監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地見效的思考與建議

黃浦區(qū)人大工作研究會(huì)法治組

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），開啟了全面建設(shè)法治中國的新時(shí)代。學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，黃浦立足區(qū)域?qū)嶋H，堅(jiān)持在深化改革中探索創(chuàng)新，把具有黃浦特色的“四張清單（權(quán)力、責(zé)任、服務(wù)、效能）制度”，作為“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的重點(diǎn)任務(wù)和主要抓手，在全區(qū)范圍內(nèi)推行并取得了階段性的進(jìn)展和成效。

為適應(yīng)黃浦法治建設(shè)新形勢新任務(wù)的需要，區(qū)人大及其常委會(huì)如何圍繞區(qū)“十三五”期間建設(shè)法治上海示范城區(qū)的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)深化行政體制改革工作的監(jiān)督和支持，努力為“四張清單”制度落地見效提供法治保障，成為本課題研究的主要問題。

一、建立“四張清單”制度對(duì)全面推進(jìn)依法治區(qū)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

黃浦的“四張清單”制度，起始于貫徹2001年國務(wù)院部署開展的行政審批制度改革，形成于貫徹落實(shí)《決定》明確的“建立政府權(quán)力清單制度”的試點(diǎn)實(shí)踐，由原來的“權(quán)力、責(zé)任”“兩張清單”演化成現(xiàn)今的“權(quán)力、責(zé)任、服務(wù)、效能”“四張清單”。概括起來有如下意義：一是深化行政體制改革的必然要求，有利于依法全面履行政府職能。二是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的必然要求，有利于形成行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制。三是全面推進(jìn)政務(wù)公開的必然要求，有利于提高政府公信力、提升依法行政效能。四是深化落實(shí)市委部署的必然要求，有利于創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)。五是加快法治政府建設(shè)的必然要求，有利于政府更好發(fā)揮推進(jìn)依法治區(qū)的關(guān)鍵性作用。

二、推行“四張清單”制度是具有黃浦特色的創(chuàng)新實(shí)踐

2014年，黃浦區(qū)先后在南京東路街道、五里橋街道，區(qū)發(fā)展改革委、人力資源和社會(huì)保障局、環(huán)保局等部門開展梳理行政權(quán)責(zé)、建立“四張清單”制度的試點(diǎn)。先行的南京東路街道貫徹“推進(jìn)基層治理法治化” “創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”精神，率先完成了建立、公布和試行“四張清單”的工作，起到了示范和引領(lǐng)作用。

1、建立“四張清單”制度的基本做法。以南京東路街道為例，針對(duì)街道多年來存在的職責(zé)不清、權(quán)限不明，經(jīng)常發(fā)生的越位、錯(cuò)位、缺位等問題，堅(jiān)持以權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)配套為原則，對(duì)涉及街道工作的法律法規(guī)及政策意見進(jìn)行了全面梳理、論證和界定。同時(shí)又從創(chuàng)新社會(huì)治理的需要出發(fā)，把拓展公共服務(wù)、強(qiáng)化效能監(jiān)督問責(zé)列為清單的組成部分：一是圍繞依法用權(quán)治權(quán)，確定權(quán)力清單，體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”，緊扣“公共服務(wù)、公共管理、公共安全”職能以及“清權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”等操作環(huán)節(jié)，確定權(quán)力事項(xiàng)。二是圍繞依法履職，確定責(zé)任清單，體現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”，確定責(zé)任事項(xiàng)。三是圍繞為民服務(wù)承諾確定服務(wù)清單確立服務(wù)事項(xiàng)，體現(xiàn)“為民服務(wù)主動(dòng)為”。四是圍繞職業(yè)操守監(jiān)督制約，確定效能清單，體現(xiàn)“不良行為避免為”。同時(shí)，試點(diǎn)部門也結(jié)合各自實(shí)際建立了“四張清單”制度，為推廣提供了有益借鑒。

2、推行“四張清單”制度的進(jìn)展情況。2015年8月起黃浦在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推行“四張清單”工作，各街道和部門完成“四張清單”的梳理和制訂任務(wù)，初步形成覆蓋全區(qū)的“四張清單”制度體系。2016年，又將全面落實(shí)“四張清單”制度列為年度重點(diǎn)工作，頒發(fā)了《依法治區(qū)“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃》《“四張清單”制度落地工作實(shí)施方案》等文件。以南京東路街道為例，實(shí)施“四張清單”使街道工作創(chuàng)新發(fā)展出現(xiàn)了新變化：以規(guī)范化為引領(lǐng)，以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，以信息化為依托，增強(qiáng)了群眾的獲得感，群眾對(duì)街道工作滿意度達(dá)到了95%以上。又如區(qū)市場監(jiān)管局，牽頭制訂了《黃浦區(qū)“先照后證”監(jiān)管職責(zé)清單》，進(jìn)一步理清審批和監(jiān)管的權(quán)責(zé)，明確事中事后的監(jiān)管依據(jù)和工作流程，為破解“重審批輕監(jiān)管”難題提供了制度保障。

推行“四張清單”也存在著不足：一是部門之間發(fā)展尚不平衡。有的部門視“清單”為文字性工作，當(dāng)作額外負(fù)擔(dān)，靠短時(shí)間突擊交差；也有的擔(dān)心搞“清單”是自找麻煩，自套枷鎖。二是有的部門形成的“清單”較粗放，與標(biāo)準(zhǔn)化要求有差距；數(shù)量過于龐雜，專業(yè)分類不夠科學(xué)，不便于當(dāng)事人查詢。三是有的部門清單化管理和與實(shí)際工作知行不一，“兩張皮”現(xiàn)象還是存在。四是與推行“四張清單”制度相配套的信息共享支撐和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的平臺(tái)建設(shè)仍是“短板”。

三、區(qū)人大監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地見效的思考和建議

“十三五”是黃浦實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城區(qū)更新發(fā)展的關(guān)鍵階段，面臨的矛盾更加突出，任務(wù)更加艱巨。人民群眾的民主意識(shí)、權(quán)力意識(shí)、法律意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)法治國家、法治社會(huì)、法治政府的期盼也越來越強(qiáng)。區(qū)人大及其常委會(huì)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，處于民主法治建設(shè)第一線，必須堅(jiān)持把全面推進(jìn)依法治區(qū)作為履職重點(diǎn)，切實(shí)履行相應(yīng)的職責(zé)。針對(duì)目前黃浦全面推行“四張清單”制度落地的新情況，必須堅(jiān)持監(jiān)督和支持相統(tǒng)一，努力保障法律法規(guī)在“四張清單”制度落地過程中得到嚴(yán)格有效的實(shí)施。

1、適應(yīng)依法治區(qū)新形勢，以“四張清單”為切入點(diǎn)，把對(duì)政府工作的監(jiān)督和支持落到實(shí)處。從2014年起，區(qū)人大就對(duì)深化行政審批制度改革進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督，并就推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、清單化管理、拓展行政服務(wù)中心功能和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等提出過意見建議。在全區(qū)推行“四張清單”制度新情況下，區(qū)人大及其常委會(huì)要立足全局、聚焦重點(diǎn)，加大監(jiān)督和支持力度，確保這項(xiàng)改革舉措有序有效推進(jìn)。建議：一是區(qū)人大及其常委會(huì)應(yīng)將推行“四張清單”制度落地作為“十三五”時(shí)期人大對(duì)政府監(jiān)督和支持的重點(diǎn)工作內(nèi)容，列為年度人大常委會(huì)或主任會(huì)議的議程，加大審議和監(jiān)督的力度和深度。區(qū)人大常委會(huì)每年度工作報(bào)告，應(yīng)包括監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地工作的內(nèi)容。二是區(qū)人大常委會(huì)要充分發(fā)揮各專門委員會(huì)和工作委員會(huì)力量，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，提出要求，促進(jìn)整改，切實(shí)把推行“四張清單”制度的監(jiān)督和支持落到實(shí)處。

2、加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，努力保障法律法規(guī)在“四張清單”中得到準(zhǔn)確實(shí)施。對(duì)政府規(guī)范性文件實(shí)行備案審查，是維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度。從實(shí)際情況看，雖有實(shí)施辦法，但報(bào)送備案的數(shù)量不多，且有“備而不審”的狀況。建議：一是以推行“四張清單”制度為契機(jī)，督促政府實(shí)施備案制，強(qiáng)化對(duì)“四張清單”內(nèi)容合法性審查，切實(shí)做到“有案必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。二是進(jìn)一步修訂和完善規(guī)范性文件備案審查制度實(shí)施辦法，細(xì)化操作環(huán)節(jié)；健全組織構(gòu)架，明確由法制委員會(huì)牽頭，協(xié)調(diào)人大各專委、工委分工實(shí)施備案審查。三是要通過優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)、借調(diào)外力等，不斷加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)。

3、打好“組合拳”，進(jìn)一步提高監(jiān)督與支持“四張清單”制度落地的實(shí)效。監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地既要傳承，也要?jiǎng)?chuàng)新。建議：一是綜合使用執(zhí)法檢查、代表視察、專題詢問、監(jiān)督調(diào)研、工作評(píng)議、滿意度測評(píng)等形式，對(duì)全區(qū)推行“四張清單”制度情況實(shí)行全方位全過程監(jiān)督。二是重點(diǎn)圍繞法律法規(guī)在“四張清單”制度實(shí)施過程中存在的問題，強(qiáng)化對(duì)審議意見落實(shí)情況的跟蹤問效，切實(shí)提高監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性。特別是對(duì)推行“四張清單”制度中發(fā)生的社會(huì)影響較大的突出問題，必要時(shí)可運(yùn)用特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等剛性的監(jiān)督手段，嚴(yán)格糾錯(cuò)，推動(dòng)問責(zé)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。三是加強(qiáng)和規(guī)范街道人大工委基礎(chǔ)建設(shè)，履行好聯(lián)系代表、開展代表履職工作和辦理區(qū)人大交辦工作等職責(zé)，組織安排市、區(qū)人大代表共同參與監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地工作，聽取選區(qū)群眾意見建議，反饋存在的問題，形成區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)、人大代表聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的合力。

4、發(fā)揮區(qū)人大在立法工作中的參與和宣傳作用，為推進(jìn)“四張清單”制度提供法律支撐。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章以及政策意見來清理和制訂“四張清單”也會(huì)遇到有法難依甚至無法可依的困惑和矛盾。如有的法律法規(guī)明顯滯后，有的法律法規(guī)的執(zhí)行依然存在著爭權(quán)諉責(zé)等部門化傾向等。區(qū)級(jí)人大雖然未被賦予立法權(quán)，但有立法參與和建議的職責(zé)。建議：一是區(qū)人大常委會(huì)，各專委會(huì)和工委要針對(duì)建立和實(shí)施“四張清單”制度中涉及法律法規(guī)的疑難問題，組織開展法律咨詢和調(diào)研，并將相關(guān)建議提交給相關(guān)部門，為制訂或修改相關(guān)法律法規(guī)提供參考。二是做好宣傳工作。積極依托《上海人大》、《黃浦報(bào)》、黃浦有線以及相關(guān)門戶網(wǎng)站等，加重宣傳份量，為監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地見效和全面加強(qiáng)法治黃浦建設(shè)營造輿論氛圍。

5、結(jié)合監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地見效的工作實(shí)際，努力提升區(qū)人大自身建設(shè)水平。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央、市委、區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)人大工作的部署，積極行使監(jiān)督和支持“四張清單”制度落地見效的職能，為把黃浦建設(shè)成為上海示范城區(qū)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。建議：一是圍繞人大履職重點(diǎn)，不斷提高區(qū)人大及其常委會(huì)成員的法治素養(yǎng)，努力成為帶頭尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治，厲行法治、依法辦事的模范。二是進(jìn)一步加大區(qū)人大常委會(huì)組織建設(shè)。優(yōu)化區(qū)人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，注重增加具有法治實(shí)踐和社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)等的專業(yè)人員，更好發(fā)揮各工作機(jī)構(gòu)的職能作用；抓緊建立專委會(huì)、工委會(huì)聘任專家顧問制度，切實(shí)承擔(dān)起新形勢賦予人大的重要職能。三是借鑒“四張清單”制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人大的制度建設(shè)，探索建立具有人大特色的清單化網(wǎng)絡(luò)化的制度，包括依法行使監(jiān)督權(quán)工作流程（含立項(xiàng)、運(yùn)行、聽證、反饋、問效、評(píng)估等環(huán)節(jié)）以及人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的運(yùn)作制度等。