甘肅省高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀對策探討

張小軍

摘要：甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯，應(yīng)通過完善高職教育法規(guī)政策，促進(jìn)高職教育權(quán)利公平；制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)高職教育機會均等；加大高職教育管理保障，促進(jìn)高職教育制度均衡，從宏觀上充分實現(xiàn)甘肅省高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：甘肅省；高職教育；區(qū)域均衡發(fā)展；宏觀失衡；對策

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）05-0017-05

一、宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展

教育均衡發(fā)展是一種追求教育資源均衡配置，實現(xiàn)教育需求與教育供給相對均衡的全新教育發(fā)展觀，其核心思想是教育民主化和教育公平化。高職教育均衡發(fā)展是教育均衡發(fā)展的一個重要方面，是教育公平理念在高職教育發(fā)展領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸，也是實現(xiàn)高等教育公平的重要組成部分。高職教育區(qū)域均衡發(fā)展是指通過高職教育資源在區(qū)域內(nèi)的均衡配置，使受教育者在教育權(quán)利、教育機會、教育過程和教育結(jié)果等方面得到平等對待，從而實現(xiàn)高職教育區(qū)域需求與高職教育區(qū)域供給的相對均衡，促進(jìn)區(qū)域高職教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展[1]。高職教育區(qū)域均衡發(fā)展涉及宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展主要包括教育權(quán)利公平、教育機會均等、教育制度均衡。首先，教育權(quán)利公平和教育機會均等。主要體現(xiàn)為國家制定的各種涉及高職教育的法律、法規(guī)、規(guī)定和政策都充分體現(xiàn)教育權(quán)利公平和教育機會均等；地方制定的各種涉及高職教育的法規(guī)、規(guī)定和政策都充分體現(xiàn)教育權(quán)利公平和教育機會均等；各級政府和教育部門把教育權(quán)利公平和教育機會均等作為高職教育發(fā)展的長期指導(dǎo)思想。其次，教育制度均衡。主要體現(xiàn)為高職教育各個層面的政策制度在制定前、制定中和制定后都充分體現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的基本理念和基本思想。宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展反映的是高職教育的權(quán)利均衡和制度均衡。

二、甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡現(xiàn)狀

甘肅省高職教育經(jīng)過十幾年的跨越式發(fā)展，已經(jīng)培養(yǎng)出了一大批面向生產(chǎn)、建設(shè)、管理和服務(wù)第一線的高素質(zhì)技能型人才，推動了全省高等教育大眾化，取得了巨大成績。但是，甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政策規(guī)定不足

目前，甘肅省高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的政策規(guī)定不足。首先，政策規(guī)定較多的體現(xiàn)為區(qū)域“非均衡發(fā)展”傾向。主要表現(xiàn)為：對高職教育較為發(fā)達(dá)地區(qū)在院校設(shè)立、資金投入、人才引進(jìn)、招生指標(biāo)等方面給予政策“傾斜”，從而形成目前蘭州市高職教育過度集中的現(xiàn)象。

在以政府為主配置高職教育資源的情況下，容易忽視高職教育發(fā)展規(guī)律， 忽視地區(qū)人口規(guī)模，忽視教育機會公平，長期的政策“傾斜”導(dǎo)致全省高職教育資源配置嚴(yán)重失衡。高職教育區(qū)域非均衡發(fā)展是造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的一個重要因素，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)進(jìn)一步加劇了高職教育區(qū)域非均衡發(fā)展。其次，政策規(guī)定尚未對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展做出具體規(guī)定。近年來，甘肅省委、省政府認(rèn)真貫徹落實中央大力發(fā)展高職教育的戰(zhàn)略決策，采取了一系列加快發(fā)展高職教育的政策和措施，先后出臺了《關(guān)于加快職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2003年）、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的意見》（2008年）、《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》（2009年）、《甘肅省“十二五”高等教育發(fā)展規(guī)劃》（2012年）等，為加快改革發(fā)展提供了有力的政策支持和保障，但上述政策和規(guī)定并未提及高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。因而，由于甘肅省尚未對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展做出具體規(guī)定，導(dǎo)致近年來甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯。

（二）高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡

人口規(guī)模是決定高職院校在全省布局的主要因素。蘭州市是全省人口最多的城市，2012年末常住人口達(dá)到363.05萬人，占全省人口的14.09%，但蘭州市卻集中了9所高職院校，占全省高職院?？倲?shù)的40.91%，高職教育資源在省會城市集聚十分明顯。天水市是全省人口第二的城市，天水市有3所高職院校，占全省高職院?？倲?shù)的13.64%，天水市的高職院校布局基本合理，與人口規(guī)模相當(dāng)。但全省大多數(shù)城市的高職院校布局與人口規(guī)模嚴(yán)重失衡。定西市和隴南市人口較多，定西市占全省人口的10.74%，隴南市占全省人口的9.97%，但定西市和隴南市分別只有1所高職院校，分別占全省高職院校總數(shù)的4.55%，因而，定西市和隴南市高職教育資源配置失衡明顯。甘肅省高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡最嚴(yán)重的是慶陽市、臨夏州和甘南州三個地區(qū)。慶陽市、臨夏州和甘南州占全省人口比例分別為8.61%、7.67%和2.69%，但三個地區(qū)卻沒有設(shè)立一所高職院校，只在當(dāng)?shù)乇究圃盒Ｕ惺丈倭康母呗毚髮W(xué)生，高職院校布局失衡非常嚴(yán)重，尤其非常不利于民族地區(qū)的高職教育發(fā)展。由此可見，甘肅省目前形成了以省會蘭州為中心的省城高職教育區(qū)，以武威為中心的河西高職教育區(qū)，以天水市為中心的隴東南高職教育區(qū)。甘肅省高職教育區(qū)與甘肅省高等教育區(qū)不完全一致，河西高職教育區(qū)以武威為中心而不是以張掖為中心。因而，甘肅省高職院校布局呈現(xiàn)中心地區(qū)高度集中， 其余地區(qū)相對分散，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡明顯。詳見表1。

（三）高職教育機會在區(qū)域間嚴(yán)重失衡

高職在校生占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標(biāo)均是反映區(qū)域高職教育機會均等的重要指標(biāo)。

首先，各地區(qū)占全省高職在校生數(shù)量的比例極不均衡。如下頁表2所示。蘭州市高職在校大學(xué)生數(shù)量居全省首位，達(dá)到84 544人，占全省高職在校生數(shù)量一半以上，比例達(dá)到52.32%。天水市高職在校生數(shù)量居全省第二，達(dá)21 110人，占全省高職在校生數(shù)量的比例也位居第二，達(dá)到13.06%；武威市高職在校生數(shù)量居全省第三，達(dá)15 625人，占全省高職在校生數(shù)量的比例也位居第三，達(dá)到9.67%；其余地區(qū)均非常低，酒泉市、平?jīng)鍪?、張掖市、隴南市和定西市各市的高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量的比例介于4.30%～3.23%之間，嘉峪關(guān)市、甘南州、白銀市、金昌市等地的高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量的比例介于2.10%～1.02%之間；高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量比例最低的是慶陽市和臨夏州，分別只有0.06%和0。慶陽市雖然沒有高職院校，但在隴東學(xué)院有少量的高職生，臨夏州則既無高職院校，也無高職學(xué)生。

其次，各地區(qū)萬人擁有高職在校生的人數(shù)也極不均衡。蘭州市萬人擁有高職在校生人數(shù)全省最高，達(dá)到232.87人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全省萬人擁有高職在校生人數(shù)（62.70人）的平均數(shù)。2012年達(dá)到全省萬人擁有高職在校生平均人數(shù)的地區(qū)只有五個：蘭州市、嘉峪關(guān)市、武威市、天水市和酒泉市，其余地區(qū)均低于全省平均水平。除蘭州市、嘉峪關(guān)市外，其余各市差距不太大。張掖市萬人擁有高職在校生53.98人，在低于全省平均水平的地區(qū)最高。金昌市、甘南州和平?jīng)鍪腥f人擁有高職在校生的人數(shù)介于35.39人～32.78人之間，隴南市、定西市和白銀市萬人擁有高職在校生的人數(shù)介于20.70人～11.21人之間；萬人擁有高職在校生人數(shù)最低的地區(qū)是慶陽市和臨夏州，分別只有0.41人和0人。上述數(shù)據(jù)充分說明甘肅省各地區(qū)高職院校在校學(xué)生和高職教育機會在區(qū)域間分布明顯不均衡。

三、甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡的影響因素分析

（一）地理區(qū)位因素

地理區(qū)位因素是影響高職教育空間布局的客觀因素，對高職辦學(xué)條件的形成和改善以及學(xué)生的學(xué)習(xí)成長都會產(chǎn)生不同程度的影響。地理區(qū)位的區(qū)域差異是造成甘肅省高職教育區(qū)域失衡的重要客觀因素。省會蘭州市地理位置優(yōu)越，這為蘭州高職院校的集中布局和空間拓展提供了優(yōu)越條件；天水市地處陜、甘、川交界，這為隴東南高職院校的建設(shè)和發(fā)展提供了優(yōu)越條件；武威市是絲綢之路進(jìn)入河西走廊的東大門，這為河西高職院校的建設(shè)和發(fā)展提供了較好條件。地形、生態(tài)、資源、氣候等地理區(qū)位因素在一定程度上影響著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和規(guī)模，進(jìn)而影響地區(qū)高職教育的均衡發(fā)展，從而導(dǎo)致條件較好的發(fā)達(dá)地區(qū)高職教育發(fā)展較快，條件較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)高職教育發(fā)展較慢。

（二）地區(qū)人口因素

地區(qū)人口與高職教育的區(qū)域布局有著密切關(guān)系，地區(qū)人口的數(shù)量、密度等因素都會對高職院校的數(shù)量和高職院校的生源產(chǎn)生較大的影響。一般而言，地區(qū)人口數(shù)量越多、密度越大，則高職院校的生源越充足，人力資源供需旺盛，對高職教育發(fā)展越有利；相反，地區(qū)人口數(shù)量越稀少、密度越小，則高職院校的生源越不足，人力資源供需不旺，對高職教育發(fā)展越不利[2]；甘肅省高職教育資源在全省人口最多的城市——省會城市蘭州集聚十分明顯，但大多數(shù)城市的高職院校布局與人口規(guī)模嚴(yán)重失衡。因而，甘肅省高職院校布局呈現(xiàn)中心地區(qū)高度集中、其余地區(qū)相對分散的特點，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)。

（三）高職在校生數(shù)量和比例因素

高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標(biāo)既是反映區(qū)域高職教育機會均等的重要指標(biāo)，也是影響高職院校在全省布局的重要因素。一般而言，高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標(biāo)相對越高，則學(xué)生接受高職教育的機會越多；高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標(biāo)相對越低，則學(xué)生接受高職教育的機會越低；兩項指標(biāo)在各地區(qū)越接近，則接受高職教育的機會越均等，高職教育越公平；否則，接受高職教育的機會越不均等，高職教育越不公平。目前，甘肅省各地區(qū)高職在校生高職在校生數(shù)量占全省高職在校生總數(shù)的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標(biāo)極不平衡，反映出區(qū)域高職教育機會的極不均等，應(yīng)加快實現(xiàn)高職教育的公平與均衡。

四、甘肅省高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀對策思考

甘肅省高職教育應(yīng)積極實施區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀對策，通過完善下列對策措施，在宏觀上充分實現(xiàn)高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。

（一）完善高職教育法規(guī)政策，促進(jìn)高職教育權(quán)利公平

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，積極推進(jìn)高職教育區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)高職教育權(quán)利公平是現(xiàn)代政府的基本職能之一。甘肅省高職教育發(fā)展必須堅持政府主導(dǎo)，宏觀統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃，完善管理。同時，高職教育區(qū)域均衡發(fā)展也依賴于各地區(qū)發(fā)展高職教育的努力程度。各級人大和政府應(yīng)從各地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化、教育、人口等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局出發(fā)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過地方立法、政策制定、經(jīng)費核撥、擴大高職院校辦學(xué)自主權(quán)、面向社會需求辦學(xué)等具體調(diào)控措施， 實現(xiàn)區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)高職教育的相對均衡發(fā)展。發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育的發(fā)展幾乎都是建立在完善的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的，依據(jù)法律法規(guī)保障職業(yè)教育發(fā)展是最有效的方法之一[3]。2009年，甘肅省第十一屆人大常委會第十次會議通過的《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》是甘肅省發(fā)展職業(yè)教育的主要地方性法規(guī)，但該條例中尚無高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)修訂完善《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》，具體規(guī)定全省高職教育布局和教育資源配置等方面應(yīng)實現(xiàn)相對均衡，以促進(jìn)高職教育權(quán)利公平，縮小地區(qū)間人力資源存量差異，實現(xiàn)高職教育入學(xué)機會相對均[4]。甘肅省新頒布的高職教育相關(guān)政策規(guī)定也應(yīng)充分體現(xiàn)高職教育權(quán)利公平和區(qū)域均衡發(fā)展。

（二）制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)高職教育機會均等

教育發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、前瞻性和導(dǎo)向性的教育公共政策，在我國各級政府教育管理中具有十分重要的引領(lǐng)地位。目前，甘肅省尚未制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)探索制定《甘肅省“十三五”高職教育發(fā)展規(guī)劃》，具體指導(dǎo)全省“十三五”期間的高職教育發(fā)展，調(diào)整高職院校布局和數(shù)量，促進(jìn)高職教育機會均等，提高區(qū)域內(nèi)高職教育資源利用率，使區(qū)域高職教育呈現(xiàn)多元化、特色化發(fā)展。對不同地區(qū)的高職教育提出不同的發(fā)展要求，分區(qū)域進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，形成各具特色的區(qū)域高職教育發(fā)展格局。組織指導(dǎo)各地制定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的高職教育發(fā)展戰(zhàn)略，確定各地區(qū)高職教育發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、速度、規(guī)模以及人才培養(yǎng)的種類、規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與高職教育的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。對于蘭州地區(qū)的高職教育，應(yīng)當(dāng)控制高職院校數(shù)量，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，著重提高辦學(xué)質(zhì)量和效益，適當(dāng)控制高職教育發(fā)展規(guī)模。對于天水地區(qū)和武威地區(qū)的高職教育，應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際適度發(fā)展和提高質(zhì)量， 不能盲目追求速度與規(guī)模，應(yīng)更加貼近本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展實際。對于慶陽市、定西市、隴南市、臨夏州、甘南州地區(qū)的高職教育，尚未設(shè)立高職院校的地區(qū)應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)立一所高職院校；已經(jīng)設(shè)立高職院校的地區(qū)應(yīng)加快發(fā)展高職教育，省財政應(yīng)適當(dāng)增加教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴大高職院校招生規(guī)模，努力提高在校生比例，滿足這些地區(qū)人口對高職教育機會的需求，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高職人力資源支撐。其余地區(qū)的高職教育應(yīng)保持適度規(guī)模和相對均衡的發(fā)展，積極創(chuàng)建一批名牌專業(yè)和特色高職院校，通過其示范引領(lǐng)作用和集聚擴散效應(yīng)，發(fā)揮其專業(yè)、科技、人才等資源優(yōu)勢，帶動周邊高職院校協(xié)調(diào)發(fā)展，最終提升區(qū)域整體的高職教育水平和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。

（三）加強高職教育管理保障，促進(jìn)高職教育制度均衡

首先，完善經(jīng)費均衡穩(wěn)定投入機制。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，各級人民政府要建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，改善職業(yè)院?；巨k學(xué)條件。地方教育附加費用于職業(yè)教育的比例不低于30%。同時，根據(jù)甘肅省高職教育非均衡發(fā)展的實際，要使財政性教育撥款增長部分向高職教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，增加對高職教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政性投入。通過設(shè)立高職教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展專項經(jīng)費，加強高職教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)高職院校的基礎(chǔ)能力建設(shè)，促進(jìn)高職教育區(qū)域均衡發(fā)展。

其次，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預(yù)警機制。教育部2000年頒布的《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》規(guī)定設(shè)置高等職業(yè)學(xué)校必須配備專、兼職結(jié)合的教師隊伍，其人數(shù)應(yīng)與專業(yè)設(shè)置、在校學(xué)生人數(shù)相適應(yīng)；高等職業(yè)院校建校初期，生均教學(xué)、實驗、行政用房建筑面積不得低于20平方米；校園占地面積一般應(yīng)在150畝左右（此為參考標(biāo)準(zhǔn)）；教學(xué)儀器設(shè)備總值不能少于600萬元；適用圖書不能少于8萬冊。建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預(yù)警機制，一方面要以《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》為基礎(chǔ)構(gòu)建高職教育區(qū)域均衡發(fā)展指標(biāo)體系，主要涵蓋師資隊伍建設(shè)、生均校舍建筑面積、儀器設(shè)備總值、高職院校數(shù)量占全省的比例、萬人擁有高職在校生的人數(shù)、每萬名城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員供養(yǎng)的高職學(xué)生數(shù)、每百億元GDP負(fù)擔(dān)的高職院校數(shù)、每億元GDP負(fù)擔(dān)的高職學(xué)生數(shù)等；另一方面，要設(shè)立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展信息監(jiān)測第三方機構(gòu)，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預(yù)警系統(tǒng)，定期收集權(quán)威的高職院校相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，定期公布高職教育區(qū)域均衡發(fā)展報告[5]。并以預(yù)警報告為基礎(chǔ)，建立政府對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的監(jiān)管、處罰和糾偏激勵機制。

再次，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政績考核機制。由于高職教育并不具備短期內(nèi)實現(xiàn)明顯經(jīng)濟(jì)社會效益的能力，地方政府往往不重視對高職教育的投入，導(dǎo)致地方政府對高職院校的教育經(jīng)費和教育資助投入少，硬件設(shè)施發(fā)展不足，難以滿足實踐教學(xué)的需要，高職教育難以可持續(xù)發(fā)展。因而，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政績考核機制，將高職教育區(qū)域均衡發(fā)展作為地方政府政績考核的重要指標(biāo)，必然促使地方政府加大對高職教育的經(jīng)費投入，重視高職教育區(qū)域均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)教育、經(jīng)濟(jì)和政績?nèi)A的發(fā)展目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：楊在良）