面向問題和需求的上海社區(qū)規(guī)劃編制方法和實(shí)施機(jī)制探索

過甦茜

面向問題和需求的上海社區(qū)規(guī)劃編制方法和實(shí)施機(jī)制探索

過甦茜

過甦茜

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 城市規(guī)劃二所

助理工程師，碩士

1 上海社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

社區(qū)作為重要的社會基本單元，在保障民生、管理組織、服務(wù)各類社會活動和生活需求中扮演著日益重要的角色。結(jié)合社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、生活方式轉(zhuǎn)變、生活高品質(zhì)與多樣化等趨勢和訴求，完善和創(chuàng)新社區(qū)生活服務(wù)體系十分重要，也日益受到重視，其中通過社區(qū)規(guī)劃的編制，發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題和需求并制定相應(yīng)策略，對提升社區(qū)服務(wù)水平可以起到“對癥下藥”和有序引導(dǎo)的作用。但社區(qū)規(guī)劃目前尚處于起步階段，還不屬于法定規(guī)劃范疇，其編制方法仍在探索階段。而上海這座超大城市的許多社區(qū)又呈現(xiàn)出人口密集多元的特征，對于社區(qū)規(guī)劃的理論與實(shí)踐提出了新的要求。如何通過社區(qū)規(guī)劃的引導(dǎo)，搭建服務(wù)全生命周期、覆蓋全口徑人口的社區(qū)治理和生活服務(wù)平臺，為各類社會服務(wù)內(nèi)涵提供匹配的物質(zhì)空間，是城市規(guī)劃對接社會服務(wù)領(lǐng)域亟需研究的重要課題。本文力求探索系統(tǒng)性的社區(qū)規(guī)劃編制方法，為社區(qū)規(guī)劃在全市范圍內(nèi)的推廣與有效實(shí)施提供理論基礎(chǔ)，讓規(guī)劃與社會發(fā)展緊密對接，使社區(qū)更為宜居、生活更為便捷豐富。

1.1 上?，F(xiàn)行社區(qū)規(guī)劃及管理體系概況

2004年編制的《上海市中心城單元規(guī)劃》，通過控規(guī)編制單元（又稱社區(qū)單元）對總規(guī)人口、建筑量進(jìn)行分解落實(shí)、引導(dǎo)控制的基礎(chǔ)上，明確公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)。之后在單元規(guī)劃指導(dǎo)下編制的社區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，則將公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)在空間上基本予以落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)控規(guī)的網(wǎng)格化管理[1]奠定了良好的基礎(chǔ)。2011年，上海制訂的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》，在分析評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)和實(shí)際需求，又對各類公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化、優(yōu)化。以社區(qū)編制單元為載體的公共服務(wù)管控體系，保障基本需求，體現(xiàn)提升引領(lǐng)，自上而下統(tǒng)籌安排，突出保障性、均衡化的特點(diǎn)。

實(shí)施方面，上海通過“三個中心”（社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心）的建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置，完善公共服務(wù)體系，建立了以街道辦事處（社區(qū)中心）為基礎(chǔ)的管理運(yùn)行模式，取得了較好成效。但在實(shí)際的操作中，也遇到了一些問題，如街道（社區(qū)）基層組織在規(guī)劃層面中往往處于缺位狀態(tài)，導(dǎo)致上位規(guī)劃的設(shè)施配置目標(biāo)在社區(qū)實(shí)際實(shí)施推進(jìn)中遭遇重重困難。同時由于中心城空間資源較為緊張、舊區(qū)改造成本日趨高漲等客觀問題，規(guī)劃的服務(wù)設(shè)施實(shí)施率低，不同管理部門下轄的設(shè)施復(fù)合利用與錯時共享程度也不足，同時普遍存在各類服務(wù)設(shè)施及活動場地緊缺的情況，因而需積極探索各類場地與設(shè)施實(shí)施落地及有效利用的對策。

1.2 上海開展社區(qū)規(guī)劃編制工作的必要性

在上海社會空間呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜性特征、土地緊約束、關(guān)注存量規(guī)劃的背景下，單純依靠控規(guī)的強(qiáng)制性量化指標(biāo)規(guī)定社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等要素已不能滿足各方多元需求，需要探索新的規(guī)劃方法和實(shí)施策略，建立社區(qū)發(fā)展的長效機(jī)制，為完善社區(qū)服務(wù)和治理提供支撐。因此，通過社區(qū)規(guī)劃把社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的主體與物質(zhì)空間環(huán)境緊密的配置設(shè)計聯(lián)系起來，實(shí)施連續(xù)、動態(tài)、及時和互動的社區(qū)更新十分必要，也有當(dāng)前其他規(guī)劃所不具備的創(chuàng)新屬性[2]。

1.3 上海社區(qū)規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)及工作思路

上海人口眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動頻繁，作為多元特質(zhì)、需求突出的超大城市，開展大范圍的社區(qū)規(guī)劃編制工作應(yīng)當(dāng)成為反映居民真實(shí)需求、解決社會矛盾的重要手段。

因此，理想的社區(qū)規(guī)劃，首先，應(yīng)以系統(tǒng)思維整合社區(qū)層面各類公共要素的需求特征和資源供給，如住房配套、公共服務(wù)配置、公共空間營造、慢行體系建構(gòu)等主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)、人性化的公共資源配置，保障居民享有基本公共服務(wù)。

其次，應(yīng)以發(fā)展動態(tài)的思維創(chuàng)新社區(qū)更新策略和時序安排，結(jié)合社區(qū)功能發(fā)展進(jìn)程和人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變化，可采用漸進(jìn)式社區(qū)有機(jī)更新模式，分階段補(bǔ)足落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施和場地，并可根據(jù)需求靈活采用功能置換、調(diào)整與提升改造等方法，以保證實(shí)施與居民需求的實(shí)時平衡。

最后，應(yīng)探索共享開放的編制方法與實(shí)施機(jī)制，如：通過問卷訪談等對居民需求導(dǎo)向達(dá)成共識，在建立社區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的同時，構(gòu)建以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)資源評估方法，搭建公眾參與平臺，推進(jìn)社區(qū)多元共治，提升居民的社區(qū)歸屬感與認(rèn)同感。

2 社區(qū)規(guī)劃的體系構(gòu)建與編制架構(gòu)

2.1 社區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃類型

（1）與城市規(guī)劃體系的關(guān)系

與目前我國實(shí)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法中的規(guī)劃類型對照，社區(qū)規(guī)劃并不屬于法定的規(guī)劃編制類型，沒有固定的模式和標(biāo)準(zhǔn)，可結(jié)合不同的社區(qū)特色和需求采用靈活多樣的方式。社區(qū)規(guī)劃目前的作用主要是為法定規(guī)劃編制提供動態(tài)評估和實(shí)施反饋。從社區(qū)基層民眾的實(shí)際需求出發(fā)，體現(xiàn)“以人為本”的價值觀，提出社區(qū)發(fā)展的計劃及決策，既可為法定控制性詳細(xì)規(guī)劃修訂提供依據(jù)，也可以指導(dǎo)社區(qū)治理行動。

在探索實(shí)踐一定階段以后，建議將社區(qū)規(guī)劃視為專項(xiàng)規(guī)劃，滿足居民在住房保障、社會公平、文體健康、公共安全、就業(yè)促進(jìn)方面的多元需求，落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃層面中關(guān)于社區(qū)物質(zhì)空間提供的建設(shè)安排、服務(wù)、活動組織等方面非物質(zhì)要素的策劃建議。

（2）與社區(qū)管理體系的關(guān)系

不同于控規(guī)、修詳?shù)确ǘㄒ?guī)劃，社區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“公眾參與”和“社會空間屬性”，根據(jù)社區(qū)居民需求的變化，目標(biāo)也在不斷調(diào)整，需要用長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光、動態(tài)的方法貫徹規(guī)劃管理的過程[3]。因此建議以各社區(qū)的街道辦事處作為社區(qū)規(guī)劃的編制主體，其他條線部門、社區(qū)居委會、企業(yè)、社會組織、社區(qū)規(guī)劃師等作為協(xié)作單位共同參與，使得社區(qū)規(guī)劃可以更好地和行政管理部門對接，落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃層面中關(guān)于社區(qū)物質(zhì)空間、非物質(zhì)要素的各項(xiàng)建設(shè)安排，建立長期跟蹤型策略。

2.2 社區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃特點(diǎn)

與傳統(tǒng)的控詳規(guī)劃、地方發(fā)展規(guī)劃相比，社區(qū)規(guī)劃具有以下的特征與創(chuàng)新點(diǎn)：

（1）雖仍聚焦空間規(guī)劃，但從居民需求出發(fā)，涵蓋日常生活、自我提升、公共交往、社會參與、管理活動組織、社會協(xié)商合作等多個方面。

（2）更加關(guān)注社區(qū)的微更新改造，是增量和存量并重的規(guī)劃，既可作為戰(zhàn)略規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，也能夠作為街道近期項(xiàng)目的行動指南，與傳統(tǒng)規(guī)劃有交集但更細(xì)致，涉及規(guī)劃、景觀、策劃等多學(xué)科的綜合。

（3）注重因勢利導(dǎo)、順勢而為。充分結(jié)合社區(qū)內(nèi)舊區(qū)改造、功能建設(shè)、環(huán)境提升和重大設(shè)施建設(shè)、風(fēng)貌保護(hù)等各種資源和有利因素，提供主動作為與抓住機(jī)遇式發(fā)展并重的工作路徑。

（4）為社區(qū)發(fā)展提供菜單式的策略包，可選擇性地彌補(bǔ)社區(qū)存在的短板，并在此基礎(chǔ)上形成分階段的行動與實(shí)施計劃。

（5）強(qiáng)調(diào)多方參與，聽取民意。社區(qū)規(guī)劃以政府搭臺、企業(yè)機(jī)構(gòu)參與、居民自發(fā)參與等方式，可聽取居民的真實(shí)需求，切切實(shí)實(shí)解決老百姓關(guān)心的社會問題。

圖1 社區(qū)規(guī)劃的工作框架示意圖資料來源：作者自繪。

圖2 社區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容示意圖資料來源：作者自繪。

2.3 社區(qū)規(guī)劃的工作方法

根據(jù)社區(qū)建成情況的不同，社區(qū)規(guī)劃的研究對象可分為新建社區(qū)與成熟社區(qū)2種。

（1）對于新建社區(qū)的規(guī)劃編制，主要考慮在以人為本、公平高效的原則下，建立覆蓋社區(qū)各項(xiàng)要素的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，提倡集約復(fù)合、便捷可達(dá)、精準(zhǔn)配置，為將來的社區(qū)整體開發(fā)進(jìn)行指導(dǎo)、預(yù)留彈性，并指導(dǎo)地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作。而對于已編制控規(guī)的社區(qū)，則考慮通過社區(qū)規(guī)劃的研究對原控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化深化，對于問題較多的社區(qū)，建議同步開展編制調(diào)整工作。

（2）上海絕大部分社區(qū)為已建成的成熟社區(qū)，也是本文重點(diǎn)研究的社區(qū)對象。這一類社區(qū)規(guī)劃的工作方法在考慮社區(qū)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的綜合部署基礎(chǔ)上，結(jié)合城市更新的相關(guān)政策，著眼于解決具體問題，推動具體改造行動。包括籌備啟動、現(xiàn)狀評估、規(guī)劃確定、行動完善4個工作階段（圖1），在編制過程中充分調(diào)動街道（社區(qū)）、居委、社團(tuán)、社區(qū)居民、專家團(tuán)隊等參與主體的工作積極性，整合各方面資源，實(shí)行全方面的公共參與，共同推動社區(qū)規(guī)劃的制定、實(shí)施和監(jiān)督[4]。

2.4 社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容體系

社區(qū)規(guī)劃的成果內(nèi)容應(yīng)包括現(xiàn)狀資源調(diào)研評估、居民需求分析與既有規(guī)劃分析、社區(qū)發(fā)展目標(biāo)定位、社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃，以及分期工作推進(jìn)引導(dǎo)5方面的內(nèi)容。

通過對社區(qū)現(xiàn)狀資源梳理、居民需求與意愿調(diào)查、社區(qū)既有規(guī)劃分析，歸納居民需求與社區(qū)問題，形成“社區(qū)公共要素短板清單”；提出社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)定位，提煉社區(qū)關(guān)鍵要素；結(jié)合街道與鄰里層級閑置土地挖潛、存量用地提升等手段，重點(diǎn)研究公服設(shè)施、公共空間、交通慢行、就業(yè)創(chuàng)新、住房改善等系統(tǒng)的空間落實(shí)方法；針對社區(qū)各系統(tǒng)策略包，因地制宜地編制分期工作推進(jìn)引導(dǎo)計劃，提出近遠(yuǎn)期的具體行動項(xiàng)目、內(nèi)容和實(shí)施計劃（圖2）。

3 社區(qū)調(diào)研和評估方法

3.1 社區(qū)居民需求和趨勢預(yù)判

社區(qū)居民的需求主要從以下3方面開展評估與調(diào)研分析：（1）通過社區(qū)居民的調(diào)查問卷及開展居委會、居民代表訪談工作，了解居民日常生活切實(shí)存在的需求與問題；（2）對所在地區(qū)功能發(fā)展情況、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化趨勢、社會、文化、科技發(fā)展趨勢等進(jìn)行綜合分析，初步預(yù)判社區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢與挑戰(zhàn)；（3）關(guān)注居民日益增加的提升型需求，從引領(lǐng)舒適、便捷、健康、豐富、人文、和諧的生活方式等角度開展社區(qū)資源與空間適配性的分析[5]。綜合以上分析，并借鑒國內(nèi)外社區(qū)規(guī)劃的理念與關(guān)注內(nèi)容，本文提出對未來社區(qū)公共服務(wù)和空間體系規(guī)劃的愿景期許。

3.2 社區(qū)要素與調(diào)查清單確定

傳統(tǒng)的社區(qū)調(diào)研與評估報告大多參照城市更新與控詳編制的要求，大致分為人口住宅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通慢行、公共設(shè)施、公共開發(fā)空間、歷史風(fēng)貌等幾個部分。本文認(rèn)為對社區(qū)的調(diào)查研究對象不應(yīng)僅局限于物質(zhì)空間層面，還應(yīng)從居民多元需求、交往互動等角度來完善社區(qū)調(diào)查的要素清單。

因此社區(qū)規(guī)劃的構(gòu)成要素與調(diào)查清單應(yīng)主要包括人口的特征及預(yù)測、居民的需求征集，以及社區(qū)物質(zhì)空間要素評估3方面的內(nèi)容（表1）。

（1）人群特征方面，主要包括社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)、戶籍比例和收入分布等數(shù)據(jù)，并能夠?qū)ι鐓^(qū)的人口發(fā)展趨勢進(jìn)行分析預(yù)判，其中老年人群、外來人口和低收入階層的結(jié)構(gòu)情況應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。

（2）社區(qū)物質(zhì)空間要素方面，結(jié)合《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》中提出的內(nèi)容，對社區(qū)生活密切相關(guān)的公共要素如公共服務(wù)設(shè)施、小廣場、公共綠地、慢行道、就業(yè)支持[6]等資源情況進(jìn)行梳理評估。

（3）居民需求方面，包括居民對社區(qū)設(shè)施、公共空間、治安、鄰里關(guān)系等情況的滿意度調(diào)查，對公共設(shè)施利用頻率、設(shè)施可達(dá)性、社會活動參與頻率、社區(qū)生活參與程度的調(diào)查，對社區(qū)問題及未來建設(shè)重點(diǎn)愿景的訪談。

表1 社區(qū)調(diào)查清單一覽表

圖3 萬里街道現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率分析圖資料來源：萬里街道社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

3.3 社區(qū)現(xiàn)狀資源與空間匹配度評估

3.3.1 可挖潛資源分析

對社區(qū)中的可挖潛資源進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，為下一步盤活閑置資源，建立社區(qū)人性化、彈性高效的空間供給策略提供扎實(shí)基礎(chǔ)?？赏跐撡Y源可從以下4種類型進(jìn)行分析：

（1）獨(dú)立用地資源：結(jié)合開發(fā)動態(tài)，分析梳理社區(qū)的可更新置換用地、開發(fā)用地；

（2）可開放和提升資源：包括街坊內(nèi)部的公共通道，城市道路、水系兩側(cè)可改善環(huán)境完善配套設(shè)施的空間，環(huán)境品質(zhì)有待提升的公共綠地，社區(qū)服務(wù)設(shè)施周邊的開敞空間等；

（3）存量建筑資源：梳理街道、居委可利用的閑置用房，目前使用效率較低下的公服設(shè)施，業(yè)態(tài)較低端、可功能置換的沿街商業(yè)裙房、商務(wù)用房等；

（4）可復(fù)合共享利用空間資源：包括中小學(xué)校的運(yùn)動場地、圖書館，單位企業(yè)的附屬綠地、運(yùn)動場地，公共建筑的屋頂花園等，部分設(shè)施可結(jié)合晨暮時段、周末和假期錯時使用。

3.3.2 公共資源績效評估

在土地資源緊約束背景下，如何分類評價社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、慢行網(wǎng)絡(luò)等公共資源與使用需求的匹配關(guān)系是社區(qū)規(guī)劃調(diào)研評估的重點(diǎn)。本研究通過設(shè)施規(guī)模、覆蓋率、分布密度等指標(biāo)量化評估各系統(tǒng)公共資源的配置效率，根據(jù)被評價對象在社區(qū)公共服務(wù)的完善程度、與居民活動特征的契合關(guān)系、日常的利用頻率等不同角度入手，通過量化指標(biāo)進(jìn)行組合評價和校驗(yàn)，以確定公共資源短板清單的彌補(bǔ)策略和方案，引導(dǎo)高效復(fù)合的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以人為本的空間資源高效配置。

對公共資源進(jìn)行量化分析評價的指標(biāo)包括以下方面：

（1）類型與規(guī)模評價。評估對象主要包括社區(qū)內(nèi)由政府托底，滿足居民安全、就醫(yī)、養(yǎng)育、養(yǎng)老、買菜等生活基本需求且必須配置的公共服務(wù)設(shè)施、小廣場，以及社區(qū)級以下綠地。主要依據(jù)《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》、《上海城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的各項(xiàng)目最小規(guī)模、千人指標(biāo)、人均指標(biāo)等進(jìn)行評估。通過對該類設(shè)施的指標(biāo)評估，可以得出社區(qū)中這些設(shè)施在類型及規(guī)模方面需要補(bǔ)足的短板清單，目標(biāo)是使每個市民都能享有基本的公共服務(wù)。

（2）可達(dá)性評估。評估對象主要為社區(qū)內(nèi)與居民日常生活息息相關(guān)、高頻率使用的公共要素：①鄰里級生活服務(wù)設(shè)施，如室內(nèi)菜場、社區(qū)食堂、幼兒園、衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)育托管點(diǎn)、日間照料中心、文化活動、運(yùn)動場所等；②社區(qū)級及以下公共綠地、廣場；③交通設(shè)施如公交站點(diǎn)、非機(jī)動車租賃點(diǎn)等。對于這類設(shè)施的可達(dá)性評估，主要以《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》、《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》提供的服務(wù)半徑為參考，根據(jù)活動人群的出行能力或可承受適宜出行距離，以及設(shè)施規(guī)模和合理數(shù)量比值關(guān)系，對設(shè)施覆蓋率進(jìn)行評估分析（圖3），以服務(wù)盲區(qū)減少至規(guī)定的比例、設(shè)施服務(wù)重疊地段可控為目標(biāo)，引導(dǎo)該類設(shè)施場地均衡精準(zhǔn)地布局。

（3）分布密度評估。評估對象主要包括社區(qū)內(nèi)生活性道路、公共通道或步行道、健身跑道、非機(jī)動車道等。需要評估的核心指標(biāo)包括社區(qū)生活性道路間距、步行網(wǎng)絡(luò)密度、步行道間距等。關(guān)于指標(biāo)的數(shù)據(jù)，可以參照《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》、《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》、《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》，以及國外全球城市案例等指標(biāo)作為參考值（表2），不同開發(fā)成熟度的地區(qū)，可考慮一定的指標(biāo)折減系數(shù)。通過以上指標(biāo)的評估引導(dǎo)，以達(dá)到倡導(dǎo)社區(qū)居民綠色出行，鼓勵多采用步行、自行車與公共交通出行方式的發(fā)展目標(biāo)。

3.4 社區(qū)發(fā)展目標(biāo)與空間策略導(dǎo)向

以倡導(dǎo)健康、可持續(xù)的生活方式，建設(shè)舒適宜居、高效便捷的15分鐘社區(qū)生活圈為總體目標(biāo)，綜合考慮社區(qū)的發(fā)展短板與挑戰(zhàn)，整合諸多發(fā)展因素，歸納提煉社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展愿景。如萬里社區(qū)應(yīng)對街道職能轉(zhuǎn)變、人口結(jié)構(gòu)變化、土地資源約束的發(fā)展背景，其發(fā)展規(guī)劃以“魅力社區(qū)、悅行萬里”的發(fā)展愿景，提出建設(shè)人性化的復(fù)合社區(qū)、舒適化的品質(zhì)社區(qū)、高效化的便捷社區(qū)、活力化的交往社區(qū)4個社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

結(jié)合社區(qū)內(nèi)居民的日?；顒恿?xí)慣、居民需求分析、空間適宜性評估，得出社區(qū)主要物質(zhì)空間策略的“3+X”體系，其中“3”為公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、慢行交通；“X”即指根據(jù)不同社區(qū)情況，除以上3類必選項(xiàng)外的可選作項(xiàng)目。如在浦東開展的“繽紛社區(qū)行動計劃”中，則提出對社區(qū)的公共藝術(shù)、文化創(chuàng)意活動等建立專題研究，制定近期可落實(shí)的行動項(xiàng)目庫。

4 社區(qū)規(guī)劃的空間策略

4.1 總體策略原則

社區(qū)規(guī)劃的空間策略主要遵循以下原則:

（1）精準(zhǔn)化原則：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置需要與居民各層面的需求相匹配，既要彌補(bǔ)缺口，也宜集約高效使用資源，不僅滿足基礎(chǔ)生活保障要求，也應(yīng)根據(jù)社區(qū)的功能定位、人群結(jié)構(gòu)、區(qū)位特點(diǎn)，提供滿足居民多訴求、多樣化的品質(zhì)提升類服務(wù)。

表2 上海各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則對交通系統(tǒng)分布密度指標(biāo)一覽表①《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》簡稱《技術(shù)準(zhǔn)則》、《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》簡稱《街道導(dǎo)則》、《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》簡稱《生活圈導(dǎo)則》。

表3 倫敦社區(qū)級公共開放空間規(guī)模

（2）分等級原則：在原有地區(qū)級、社區(qū)級設(shè)施的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對于鄰里級、組團(tuán)級各類要素的服務(wù)引導(dǎo)，按社區(qū)居民的不同需求和空間供應(yīng)條件制定社區(qū)空間策略包。

（3）系統(tǒng)性原則：把社區(qū)各要素看作一個系統(tǒng)，構(gòu)建社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、公共空間等要素的網(wǎng)絡(luò)體系，根據(jù)人的活動特征將設(shè)施和空間通過組合、共享、串聯(lián)等方法，以提高使用的便捷性和效率。

4.2 公共服務(wù)設(shè)施

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施力求覆蓋全面、能級提升、復(fù)合共享、智慧創(chuàng)新。不同的類型和規(guī)模的設(shè)施應(yīng)該采用多樣的空間策略。

整合閑置資源，梳理可利用的存量建筑、零星用地等資源，因地制宜地挖掘潛力空間，結(jié)合千人指標(biāo)、設(shè)施覆蓋率、使用頻率等指標(biāo)評估，騰出的空間優(yōu)先補(bǔ)足設(shè)施短板和盲區(qū)，完善體系、優(yōu)化布局、提高各類設(shè)施的服務(wù)半徑覆蓋的有效性。同時此類空間也可完善鄰里級生活圈服務(wù)體系，豐富設(shè)施服務(wù)內(nèi)涵，如開展長者照護(hù)之家、綜合為老服務(wù)中心、文化活動室、菜場等的建設(shè)；應(yīng)對社區(qū)居民的提升訴求，利用既有設(shè)施更新、沿街裙房等手法嵌入式增加各類設(shè)施，如社區(qū)食堂、養(yǎng)育托管中心、社區(qū)農(nóng)場、鄰里圖書館等。

創(chuàng)新設(shè)施建設(shè)模式，提供集約復(fù)合的多重空間組合。在有條件的社區(qū)，鼓勵利用更新置換地塊資源，設(shè)置“一站式”鄰里中心，容納文化活動、醫(yī)療康體、生活服務(wù)、商業(yè)零售等多樣功能。

鼓勵復(fù)合共享社區(qū)公共運(yùn)動場、公共建筑退界空間、屋頂花園、小微鄰里設(shè)施等資源，提倡智能管理、分時使用。如鼓勵中小學(xué)校體育場地在放學(xué)后、寒暑假及周末分時共享，并利用公眾號、APP智能預(yù)約。

4.3 社區(qū)公共空間

社區(qū)公共空間聚焦體系構(gòu)建，微觀策略還包括挖潛資源、激活空間、提升品質(zhì)等。

構(gòu)建點(diǎn)、線相結(jié)合的公共空間體系，對照國外案例借鑒（表3），重點(diǎn)提升社區(qū)級及以下小型公共開放空間300 m服務(wù)半徑覆蓋率[7]，保證可達(dá)性和便捷性，實(shí)現(xiàn)均衡布局，營造多樣的休閑活動。通過空間挖潛方式，對各類消極空間進(jìn)行梳理改造，打造尺度宜人、親切的小型“生活客廳”，創(chuàng)造具有認(rèn)同感的生活場所，使得公共空間設(shè)計與居民使用需求相匹配。

圖4 瑞士圣加侖“城市之庭”設(shè)計資料來源：網(wǎng)絡(luò)圖片。

圖5 哥本哈根街區(qū)舉行藝術(shù)集市資料來源：網(wǎng)絡(luò)圖片。

圖6 萬里街道濱水慢跑道效果圖資料來源：萬里社區(qū)活力再造規(guī)劃。

圖7 新加坡慢跑道標(biāo)志系統(tǒng)資料來源：吳秋晴攝。

豐富空間設(shè)計元素，提升公共空間品質(zhì)。兼顧不同人群需求，在集中綠化或游園中豐富服務(wù)與休憩設(shè)施，設(shè)置兒童游戲、老年人健身場地等，適當(dāng)增加硬質(zhì)場地比例，提供聚會、休憩、交流場所。在社區(qū)富有特色的小型公共空間內(nèi)，鼓勵融匯文化藝術(shù)展演、雕塑、景觀設(shè)施、建筑等藝術(shù)元素，提升社區(qū)藝術(shù)性與標(biāo)志性（圖4）。

豐富空間活動主題，激發(fā)公共空間活力。利用較大型的公共空間如沿道路設(shè)置的商業(yè)廣場、地區(qū)級集中綠地等承載文體活動，如藝術(shù)展示、戶外音樂會、節(jié)慶場所等活動，也可以構(gòu)筑繽紛自由的休閑娛樂天堂，舉辦兒童游樂、創(chuàng)意市集、休閑體育等，賦予這些空間以持續(xù)繽紛的活力（圖5）。

4.4 慢行系統(tǒng)

構(gòu)建完善便捷、舒適豐富的慢行系統(tǒng)，營造健康社區(qū)。

挖掘街道內(nèi)的線性空間資源，串聯(lián)成社區(qū)漫步道網(wǎng)絡(luò)，并連接社區(qū)內(nèi)的塊狀綠化、道路綠地、濱水空間和社區(qū)公共設(shè)施、交通節(jié)點(diǎn)等?？梢钥紤]沿空間較為開敞的漫步道布局社區(qū)跑步道環(huán)線（圖6），結(jié)合現(xiàn)有的部分自行車道，改造貫通形成較為完整連續(xù)的自行車道系統(tǒng)。優(yōu)化改造慢行道路斷面，增加設(shè)施，如沿途設(shè)置標(biāo)示系統(tǒng)、地圖牌、距離標(biāo)志、垃圾桶、照明裝置、雨蓬等配套家具，慢跑道還可設(shè)施跑步補(bǔ)給站等，創(chuàng)造更加舒適、人性的慢行和健身體驗(yàn)（圖7）。

倡導(dǎo)公交出行，優(yōu)化交通設(shè)施，有條件的社區(qū)考慮通過增設(shè)公交小環(huán)線，來補(bǔ)充和接駁既有公交，解決公共交通體系的服務(wù)盲區(qū)，即“最后一公里”的問題。

可根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，制定靈活彈性的社區(qū)停車專項(xiàng)。如見縫插針地建設(shè)立體停車庫，利用中小學(xué)操場地下空間改建多功能停車場，錯時利用商業(yè)辦公場所作為夜晚居民停車場地等。

4.5 其他

除了以上3個系統(tǒng)外，社區(qū)規(guī)劃的物質(zhì)空間規(guī)劃策略還可結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況與居民需求調(diào)研，針對性地將其他社區(qū)公共要素系統(tǒng)的提升完善作為可選清單，如住宅改善、就業(yè)創(chuàng)新、安全防衛(wèi)、公共藝術(shù)等，制定相應(yīng)的系統(tǒng)性策略。對于老舊住區(qū)比例較高的社區(qū)，考慮住宅更新改善的相關(guān)策略，對于商務(wù)商辦用地比例較高的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，考慮配合產(chǎn)業(yè)需求、搭建就業(yè)服務(wù)平臺等。

5 社區(qū)規(guī)劃的行動及實(shí)施機(jī)制

5.1 梳理重點(diǎn)工作， 制定社區(qū)分期行動計劃

建議綜合考慮居民需求緊迫度、實(shí)施難易度、實(shí)施主體積極性等因素，制定社區(qū)規(guī)劃分階段的行動計劃[8]。如萬里街道在開展社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的同時，制訂了3年、5年社區(qū)行動計劃，明確項(xiàng)目類型、責(zé)任主體、實(shí)施路徑、時間預(yù)算等（圖8），并在2016—2017年間快速完成了小微設(shè)施改造、漫步道連通、小廣場美化等一系列項(xiàng)目的實(shí)施落地，通過行動項(xiàng)目的快速推進(jìn)，讓居民切身感受到了看得見的改變，提升居民對社區(qū)規(guī)劃的信心，有助于后續(xù)空間策略的實(shí)施落地。

5.2 整合各方力量， 明確組織隊伍與責(zé)任主體

在開展行動計劃的同時，建議探索“社區(qū)P+P”行動模式，明確社區(qū)行動計劃組織隊伍與各階段工作的責(zé)任主體，整合自上而下和自下而上的力量，指導(dǎo)社區(qū)生活圈各項(xiàng)內(nèi)容的有序?qū)嵤9]。自上而下層面由區(qū)級、社區(qū)級行動領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，落實(shí)保底型、系統(tǒng)性、大型設(shè)施的實(shí)施建設(shè)，突出規(guī)劃引領(lǐng)、整體統(tǒng)籌。自下而上層面，構(gòu)建街道（居委會）管理者—社區(qū)規(guī)劃師及設(shè)計單位—社區(qū)居民合力的自更新體系，負(fù)責(zé)部分提升性、小微項(xiàng)目的策劃、工作組織、實(shí)施推進(jìn)。

5.3 倡導(dǎo)協(xié)同規(guī)劃， 創(chuàng)新全過程的公眾參與方式

在社區(qū)規(guī)劃的前期調(diào)研、中期編制、后期成果展示的過程中，增加規(guī)劃編制全程參與的環(huán)節(jié)，倡導(dǎo)設(shè)計人員、政府管理機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、企業(yè)學(xué)校、社區(qū)成員間的協(xié)作和對話[10]。如在作者參與的萬里社區(qū)的規(guī)劃編制過程中，通過定期召開社區(qū)試點(diǎn)的公眾參與活動與會議、制作簡明易懂的手冊科普行動計劃（圖9）、預(yù)留資金與設(shè)計力量幫助居民自主美化小廣場及圍墻等方式，帶動社區(qū)公眾參與由告知、咨詢走向更深層次的參與、合作，居民提出的諸多建議，已被納入規(guī)劃編制內(nèi)容中。

圖8 萬里街道三年行動計劃項(xiàng)目一覽表（公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)）資料來源：萬里街道社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

圖9 萬里街道公眾參與宣傳手冊資料來源：萬里社區(qū)活力再造規(guī)劃。

5.4 開展定期評估， 建立社區(qū)數(shù)據(jù)動態(tài)更新機(jī)制

鼓勵管理部門建立公共服務(wù)及設(shè)施使用情況的定期監(jiān)測和評估工作機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)人口結(jié)構(gòu)跟蹤及對不同類型公共服務(wù)設(shè)施的需求預(yù)判，建立“監(jiān)測—評估—調(diào)整”的管理機(jī)制。將社區(qū)發(fā)展年度計劃、行動計劃的建設(shè)情況進(jìn)行動態(tài)更新，結(jié)合社區(qū)內(nèi)居民結(jié)構(gòu)、居民需求和新的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評價，對社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容等做出即時更新調(diào)整。同時，社區(qū)行動計劃可作為評價各部門績效的重要工具，監(jiān)督各部門的實(shí)施進(jìn)程。

6 結(jié)語

上海目前對于社區(qū)規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理等方面都尚未成熟，本文試圖從居民問題及需求的角度出發(fā)，嘗試構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容體系與實(shí)施機(jī)制，對社區(qū)規(guī)劃方法研究起到“拋磚引玉”的作用，期待未來能有更多關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的專題研究“百家爭鳴”，并逐步形成有共識、有分類的導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)，從而為今后的上海社區(qū)建設(shè)提供有效指導(dǎo)。也希望今后通過社區(qū)規(guī)劃的編制能夠統(tǒng)籌各部門的工作，制定統(tǒng)一的工作“藍(lán)圖”，目標(biāo)一致、分工協(xié)作，為解決社區(qū)實(shí)際問題、提升居民獲得感發(fā)揮作用。

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Community Planning and Management in Shanghai Based on Problems and Requirements

在全球化和快速城市化的當(dāng)下，完善和創(chuàng)新社區(qū)生活體系已日益受重視。如何以社區(qū)規(guī)劃為載體來搭建服務(wù)全生命周期、全口徑人口的生活平臺，在資源緊約束背景下，匹配社會服務(wù)需求與物質(zhì)空間供應(yīng)，是上海亟需研究解決的重要課題。以面向居民的問題和需求為出發(fā)點(diǎn)，探討社區(qū)規(guī)劃編制的工作方法、內(nèi)容體系、組織方式及實(shí)施機(jī)制等問題，并著重探討社區(qū)調(diào)研、評估方法，以及應(yīng)對社區(qū)物質(zhì)空間的規(guī)劃策略，為社區(qū)規(guī)劃在全市范圍內(nèi)的推廣與有效實(shí)施提供一定的方法和實(shí)踐借鑒。

In the moment of globalization and rapid urbanization, improving and innovating community life system has been paid more and more attention. How to set up the service for the life platform of the whole population to match the material space and social characteristics are the important issues that need to be studied in Shanghai. This paper discusses the key issues such as working methods, content system, organization and implementation mechanism of community planning, focuses on community research and assessment methods and community planning to deal with community space strategy, and provides theoretical basis for the promotion and effective implementation of community planning in the whole city.

社區(qū)規(guī)劃 | 編制方法 | 實(shí)施機(jī)制 | 評估方法

Community planning | Preparation methods | Implementation mechanism | Assessment methods

1673-8985（2017）02-0039-07

TU981

A