宿遷法治政府建設的重點和難點問題研究

周鑫濤

摘 要：近年來，在全面推進依法治國的大背景下，宿遷始終把推進依法行政、建設法治政府作為一項全局性、基礎性工作來落實，通過啟動“三部曲”改革，在政府職能轉變、行政體制改革方面取得了令人矚目的成就。但目前，宿遷的依法行政依然面臨許多問題亟待解決。要進一步加強法治政府建設，就必須增強政府工作人員法治意識、依法推進政府職能轉變、健全依法行政機制、進一步規(guī)范行政執(zhí)法、強化行政權力制約、全面推進政務公開。

關鍵詞：依法行政；職能轉變；權力制約

十八屆四中全會《決定》描繪了建設法治中國的總藍圖，勾畫了全面推進依法治國的路線圖，在中國法治史上具有里程碑意義。而在現(xiàn)代法治國家，政府作為行使國家行政權力、代表國家進行行政管理的國家政權組織，必須遵循依法行政這一基本法治原則。建設法治國家的核心是法治政府建設，用法律規(guī)范國家和政府的權力。黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八屆四中全會則對依法行政、建設法治政府作出了全面部署，并從“依法全面履行政府職能”等六個方面系統(tǒng)地論述了建設法治政府的主要內容和要求，清晰地勾畫出了一個可以使廣大人民群眾滿意的法治政府的框架。

一、現(xiàn)階段我國法治政府建設存在的問題

改革開放三十多年來，中國法治政府建設成就斐然。主要表現(xiàn)在：法律制度不斷完善與健全，法治政府的基礎得到夯實；政府職能轉變及政府的依法治理；干部人事制度改革不斷深化，法律從業(yè)人員的培養(yǎng)與普法工作成績顯著等方面。就宿遷來說，通過持續(xù)不斷地把推進依法行政、建設法治政府作為一項全局性、基礎性工作來落實，各項工作取得了階段性成效，政府職能轉變不斷加快，科學決策機制不斷完善，行政執(zhí)法行為不斷規(guī)范，權力監(jiān)督約束不斷強化，法治思維意識不斷加強。在取得突出成就的同時，我國法治政府建設依然存在的問題同樣不容忽視。這些問題和困難的存在既有立法和制度層面的，有執(zhí)法層面的，有法治政府建設的路徑問題，還有公務員素質和社會文化的影響，而這些問題在宿遷也同樣突出地得以反映。

（一）法律法規(guī)制度上的不完善

組織和活動的制度化是各級政府的行政機構管理法制化水平提升的關鍵。我國法治政府建設目前正處在剛剛起步的階段，規(guī)范的總量遠遠不能適應復雜的行政管理活動的需要，因此，法律供給相對不足。在這種情況下，往往導致政府行為無法可依。

（二）政府法治化程度有待提高

在經(jīng)濟管理和社會管理方面，已經(jīng)有一些法治化的進步，但從整體上看，更多的領域內還存在嚴重的政府權力部門化、部門權力利益化和私人化的現(xiàn)象，管理就是擴大權力、管理就是罰款的思維依然沒有根本轉變。在政府自身行為的治理上，我國現(xiàn)在尚無統(tǒng)一的、基本的行政程序法。與政府組織相關的法律過于粗疏簡單，缺乏嚴格的規(guī)范，編制不是靠法律管，而是靠人管，無法實現(xiàn)依法治理政府和公務員的作用。在公共財政和預算方面的法律也存在明顯的不足，財政開支缺乏必要的法律監(jiān)督，預算的公開性和法定化的法制化程度和水平均較低，已有的法律法規(guī)也存在執(zhí)行不到位的問題。

（三）人治因素嚴重扭曲了行政執(zhí)法

我國特定的歷史文化因素決定了我國法治政府建設的主要動力來自政府本身，但地方政府在進行法治政府建設方面仍面臨著重重困難，長期的官本位傳統(tǒng)、公民權利意識的淡薄、地方政府人治現(xiàn)象嚴重的問題嚴重阻礙著政府法治化進程。我國行政活動中采取首長負責制，同時在干部選拔任用方面，首長常常起到?jīng)Q定性作用，這使得行政首長意志往往高于法律規(guī)范。行政人員在行政活動中遇到問題首先想到的不是依據(jù)法律法規(guī)，而是請示行政首長。這使得日常行政活動帶有濃厚的人治色彩，行政活動進行得科學與否、效果如何，很大程度上取決于首長的個人風格。另一方面，行政機關對公務員的考核實績也多來自行政首長的主觀判斷，缺少可量化、客觀性強的依法行政能力和效果。這種效績考核方式易使擔任地方領導職務的公務員產(chǎn)生急功近利的“短期行為”，考慮更多的是管理方便、政局穩(wěn)定，追求更多的是能被上級領導看到、甚至是華而不實的政績，而少有人能本著立足長遠的精神謀求地方發(fā)展和群眾福利。

（四）政府職能錯位嚴重制約法治政府建設

以往多年來以GDP增長率為主的考核導向，致使政府普遍存在功能“缺位”和“錯位”問題，政府緊盯GDP的增長，大搞政績工程、“面子工程”，過多地干預企業(yè)的微觀決策和對稀缺資源的配置，專注于招商引資，投資于見效快的私人產(chǎn)品領域；而對于與公眾生活密切相關的公共產(chǎn)品、公益事業(yè)卻因為投資大、見效慢而不愿過多問津，政府對企業(yè)與公民迫切需要的公共服務的提供相對被動。在提供良好法律環(huán)境和公正執(zhí)法、提供基本的社會保障和生態(tài)環(huán)境保護等方面，與客觀需求相比，依然存在不小的差距。至于一些政府官員違法行政甚至暴力行政，以及的“權力尋租”、灰色交易現(xiàn)象更成為公眾普遍關注的問題。

（五）基層執(zhí)法人員的能力與素質很不均衡

推進依法行政，建設法治政府，最終還是要落實到基層執(zhí)法人員的日常工作中。因此，要實現(xiàn)法治政府建設，就必須解決好基層政府依法執(zhí)政的難題。盡管基層政府的領導干部和行政執(zhí)法人員具備了較高的文化知識水平和現(xiàn)代意識，但也存在許多與現(xiàn)代法治理念相悖的思想觀念。主要表現(xiàn)為：一是把改革發(fā)展與依法行政完全對立起來，認為法律程序會導致辦事繁瑣、效率低，而發(fā)展就要放開手腳，必須沖破法律的束縛，往往根據(jù)情況和需求決定是否依法行政；二是行政人員法律素養(yǎng)不足，依法行政的能力不高，無法適應行政執(zhí)法工作對較高的法律專業(yè)知識的要求；三是社會的執(zhí)法環(huán)境不佳，盡管經(jīng)過二十多年的普法教育，全民的法律意識有了一定的提高，但法律權威在公民心中尚未確立，遵法守法的觀念仍未得到普遍認同，致使法治政府建設缺乏社會土壤。

二、宿遷市加快法治政府建設的著力點

近年來，宿遷市認真貫徹落實國務院《關于加強法治政府建設的意見》和省政府《關于加快推進法治政府建設的意見》，結合宿遷實際，出臺了一系列相關的文件。特別是2013年以來，宿遷市按照市場化導向，堅持“減權、去利、公開、制衡”原則，啟動實施了行政審批制度改革、資格資質去行政化、非行政許可審批事項清理“三部曲”改革，從而在實踐領域，在政府職能轉變、行政體制改革方面取得了令人矚目的成就，走在了全省甚至是全國的前列?？偟膩碚f，宿遷市的法治政府建設，無論在政府法制建設方面，還是在依法行政方面，都取得了不少成績，但客觀地說，上文所列舉的我國法治建設過程中存在的問題在宿遷市也或多或少地存在著。黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八屆四中全會進一步明確提出了法治政府建設的基本標準，這也給宿遷加快建設法治政府指出了方向。

（一）增強政府工作人員法治意識

法治政府建設是法治國家建設的重點和落實。要按照十八屆四中全會《決定》提出的“法治建設要作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容”的要求，將其納入政績考核的指標體系。確保全市各級政府部門樹立法治建設“一盤棋”思想，按照中央、省委和市委統(tǒng)一部署，配合人大推進科學立法、民主立法，支持法、檢兩院嚴格執(zhí)法、公正司法，依法獨立公正行使職權，接受人大監(jiān)督和司法監(jiān)督，維護社會公平正義。要實現(xiàn)行政培訓的制度化、常態(tài)化，通過定期的法律學習和法律教育培訓，來培養(yǎng)行政機關工作人員尊法、尚法、守法的意識，提高黨員干部法治思維水平。

（二）依法推進政府職能轉變

依法推進政府機構改革，要科學合理調整機構設置，優(yōu)化部門職責配置；繼續(xù)大力推進簡政放權、放管結合，該放的權要堅決放開、放到位，該管的事堅決管住、管好；加快建立權力清單、責任清單和負面清單，深入推進政企分開、政資分開、政事分開，切實當好法律的執(zhí)行者，讓政府法無授權不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。

（三）健全依法行政機制，提高程序化水平

程序化是構成法治秩序的基礎，也是衡量法治水平的重要標志。在衡平行政效率和行政程序方面，必須堅持程序、秩序優(yōu)先的原則，要求政府行政必須遵循法律設定的程序。要本著“法無授權不可為，法定職權必須為”的原則，逐步建立和規(guī)范重大行政決策法定程序，把重大行政決策納入法治化軌道，防止“拍腦袋”決策現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府決策的合法性。要認真推行政府法律顧問制度，優(yōu)化法律顧問團隊，保證法律顧問在政府進行重大決策、推行依法行政中發(fā)揮積極作用。

（四）進一步規(guī)范行政執(zhí)法

深化行政執(zhí)法體制改革，梳理各部門執(zhí)法權，規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權限，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源，合理配置執(zhí)法力量，大幅減少執(zhí)法種類，積極推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的問題。

（五）全面推進政務公開

要按照“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，進一步健全政務信息公開工作體制機制，創(chuàng)新政務公開的方式方法，充分發(fā)揮市政務信息中心、市長熱線等政務平臺的橋梁紐帶作用，積極推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

（六）強化社會監(jiān)督

要拓寬群眾監(jiān)督渠道，支持新聞媒體對違法或不當行政行為進行曝光，依法保障人民群眾和社會輿論監(jiān)督政府的權利；要加強行政復議，依法糾正違法或不當行政行為；要嚴格行政問責，督促、約束政府機關和工作人員依法行使職權、履行職責。

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