異地搬遷扶貧成效及問題分析

陸鈰凡+蘇青帝+姜潤杰+謝玉梅

[摘要]國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確指出，到2020年實(shí)現(xiàn)貧困縣的全部摘帽，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會。脫貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)進(jìn)入了“深水區(qū)”，最后階段的脫貧工作也是一塊最難啃的“硬骨頭”。異地搬遷扶貧讓生活在高寒區(qū)、深山區(qū)的貧困戶走出來，實(shí)現(xiàn)生存環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高。按照“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”的總體要求，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場運(yùn)作”的原則，文章以安徽省金寨縣為例，探討異地搬遷取得的成效及其存在的問題，并給出相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]異地搬遷；精準(zhǔn)扶貧；金寨縣

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714176

1異地搬遷扶貧背景

11異地搬遷的政策背景

為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院 《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，金寨縣政府全力實(shí)施“3115”脫貧計(jì)劃，目標(biāo)任務(wù)之一為實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障、一高于、一接近”，即穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實(shí)現(xiàn)貧困人口人均可支配收入增長幅度高于全省平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平，其中“異地搬遷脫貧”為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的十大舉措之一。

12國家資金支持

從2001年開始，國家發(fā)展改革委安排專項(xiàng)資金，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了異地扶貧搬遷工程。截至2015年年底，已累計(jì)安排異地扶貧搬遷中央補(bǔ)助投資363億元，搬遷貧困人口680多萬人?！笆濉睍r期，國家發(fā)展改革委加大了異地扶貧搬遷工程投入力度，累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資231億元，同時，帶動其他中央部門資金、地方投資和群眾自籌資金近800億元。

“十二五”期間，金寨縣移民局共爭取落實(shí)中央、省級專項(xiàng)資金12647174萬元，財(cái)政扶貧資金總計(jì)269986萬元，移民后扶貧資金9947314萬元。2015年度落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)83622萬元，移民后扶資金2949353萬元。資金總額和增幅始終位居安徽省首位?！笆濉逼陂g扶貧資金總規(guī)模達(dá)457239萬元，其中移民搬遷配套項(xiàng)目11430萬元，涉及移民人口152413人，年度規(guī)模914478萬元。

2金寨縣異地搬遷扶貧的方式

金寨縣堅(jiān)持把異地搬遷作為消除貧困的重要途徑，制訂了水庫移民搬遷和異地扶貧搬遷實(shí)施方案，將在冊建檔立卡貧困戶安置于縣城、集鎮(zhèn)、規(guī)劃村莊等地的集中安置點(diǎn)，出臺了農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法和有償使用辦法，截至目前全縣共落實(shí)搬遷安置點(diǎn)219個，實(shí)施異地扶貧搬遷共4867戶17677人，其中搬遷到縣城670戶2540人，集鎮(zhèn)742戶2963人，村規(guī)劃點(diǎn)2829戶10176人，自然村莊626戶1998人；實(shí)施水庫移民搬遷共3718戶12461人，其中搬遷到縣城1102戶3900人，集鎮(zhèn)518戶1745人，中心村1758戶5851人，自然村莊340戶965人。

符合異地搬遷相關(guān)條件的群眾還可享受以下獎勵政策：搬遷戶屬在冊建檔立卡貧困戶，每人享受2萬元補(bǔ)助；老舊房屋拆除按照《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》及宅基地改革相關(guān)政策給予補(bǔ)償；搬遷戶家庭成員有移民直補(bǔ)人口的，按照《金寨縣水庫移民搬遷實(shí)施方案》相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助；搬遷戶到縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買普通商品住房安置的，按照《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》文件規(guī)定給予獎補(bǔ)；獎勵補(bǔ)助政策可以疊加享受。

3異地搬遷——新環(huán)境、新氣象

31改善搬遷移民戶的生存環(huán)境

大別山脈由西南向東北橫穿全境，金寨縣平均海拔500米，山場面積426萬畝，耕地3374萬畝，人均五分耕地、八畝山場，“八山半水半分田，一分道路和莊園”是金寨縣的基本地貌特征。

通過異地搬遷，移民戶離開了深山水庫區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，遷到了靠近縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、公路等宜居的地方，生存環(huán)境明顯改善。集中體現(xiàn)在“五便利、一保障”上，即出門行路便利，子女上學(xué)便利，有病求醫(yī)便利，獲取信息便利，尋找就業(yè)門路便利，碰到災(zāi)害，生命財(cái)產(chǎn)安全有保障。據(jù)調(diào)查，搬遷戶距離最近公路比搬遷前平均距離少了5公里，居住點(diǎn)距小學(xué)平均距離少了4公里。

32人口聚居加快城市化進(jìn)程

從金寨的地理位置以及歷史來看，金寨縣加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的首要條件是人的聚居，通過異地搬遷，把人口聚集起來，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)貏趧恿Φ募小＜衅饋碇蟛粌H能夠促進(jìn)政府對該集中片區(qū)的公共建設(shè)支出，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的水平，而且能夠及時地接觸各類信息資源，真正從閉塞不通的山區(qū)走出來，享受現(xiàn)代多元信息帶來的公平發(fā)展的機(jī)會。

33規(guī)劃整合遷出區(qū)

對于已經(jīng)搬出的居民，以前的居住地由于人們生活聚居，對原始生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞，對于金寨地區(qū)來說尤為如此。金寨縣地處大別山區(qū)，全縣森林覆蓋率7275%，林業(yè)用地面積441萬畝，擁有用材林196萬畝，縣內(nèi)竹林面積30萬畝，其中毛竹面積20萬畝，年可產(chǎn)毛竹500萬根。

在居住在山區(qū)、高寒區(qū)的居民遷出來以后，縣政府可以統(tǒng)籌各項(xiàng)資源，專項(xiàng)治理昔日居民雜居的片區(qū)，恢復(fù)自然面貌，進(jìn)行天然的維護(hù)，進(jìn)一步開發(fā)旅游資源。讓金寨縣八山一水一分田的特殊的地理形態(tài)也能夠開發(fā)出經(jīng)濟(jì)資源——旅游產(chǎn)業(yè)，為廣大的金寨人民謀福祉。

4異地搬遷存在的問題

41扶貧資金投入難以滿足群眾需求

現(xiàn)有的貧困村基礎(chǔ)條件和資源條件都較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)點(diǎn)多線長面廣、任務(wù)重、成本高、資金缺口大。異地搬遷首先是征求貧困戶的意愿，在生存環(huán)境較好的地方修建新的房舍，從選址規(guī)劃、新房建設(shè)、綠化修整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷入住等多個環(huán)節(jié)都需要資金的支持。資金需求量大，而且調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使建設(shè)了新的房舍，也不能滿足所有人的需求，改造建設(shè)難，前期投入巨大，會造成一定的資金困難和當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。

42政策的持續(xù)性有待時間檢驗(yàn)

在異地扶貧搬遷工程中，搬遷只是手段，根本目的是解決脫貧的問題。金寨的高寒區(qū)、深山區(qū)的貧困戶搬遷出來，這只是脫貧的第一步。如何解決貧困戶在新的環(huán)境下的生產(chǎn)資料的延續(xù)，就業(yè)的維持需要時間檢驗(yàn)。搬出來，還需要持續(xù)的政策支持，完善相關(guān)的搬遷后的政策規(guī)章，才能將異地搬遷持續(xù)下去，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之中發(fā)揮不竭的作用。

43考核體系有待加強(qiáng)完善

加強(qiáng)考核是異地搬遷政策實(shí)施的保障?，F(xiàn)在制定的考核，一個是采取第三方評估，另一個是制定考核辦法，指導(dǎo)各個地方加強(qiáng)對異地扶貧搬遷工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，資金使用，產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，包括一系列的配套政策的落地落實(shí)。考核不能以搬出的人數(shù)為依據(jù)，不能以數(shù)據(jù)脫貧為依據(jù)，而應(yīng)該考核搬遷后貧困戶的滿意度，讓當(dāng)事人貧困戶去評判，他們最有發(fā)言權(quán)。因此，異地搬遷的考核還有所欠缺，考核體系與脫貧的最終目的還有所差距。

5異地搬遷的政策建議

51科學(xué)規(guī)劃與對口培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)戶的充分就業(yè)

安置地的資源承載力水平關(guān)系到安置后農(nóng)民的生計(jì)可持續(xù)問題，所以在制定搬遷規(guī)劃前對安置地的產(chǎn)業(yè)狀況、交通情況、信息資源等要做充分的論證，不能把農(nóng)民從一個生態(tài)脆弱區(qū)搬遷到另一個生態(tài)脆弱區(qū)，否則就失去了搬遷扶貧的意義。應(yīng)該充分考慮產(chǎn)業(yè)支撐和人口流向習(xí)慣，將脫貧小區(qū)設(shè)置在基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒌乩砦恢脙?yōu)越、人口相對集中、有產(chǎn)業(yè)支撐和輻射能力較強(qiáng)的城區(qū)、中心鎮(zhèn)或中心村。

52加大資金和政策扶持力度

在貧困戶的異地轉(zhuǎn)移資金扶持上，政府應(yīng)該提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大扶持力度，同時對不同地區(qū)、不同農(nóng)戶實(shí)施差異化補(bǔ)助，使貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶能充分分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果，另外，應(yīng)該制定稅收、土地使用等相關(guān)優(yōu)惠政策，積極鼓勵社會資本參與異地搬遷扶貧工作。在產(chǎn)業(yè)扶持上，各地方政府應(yīng)該結(jié)合本地的資源優(yōu)勢，鼓勵優(yōu)先在安置點(diǎn)周邊發(fā)展各地的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)安置地的產(chǎn)業(yè)集聚。在安置點(diǎn)的土地使用扶持上，應(yīng)該優(yōu)先安排異地搬遷農(nóng)戶的建設(shè)用地指標(biāo)，對土地資源匱乏、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的縣，實(shí)行跨縣（市）整村搬遷。

53創(chuàng)新社區(qū)管理，解決搬遷農(nóng)戶的后顧之憂

首先要在安置點(diǎn)建立新的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行屬地管轄，主要負(fù)責(zé)教育、宣傳、文體、社會治安綜合治理、民事糾紛調(diào)解、公共環(huán)境衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)、計(jì)劃生育、社會保障、征兵以及民主選舉黨員的組織、教育、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作并實(shí)行統(tǒng)一管理。其次要改革現(xiàn)在的戶籍制度。根據(jù)現(xiàn)在的政策，大多數(shù)縣的搬遷農(nóng)民的戶籍關(guān)系還在原居住地，這給社會管理和搬遷農(nóng)戶都帶來了很多的不便，如計(jì)劃生育、征兵工作等，所以要對搬遷農(nóng)戶的戶籍管理進(jìn)行改革，變原居住地為戶籍所在地為現(xiàn)居住地作為戶籍所在地。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱建定異地搬遷過程中存在問題及其解決對策[J].西南林學(xué)院學(xué)報，2004（12）：116-119

[2]朱顯岳相對貧困農(nóng)戶異地搬遷研究——以浙江省麗水市異地搬遷扶貧為例[J].麗水學(xué)院學(xué)報，2015（4）：78-82

[作者簡介]陸鈰凡，江南大學(xué)金融學(xué)本科；蘇青帝，江南大學(xué)金融學(xué)本科；姜潤杰，江南大學(xué)金融學(xué)本科；指導(dǎo)老師：謝玉梅，江南大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。