議不動(dòng)產(chǎn)登記之職業(yè)化建設(shè)

陳亞菁

2013年以來，為強(qiáng)化政府的服務(wù)功能、提高工作效率，國務(wù)院作出規(guī)定，將分散在眾多不同部門的農(nóng)、林、漁、房、土、海域等集中由一個(gè)部門進(jìn)行登記，從而不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職能變得極為豐富，服務(wù)內(nèi)容和形式也越來越多樣化。不動(dòng)產(chǎn)登記是面向社會(huì)大眾的以保護(hù)物權(quán)為目的的政府服務(wù)，是《物權(quán)法》規(guī)定的法定職責(zé)。不動(dòng)產(chǎn)登記的法律性和登記職能的豐富性決定了從事登記的人員理應(yīng)具備良好的職業(yè)操守和專業(yè)能力，需要特殊的職業(yè)要求，如果沒有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，就不能快速反應(yīng)和適應(yīng)社會(huì)對(duì)登記的需求，依托登記服務(wù)進(jìn)行國家治理的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記職業(yè)化建設(shè)尚處起步階段，存在很多亟待重視的問題：一是人員稀疏、專業(yè)化水平較低。原先分散在各部門的登記人員有著不同的要求，如房屋登記自2012年開始需要考取登記官才能從事審查、登簿工作，土地登記只需要上崗證書，其他登記有的是公務(wù)員兼職，沒有專門的登記人員。因?yàn)閷?duì)登記人員沒有統(tǒng)一的要求，導(dǎo)致統(tǒng)一登記后人員業(yè)務(wù)素質(zhì)更加參差不齊。二是職業(yè)認(rèn)證和職稱序列未建立。不動(dòng)產(chǎn)登記不同于工程、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是近20年發(fā)展起來的管理行業(yè)，由于其隊(duì)伍規(guī)模遠(yuǎn)小于工程、經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)行業(yè)，因此沒有為登記人員專門建立技術(shù)職稱序列，而是根據(jù)工作人員所從事的具體工作簡單套用工程或經(jīng)濟(jì)類技術(shù)職稱，如在登記機(jī)構(gòu)從事信息工作的則套用工程類職稱，從事登記工作的大多套用經(jīng)濟(jì)類技術(shù)職稱，事實(shí)上這種套用是比較勉強(qiáng)的。三是較為有效的培訓(xùn)教育體系還未建立。而今從事不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的人員很大部分是從房管過來的，原來土地登記在國土系統(tǒng)中份量不夠，對(duì)人員的培養(yǎng)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)在登記的需要。四是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)認(rèn)定還較模糊。不動(dòng)產(chǎn)登記是采形式審查還是實(shí)質(zhì)審查、是承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任還是過錯(cuò)責(zé)任在理論和實(shí)務(wù)界還存在一定的爭(zhēng)議，司法審判對(duì)登記責(zé)任也有不同的認(rèn)定，職責(zé)的不明確導(dǎo)致業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視不動(dòng)產(chǎn)登記職業(yè)化建設(shè)，主要基于以下原因：

一是統(tǒng)一登記的需要。不動(dòng)產(chǎn)登記在我國有很悠久的歷史沿革，但歷經(jīng)了不動(dòng)產(chǎn)幾乎停止登記、房地林等分離登記的各個(gè)時(shí)期后，直到2013年開始國家才加快了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的步伐。分散登記時(shí)期各主管部門形成的上崗要求各不相同，由于登記在不同條線的重要性不同，所以不夠重視的部門就沒有形成一支固定的登記隊(duì)伍，也沒有專門的機(jī)構(gòu)，而比較重視的部門則建立起登記機(jī)構(gòu)、有一支相對(duì)穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，并對(duì)從事登記的人員設(shè)定了必要的職業(yè)要求。而當(dāng)統(tǒng)一登記后，機(jī)構(gòu)、人員、體制、機(jī)制等都會(huì)重新整合、更新，不管是從登記業(yè)務(wù)的種類、范圍而言，還是業(yè)務(wù)量的不斷擴(kuò)張方面，都需要專業(yè)化的隊(duì)伍承擔(dān)起這一重任。

二是高效服務(wù)的需要。不動(dòng)產(chǎn)登記是為廣大群眾提供保護(hù)權(quán)利的服務(wù)，是政府行使職能的重要窗口，高效服務(wù)讓群眾滿意是登記機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)的追求。高效的服務(wù)不但要求有規(guī)范嚴(yán)格的制度，更要有職業(yè)化的人才隊(duì)伍作保障。提供服務(wù)的工作人員既要有責(zé)任感也要有較高的專業(yè)水平，因?yàn)橹挥胸?zé)任感較強(qiáng)、專業(yè)水平較高、經(jīng)驗(yàn)較豐富的工作人員才會(huì)更好地理解服務(wù)對(duì)象的需求，從而想盡辦法滿足一切合理的需求。因此，如果僅是由其他部門人員拼湊而成的臨時(shí)隊(duì)伍很難提供高效的持續(xù)服務(wù)。

三是提升登記簿公信力需要。不動(dòng)產(chǎn)登記形成的最重要的成果是登記簿，這既是物權(quán)的法律憑證，也是登記信息對(duì)外查詢的重要載體，其正確性的高低直接影響政府的公信力。當(dāng)前很多地方由于歷史登記數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題導(dǎo)致對(duì)外查詢的范圍相當(dāng)有限，也影響了向上匯交數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。因?yàn)橐郧按蟊婈P(guān)注房產(chǎn)證比登記簿更多，有些地方登記簿（以前叫登記卡冊(cè)）特別是電子登記簿是在《物權(quán)法》出臺(tái)后才逐步建立，因此信息缺失、錯(cuò)亂的情況非常之多。而《物權(quán)法》賦予登記簿如此高的法律地位，則相應(yīng)的需要有規(guī)范的管理體制和人員的高素質(zhì)保證其質(zhì)量的高上，只有具有較高專業(yè)化的隊(duì)伍才能勝任這種工作。一方面由專業(yè)化的隊(duì)伍從事登記工作，能較好地保證登記簿的正確性，另一方面對(duì)尚未建立的登記簿和已有登記簿的清理、維護(hù)都需要專業(yè)隊(duì)伍全身心的投入。

四是隊(duì)伍穩(wěn)定性需要。每個(gè)行業(yè)都有相應(yīng)的法律和行規(guī)需要遵守和執(zhí)行，不動(dòng)產(chǎn)登記要形成自有的特色并受到社會(huì)的尊重，則要求有一支穩(wěn)定而專業(yè)的隊(duì)伍。由于以前對(duì)登記人員職業(yè)資格等沒有形成系統(tǒng)性的制度，國家沒有出臺(tái)對(duì)人員統(tǒng)一的技術(shù)職稱管理模式，登記人員大多沒有經(jīng)過職業(yè)化訓(xùn)練，都是從別的崗位調(diào)配而來，顯得既稀缺又不穩(wěn)定，加上登記編制的限制，登記崗位聘用了大量的“臨時(shí)工”，造成了隊(duì)伍的不穩(wěn)定。統(tǒng)一登記改革因房產(chǎn)交易與不動(dòng)產(chǎn)登記職能的分離使得許多以前的登記骨干人員留在了交易管理部門，帶來了登記人員進(jìn)一步的緊缺。

五是登記固有性質(zhì)的需要。由于不動(dòng)產(chǎn)登記是以民事行為或行政審批為基礎(chǔ)，涉及到民法、商法、行政法等多領(lǐng)域法律，雖然不要求登記人員精通這些法律，但也應(yīng)具備一定的法律知識(shí)才能做好日常登記工作。同時(shí)，登記形成的大量登記簿和登記檔案需要有一定檔案基礎(chǔ)知識(shí)的人員進(jìn)行科學(xué)管理。此外，登記量的巨大和信息數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系的復(fù)雜導(dǎo)致登記信息系統(tǒng)建設(shè)在登記中顯得極為重要。由此可見，登記按不同分工需要法律、檔案管理、信息、測(cè)繪等各專業(yè)人才，特別需要同時(shí)兼具兩種或兩種以上這些專業(yè)的綜合人才。

由上可知，不管是從行業(yè)的發(fā)展要求，還是對(duì)外服務(wù)的需求，不動(dòng)產(chǎn)登記都應(yīng)加快職業(yè)化建設(shè)。筆者建議應(yīng)著力于以下四個(gè)方面進(jìn)行職業(yè)化建設(shè)：

一是建立專門的職業(yè)認(rèn)定體系。職業(yè)化是專業(yè)化基礎(chǔ)上的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)精神的一種體現(xiàn)，因此，加強(qiáng)職業(yè)化建設(shè)，專業(yè)化是基礎(chǔ)。目前，國內(nèi)職業(yè)化建設(shè)比較健全的行業(yè)都是技術(shù)含量較高的行業(yè)。如工程建設(shè)類、法律類等。這種專門的職業(yè)入門和認(rèn)定有利于行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，有利于隊(duì)伍素質(zhì)的提高和人員的穩(wěn)定，也利于為社會(huì)大眾所認(rèn)可。不動(dòng)產(chǎn)登記由于涉及到的專業(yè)以法律為主，可延伸到信息、測(cè)繪、檔案等相關(guān)專業(yè)，由于無法納入法律職業(yè)系列即公檢法律行列，也無法與單純的檔案、信息工程、經(jīng)濟(jì)類職稱相提并論，因此應(yīng)建立登記師之類的專門職稱，從入門的登記員開始，建立具有層次感的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)，只要具備法律、測(cè)繪、信息、檔案等專業(yè)的人員經(jīng)過考試或上崗入門均可在此職稱系列中得以發(fā)展。

二是建立系統(tǒng)的人才培訓(xùn)機(jī)制。其一，要建立相應(yīng)的學(xué)科，目前高校中房地產(chǎn)管理專業(yè)中對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記涉及的較少，而且不動(dòng)產(chǎn)包括的范圍遠(yuǎn)超房、地兩種常見類型，因此需要整合散布于海、林、漁、水利等方面與不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)的科目，如果能以不動(dòng)產(chǎn)登記為主開設(shè)不動(dòng)產(chǎn)管理專業(yè)，建立相關(guān)法律、檔案、信息、測(cè)繪等專業(yè)學(xué)科則對(duì)培養(yǎng)應(yīng)用型人才將大有裨益。其二，要建立行業(yè)培訓(xùn)體系，為加強(qiáng)對(duì)實(shí)務(wù)型人才的教育，應(yīng)在崗前和崗中建立長期、不同的培養(yǎng)層次，適應(yīng)不同崗位的復(fù)合型人才的機(jī)制，只有不斷學(xué)習(xí)才能得到提升，才能更好地服務(wù)社會(huì)。其三，要持續(xù)更新培訓(xùn)教材。當(dāng)前還沒有專門針對(duì)登記的培訓(xùn)教材，而以往登記方面的培訓(xùn)教材不是時(shí)效性差就是針對(duì)性不強(qiáng)。要組成一支專業(yè)化程度高的業(yè)內(nèi)人士編寫登記培訓(xùn)教材，并定期修訂以滿足工作和培訓(xùn)的要求。

三是建立責(zé)任明晰的保障體系。登記是按一定的行政程序產(chǎn)生物權(quán)的執(zhí)法行為，與登記原因行為如民事行為具有相應(yīng)的界限，登記的邊界決定其承擔(dān)責(zé)任的范圍，登記的邊界也決定著工作量的大小及人員的配置。由于登記收費(fèi)低但公共服務(wù)功能強(qiáng)，因此該行政服務(wù)應(yīng)納入財(cái)政保障，同時(shí)，在依法行政過程中難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)漏而引起的國家賠償。為減輕員工的工作壓力，可根據(jù)登記承擔(dān)責(zé)任的大小考慮購買職業(yè)保險(xiǎn)，以促進(jìn)該行業(yè)的有序發(fā)展。

四是建立完善的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化既包括工作行為的標(biāo)準(zhǔn)化，還包括工作內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化。每個(gè)行業(yè)都應(yīng)塑造符合其行業(yè)特色的工作形象。因此，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記的特質(zhì)，特別是窗口服務(wù)要求，應(yīng)制訂特定的行為標(biāo)準(zhǔn)，這些行為準(zhǔn)則的遵守可以充分體現(xiàn)行業(yè)的特點(diǎn)。當(dāng)然，工作內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化更為重要，標(biāo)準(zhǔn)化也是職業(yè)化的最重要體現(xiàn)。不動(dòng)產(chǎn)登記是為社會(huì)提供的法律服務(wù)，既要讓工作人員規(guī)范行事，也要讓廣大群眾熟知辦事流程和程序，則標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)勢(shì)在必行。在當(dāng)前已有國家法規(guī)、規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，各地可因地制宜地出臺(tái)合法合理的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，既便于處理不同時(shí)期的不同問題，也便于統(tǒng)一口徑統(tǒng)一操作，無錫正在制訂的“四全”服務(wù)窗口公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無疑是推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化的有力舉措。

陳品祿/責(zé)任編輯