城鎮(zhèn)化背景下我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革探析

王新濤

[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模持續(xù)擴大，導(dǎo)致城市人口日益增加，常住人口密度不斷加大，城市規(guī)劃建設(shè)管理面臨的形勢更加復(fù)雜，保障城市健康運行的任務(wù)更加繁重，客觀上要求準(zhǔn)確把握當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法體制改革的進展情況和存在的突出問題，把握好以人為本、增進城市居民福祉等基本原則，以面臨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)較為繁重的人口大省河南為例，采取界定職能權(quán)限、優(yōu)化執(zhí)法力量等綜合舉措，加快推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革，全面加強和改善城市管理工作。

[關(guān)鍵詞]城市管理；綜合執(zhí)法改革；城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]D922.34 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）02-0024-04

城市的安全高效運行、人居環(huán)境改善、城市形象提升、市民的幸福感獲得以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，都取決于城市管理水平的高低。但是，我國多數(shù)城市部門在市政管理、交通運行、生態(tài)建設(shè)、應(yīng)急機制、公共安全、土地利用等方面仍有較多不足，不僅影響了城市運行效率的提高，而且影響了居民生活質(zhì)量的提升。在黨的十八屆四中會全提出“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”和中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》的背景下，我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革在2016年開始啟動，并逐步走向深入。在此背景下，河南作為農(nóng)業(yè)人口大省，常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平9個百分點，在經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍將保持一定的規(guī)模，新增城市人口給城市管理帶來了巨大壓力，迫切需要消除城市管理工作中存在的短板，進一步提高城市管理和公共服務(wù)水平。

一、河南推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的探索與進展

2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》印發(fā)實施，河南選擇就地就近城鎮(zhèn)化任務(wù)較為繁重的洛陽、濮陽、滑縣、延津等省轄市和縣級城市圍繞城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革進行積極的探索，彰顯出不同的特色，也取得了一定的成效，為其他城市推進改革提供了有益的借鑒。

1.濮陽城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革特點。2016年5月，濮陽作為河南省城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革試點城市，印發(fā)《關(guān)于成立濮陽市城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，組成了市委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市長任常務(wù)副組長，常務(wù)副市長任副組長，市委編辦、市委組織部、市財政局等14個部門的有關(guān)負責(zé)人及市轄區(qū)區(qū)長、經(jīng)濟功能區(qū)管委會主任任成員的濮陽市城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對全市城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作進行宏觀指導(dǎo)。經(jīng)過改革，濮陽率先建立起網(wǎng)格化城市管理模式和綜合執(zhí)法指揮體系平臺，即日常由一線巡查員負責(zé)在城市管理的相關(guān)領(lǐng)域進行巡查，一旦發(fā)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域存在的各種問題，及時通過通訊裝置上報綜合執(zhí)法指揮體系平臺，由綜合執(zhí)法指揮體系平臺根據(jù)城市管理領(lǐng)域的系統(tǒng)分工，通知、移交相關(guān)部門負責(zé)進行處理，并要求相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人根據(jù)處理結(jié)果及時向綜合執(zhí)法指揮體系平臺進行反饋。

2.滑縣城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革特點。河南滑縣作為擁有140多萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，近年來縣城吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，城市管理任務(wù)愈加繁重。為此，2016年11月，滑縣組建城市管理和綜合執(zhí)法局，開始探索推進城市管理執(zhí)法體制改革。滑縣改革最大的亮點是整合劃轉(zhuǎn)職責(zé)，實行城市綜合執(zhí)法。在原滑縣城市管理局基礎(chǔ)上組建滑縣城市管理和綜合執(zhí)法局，認真梳理對比城管、住建、規(guī)劃、工商、公安、環(huán)保、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管等涉改部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單，全面掌握綜合行政執(zhí)法的權(quán)力事項底數(shù)，整合城管、住建、規(guī)劃、工商、公安、環(huán)保、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管等八個部門相關(guān)職責(zé)，并明確城市管理和綜合執(zhí)法局只負責(zé)縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)八個部門的相關(guān)職責(zé)，城市規(guī)劃區(qū)外除城管外七個部門的上述相關(guān)職責(zé)仍由原職能部門承擔(dān)，從而理清行政執(zhí)法職責(zé)分工。

3.洛陽、延津等市縣城市管理綜合執(zhí)法體制改革特點。洛陽、延津等市縣城市管理綜合執(zhí)法體制改革力度雖然不如濮陽、滑縣等試點城市，但是也進行了積極的探索。其中，洛陽是“小城管”模式，城市管理執(zhí)法機構(gòu)主要負責(zé)對市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、窨井管理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、道路設(shè)施、廣告設(shè)置、生活垃圾等的監(jiān)察、督辦工作。延津縣城市管理執(zhí)法機構(gòu)主要承擔(dān)市政道路開挖監(jiān)督、污水處理費征收、城市規(guī)范管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、數(shù)字城管等五大職能。

4.河南城市管理綜合執(zhí)法體制改革的成效和不足。從河南部分市縣的城市管理綜合執(zhí)法體制改革情況看，雖然時間較短，但是切入點比較準(zhǔn)確，也取得了一定的成效，具體體現(xiàn)在兩個方面：第一，以解決多頭執(zhí)法問題為導(dǎo)向推動了執(zhí)法力量的有效整合。多頭執(zhí)法問題是城市管理過程中面臨的頑疾。多年以來，我國城市在管理過程中陷入了“有利時人人都來管，有事時處處無人管”的怪圈。所以，在城市管理綜合執(zhí)法體制改革過程中，首先面臨的就是多頭執(zhí)法難題。濮陽、滑縣進行的城市管理綜合執(zhí)法體制改革，通過整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法隊伍，由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權(quán)，初步實現(xiàn)了綜合執(zhí)法的目標(biāo)。第二，以規(guī)范化管理為導(dǎo)向提高了執(zhí)法效率和水平。城市管理綜合執(zhí)法權(quán)向城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)劃轉(zhuǎn)后，通過明確權(quán)限、落實執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法力度增強，規(guī)范化程度提高，使執(zhí)法行為更加公平、更富有效率。

但是，從具體執(zhí)行情況看，推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革仍然存在一定的問題。例如，第一，法律依據(jù)不明確。當(dāng)前，城市綜合執(zhí)法的主要依據(jù)仍然是我國1996年頒布的《行政處罰法》以及各城市自行頒布實施的地方性法規(guī)，缺少全國性的專門性立法，從而直接影響到城市綜合管理部門的職能定位和執(zhí)法合理性。第二，執(zhí)法權(quán)責(zé)不清晰。城市管理和綜合執(zhí)法的性質(zhì)尚未完全理清，仍然有部分管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，力圖通過執(zhí)法來解決管理問題，影響了執(zhí)法的嚴肅性。第三，協(xié)作體系不完善。在日常行政執(zhí)法中，由于城市管理牽涉到多個領(lǐng)域，城市管理綜合執(zhí)法部門經(jīng)常需要有關(guān)部門配合，但是無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，從而影響到了執(zhí)法效能。這些問題仍然需要在今后的改革過程中予以解決。

二、河南推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的啟示與經(jīng)驗

河南推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革，既取得了一定成效，也暴露出了一些問題和不足。對于我國城市，特別是中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模較大的城市而言，要加快建立起適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進程和城市創(chuàng)新發(fā)展的城市管理綜合執(zhí)法體制，就必須從改善城市秩序、提高城市品位、保障城市安全高效運行、構(gòu)建和諧城市型社會的高度，積極探索提高城市管理執(zhí)法和服務(wù)水平，做好城市管理工作。

1.體現(xiàn)以人為本發(fā)展、保障增進民生福祉的要求。中央城市工作會議明確提出，做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發(fā)點和落腳點。截至2015年，我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口超過7.7億，其中，北京、上海、深圳、廣州等一線城市以及武漢、鄭州、合肥等省會城市的凈流入人口數(shù)量仍然非常巨大，人民群眾對城市優(yōu)質(zhì)公共空間日益增長的需求與現(xiàn)行傳統(tǒng)的、粗放的、落后的城市管理模式?jīng)_突日益顯現(xiàn)，這些都給大中城市的管理工作帶來了許多困難和問題。如果城市管理綜合執(zhí)法改革偏離方向，就會影響了人民群眾的幸福感和獲得感。這就要求深人推進城市執(zhí)法體制改革，要立足問題導(dǎo)向，主動適應(yīng)城市發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要，將以人為本的思想貫穿始終，通過強化為民意識，落實惠民措施，提供便民服務(wù)，讓人民群眾有更多的獲得感，努力體現(xiàn)廣大人民群眾意愿。

2.體現(xiàn)理順城市管理體制、提高城市治理能力的要求。提高城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量是邁入城市型社會后城市管理部門各項工作的重點。只有徹底改變粗放型管理方式，不斷提高城市治理的現(xiàn)代化水平，才能打造生態(tài)宜居城市，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心。但是，當(dāng)前全國多數(shù)城市和河南城市一樣，管理中的多頭執(zhí)法和職責(zé)交叉問題日益突出，不僅市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理等內(nèi)容納入城市管理的范疇，而且隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城市作為復(fù)雜開放的巨系統(tǒng)，城市管理的領(lǐng)域不斷擴大，一些生態(tài)環(huán)境、乞討容留、拆遷補償?shù)仁马椧矊⒓{入城市管理的范疇。要落實中央有關(guān)精神，深入推進城市執(zhí)法體制改革，必須有利于科學(xué)整合機構(gòu)和劃分權(quán)責(zé)，著眼于改變管理職能交叉、執(zhí)法責(zé)任分散的現(xiàn)象，力圖實現(xiàn)部門職能的有機統(tǒng)一，不斷提高管理的科學(xué)化水平。

3.體現(xiàn)提高城市執(zhí)法水平、嚴格依法治理城市的要求。新形勢下，黨中央站在前所未有的高度，明確提出了關(guān)于“法治”的一些重要的新觀點、新論斷和新要求，彰顯了新一屆黨中央積極推行依法治國的堅定決心。我國進入城市型社會為主體的發(fā)展階段后，與城市管理相關(guān)的立法、執(zhí)法、普法等任務(wù)就變得較為關(guān)鍵，成為依法治國的重要環(huán)節(jié)。深入推進城市執(zhí)法體制改革，首先是要有利于立法，即推動城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等相關(guān)法律法規(guī)體系的完備；其次是要有利于執(zhí)法，即把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市管理綜合執(zhí)法全過程，使城市管理工作能夠有法可依，執(zhí)法必嚴，最終把城市管理工作納入法治軌道，實現(xiàn)依法治市的目標(biāo)；最后是要有利于普法，即通過利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、報紙等媒體宣傳手段，加強城市管理相關(guān)的法治宣傳教育，力爭使每一位市民都能自覺學(xué)法、尊法、守法、用法，形成全民知法、守法、用法的濃厚氛圍。

4.體現(xiàn)加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進城市持續(xù)健康發(fā)展的要求。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要通過多種手段或者途徑加以推進。嚴格依法行政，充分運用法律手段解決城市發(fā)展中面臨的實際問題，是加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的重要手段和保障。深入推進城市執(zhí)法體制改革，構(gòu)建起“權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序”的城市管理新體制，要以城市管理工作轉(zhuǎn)型升級來不斷提升城市發(fā)展的包容性、可持續(xù)和人民生活的宜居性、舒適性。

5.體現(xiàn)積極化解既有矛盾、促進城市和諧發(fā)展的要求。城市管理和執(zhí)法既涉及公民權(quán)利保障、公共秩序穩(wěn)定，又關(guān)系到城市發(fā)展和政府公信力，歷來都是地方政府法治領(lǐng)域中最典型、最重要的問題之一，也是“令城市管理者最頭疼的問題”。從河南城市管理執(zhí)法工作的實踐看，雖然進行改革取得了一定成效，但是仍然存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務(wù)意識不強、執(zhí)法行為粗放等矛盾和問題，影響了城市社會的和諧發(fā)展。這就要求我國城市深入推進綜合執(zhí)法體制改革過程中，既要妥善處理好不同城市部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)系，又要促進城市管理部門與城市居民之間互相支持、互相包容，從而加快變被動管理為主動服務(wù)，真正營造“人民城市人民管”的和諧氛圍。

三、推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的對策

隨著國家層面對深入推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作的高度重視，我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革將全面推開，客觀上要求要把與轉(zhuǎn)變政府職能、推進依法行政、規(guī)范權(quán)力運行、提高管理水平、打造宜居城市等改革措施相結(jié)合，構(gòu)建起權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，從而推動城市管理走向城市治理。

1.界定管理職責(zé)。確定城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)范圍是推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的前提。推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革，首先要根據(jù)城市的現(xiàn)有規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、公共服務(wù)供給能力、凈人口流入量、人口密度等基本情況，來確定對城市管理綜合執(zhí)法的總體需求。但是，城市管理的基本職責(zé)權(quán)限，應(yīng)該包括市政管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃的實施管理等內(nèi)容，基本執(zhí)法方式應(yīng)該是跨部門的綜合執(zhí)法，基本改革方向是依法建立權(quán)力責(zé)任清單，并實行動態(tài)管理和調(diào)整。

2.推進立法工作。科學(xué)、良好的立法是解決城市管理綜合執(zhí)法體制問題的必要手段。當(dāng)前，我國城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法工作遠遠滯后于實踐的需要。國家層面缺少專門的《城市管理法》對城市管理做出宏觀、統(tǒng)一指導(dǎo)，法律體系不完善，配套措施不健全的問題極為突出。對于省級層面，對于城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的身份定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責(zé)任義務(wù)、權(quán)利救濟等多個方面的問題并無相關(guān)法律依據(jù)。在中央有明確指導(dǎo)意見的背景下，要加快推進城市管理綜合執(zhí)法的立法工作，進一步明確相關(guān)的法律概念、發(fā)展原則、對象任務(wù)、管轄范圍、權(quán)力職責(zé)、實施機構(gòu)、法律責(zé)任等要素，構(gòu)建一整套完備的法律標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.構(gòu)建智慧城管。智慧城管，就是要圍繞“未建城市快速覆蓋”和“已建城市深化擴展”兩個目標(biāo)，加強智慧城市管理系統(tǒng)建設(shè)和運營管理，有序推進智慧城管從地上管理到地上地下（地下管線）一體化管理、從城市綜合精細化到專業(yè)精細化的延伸發(fā)展，基本實現(xiàn)縣（市）智慧城管平臺全覆蓋，讓智慧城市管理模式發(fā)揮更深、更廣和更大的作用。構(gòu)建智慧城管，要綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合人口、交通、能源、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、土地、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市日常運營以及應(yīng)急聯(lián)動指揮、響應(yīng)管理平臺，為市民、企業(yè)和城市管理者提供通暢的多向信息溝通機制和便捷的服務(wù)渠道。

4.加強工作協(xié)調(diào)。城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)接受、承擔(dān)相關(guān)職能部門的執(zhí)法職權(quán)后，需要與相關(guān)職能部門之間按照“責(zé)權(quán)明確、分工科學(xué)、協(xié)調(diào)配合、運行有序、上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)助”的思路，建立科學(xué)、合理的合作機制與執(zhí)法協(xié)助機制，把每個部門在綜合執(zhí)法過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、應(yīng)配合的事項、應(yīng)提供的服務(wù)、應(yīng)遵循的程序、應(yīng)履行的義務(wù)等內(nèi)容明確下來，更加有效的推進聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)有效的治理。如相關(guān)職能部門在城市管理中實施了行政許可或在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違法行為需要及時糾正的，應(yīng)當(dāng)及時告知城市管理綜合執(zhí)法部門，城市管理執(zhí)法部門在進行查處后應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)職能部門進行反饋，以便于實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，促進協(xié)作治理。

5.優(yōu)化執(zhí)法力量。加強城市管理綜合執(zhí)法，重點在基層，難點也在基層，這是由城市管理執(zhí)法工作的發(fā)展規(guī)律決定的。隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口大量增加，城市管理綜合執(zhí)法事項不斷增多，面臨的社會矛盾和利益糾紛也日趨復(fù)雜，城市管理綜合執(zhí)法的重心也必須向基層傾斜。在機構(gòu)設(shè)置上，要按照精簡統(tǒng)一效能的原則，以省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳為主導(dǎo)，推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市規(guī)劃管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置，并統(tǒng)籌解決好執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)問題，具備條件的納入政府行政機構(gòu)序列。在人員配置上，要結(jié)合常住人口，確定一定的人員比例。這樣可以讓當(dāng)?shù)卣懈嗟淖灾鳈?quán)，根據(jù)執(zhí)法難度、程度、密度來確定配備人員的比例。例如，省會的執(zhí)法人員應(yīng)該是全省最高的，可以定在萬分之九或者萬分之十；吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量較多的縣級城市，也可以相應(yīng)提高人員配置的比例。同時在規(guī)范發(fā)展上，建立健全協(xié)管人員的招聘、管理、獎懲、退出等制度。