相對模糊。因此在新疆域中不能將國家主權(quán)絕對化和擴(kuò)大化，更不能將一國的私利建立在損害人類整體利益的基礎(chǔ)之上。但同時(shí)也要防止另一個(gè)極端，就是借公之名侵犯他國主權(quán)權(quán)利，借公之名壓縮他國主權(quán)權(quán)利進(jìn)而拓展本國利益。各國在根據(jù)主權(quán)平等原則行使自身權(quán)利的同時(shí)，也需履行相應(yīng)的國際義務(wù)。

共治原則是路徑。各國政府是新疆域開發(fā)、保護(hù)和治理的首要行為體。新疆域的國際治理，應(yīng)在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)技術(shù)大國積極性的同時(shí)，擴(kuò)大廣大發(fā)展中國家的存在感和獲得感，透過新疆域治理的國際組織讓更多國家參與到新疆域的國際秩序和規(guī)則的建設(shè)之中。與此同時(shí)，發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)在資源、觀念和組織上的優(yōu)勢，對新疆域的國際治理進(jìn)行補(bǔ)充和完善，最終實(shí)現(xiàn)新疆域的資源共享、責(zé)任共擔(dān)和合作共治。

普惠原則是目的。雖然因?yàn)榈鼐墬l件和技術(shù)條件不同，進(jìn)入新疆域的國家有先后強(qiáng)弱之分，但新疆域的利用應(yīng)當(dāng)讓全球各地的人民從中獲益。廣大發(fā)展中國家因?yàn)閲覍?shí)力和技術(shù)能力所限，往往暫時(shí)無法成為新疆域俱樂部成員，因此他們希望保持新疆域?yàn)槿祟惞灿械臓顟B(tài)，保留其將來參與共同開發(fā)利用的權(quán)利；多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家主張?jiān)跈?quán)益分配與資源投入相掛鉤的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大惠及面；大部分非政府組織則著眼于保護(hù)新疆域生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為，“人類命運(yùn)共同體”的治理思想兼顧了不同發(fā)展階段國家對新疆域治理的期待，包括對弱者（相對落后的發(fā)展中國家）的公平照顧，對強(qiáng)者（部分發(fā)達(dá)國家）的責(zé)任要求和必要約束，同時(shí)還包容兼顧了其他參與者（非國家行為體）政治訴求。

總之，深海、極地、網(wǎng)絡(luò)和外空等新疆域集中體現(xiàn)了人類的共同關(guān)注和共同命運(yùn)，承載著作為人類生存和進(jìn)一步發(fā)展的未來，其治理需求與“人類命運(yùn)共同體”治理思想的價(jià)值內(nèi)涵高度契合，因此完全有可能成為“人類命運(yùn)共同體”治理思想的最佳實(shí)踐區(qū)。