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劉佳燕 談小燕 程情儀
轉(zhuǎn)型背景下參與式社區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐和思考*
——以北京市清河街道Y社區(qū)為例
劉佳燕 談小燕 程情儀
劉佳燕
清華大學(xué)建筑學(xué)院
副教授,博士
談小燕
北京市委黨校社會(huì)學(xué)部
講師,博士
程情儀
清華大學(xué)建筑學(xué)院
碩士研究生
當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理進(jìn)入重要轉(zhuǎn)型期,對(duì)探索社區(qū)規(guī)劃提出了迫切要求。
(1)可持續(xù)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的提出
可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前全球發(fā)展的根本性戰(zhàn)略。2015年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上提出了新的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),其中之一就是“可持續(xù)城市和社區(qū)”。社會(huì)系統(tǒng)在可持續(xù)發(fā)展中的重要性日漸彰顯,社會(huì)可持續(xù)的主題也逐步從對(duì)住房、教育、就業(yè)、貧困等傳統(tǒng)硬體因素的關(guān)注,轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)人口變化、社會(huì)分化、身份認(rèn)同、場(chǎng)所感和文化等新興軟體因素[1]。應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益加劇的社會(huì)分異和社會(huì)流動(dòng)性問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)核心要旨,就是重新認(rèn)知和建構(gòu)多元社會(huì)主體及其所在生活地域之間的聯(lián)結(jié)。
(2)存量更新時(shí)代社區(qū)規(guī)劃蓬勃興起
經(jīng)歷了30余年大規(guī)模、高速的城市建設(shè),我國(guó)越來(lái)越多的城市開(kāi)始面對(duì)既有建成區(qū)的更新與提升任務(wù),由此帶來(lái)城市規(guī)劃工作模式與重心的重大轉(zhuǎn)型。一個(gè)突出表征就是近年來(lái)社區(qū)規(guī)劃的蓬勃興起,它并非傳統(tǒng)藍(lán)圖式空間布局的簡(jiǎn)單小尺度呈現(xiàn),也與注重空間形態(tài)設(shè)計(jì)和設(shè)施配套的住區(qū)規(guī)劃有所不同;規(guī)劃工作的對(duì)象不再是單純的用地和空間,而是一個(gè)個(gè)融入復(fù)雜利益格局的社會(huì)空間系統(tǒng)。面對(duì)土地權(quán)屬錯(cuò)綜、社會(huì)群體分異、訴求多元化甚至相互沖突等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,包含了多元利益相關(guān)者的社區(qū)走到了前臺(tái),成為參與并影響規(guī)劃不可忽視的主體性力量,規(guī)劃過(guò)程也從精英主導(dǎo)的藍(lán)圖繪制,轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)社會(huì)廣泛參與,形成共同的規(guī)劃目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng),以及規(guī)劃活動(dòng)的協(xié)同開(kāi)展。
(3)社會(huì)治理議題推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新
2015年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)提出了一個(gè)重大議題,就是要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化,構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。治理理論的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)多元化和民主化進(jìn)程下行政改革的產(chǎn)物,呈現(xiàn)出治理主體的多元化、治理過(guò)程的民主化、治理方式的合作化、治理關(guān)系的伙伴化等主要趨勢(shì)[2]。基層社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)基礎(chǔ)載體就是社區(qū)。社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方以合作協(xié)商、共建共享的方式處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾[3],將推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃從行動(dòng)目標(biāo)、參與主體到實(shí)踐過(guò)程的全面探索和創(chuàng)新。
綜上所述,社區(qū)是可持續(xù)城市發(fā)展的動(dòng)力源泉,是存量更新時(shí)代不可或缺的基礎(chǔ)平臺(tái)和主體力量,也是推進(jìn)共建共享多元合作治理型社會(huì)的重要實(shí)踐陣地。探索基于中國(guó)國(guó)情和轉(zhuǎn)型背景的社區(qū)規(guī)劃,具有重要意義。
現(xiàn)代社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展主要源于二戰(zhàn)后全球性社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)。面對(duì)當(dāng)時(shí)一系列頻發(fā)的城市社會(huì)問(wèn)題,社區(qū)成為各國(guó)緩解社會(huì)矛盾、提升居住品質(zhì)的重要陣地[4]。經(jīng)歷半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,社區(qū)規(guī)劃的核心理念逐步從政府主導(dǎo)的、藍(lán)圖式的、關(guān)于社區(qū)建設(shè)的整體式設(shè)計(jì),轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多方參與的、問(wèn)題導(dǎo)向的、以參與主體的關(guān)系構(gòu)建為核心的協(xié)商式規(guī)劃行動(dòng)[5-6]。例如,在美國(guó),人們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)整合資金籌措、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、志愿者等各項(xiàng)資源,為居民主導(dǎo)的社區(qū)規(guī)劃提供協(xié)助[7-9]。臺(tái)灣的社區(qū)營(yíng)造正走向進(jìn)一步擴(kuò)大參與多元性及自主性的“社區(qū)營(yíng)造3.0”,探索基于“生活場(chǎng)域”來(lái)創(chuàng)造共同學(xué)習(xí)的平臺(tái)[10]。
國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的探討主要始自20世紀(jì)末期,多來(lái)自規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域,主要圍繞社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)住區(qū)規(guī)劃的差異、社區(qū)規(guī)劃的方法和協(xié)作機(jī)制、社區(qū)規(guī)劃師制度等方面的內(nèi)容[11-15]。近10年來(lái),社區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐在各地蓬勃興起,并取得了豐富的成果,主要體現(xiàn)為“彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)發(fā)展和居住環(huán)境建設(shè)相對(duì)滯后的欠賬”[16]。但與此同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。一是大部分社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)體現(xiàn)為由民政部門(mén)或建設(shè)部門(mén)主導(dǎo),關(guān)注點(diǎn)分別為社會(huì)學(xué)視角下的社會(huì)建設(shè)和規(guī)劃視角下的空間環(huán)境提升與資源優(yōu)化布局,難以避免受到部門(mén)視角和專(zhuān)業(yè)的局限[15-17]。二是許多社區(qū)規(guī)劃僅僅局限于增加對(duì)社會(huì)人口因素的考慮,或是設(shè)置問(wèn)卷調(diào)研、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等參與性活動(dòng)環(huán)節(jié),而在“參與”這個(gè)核心議題上缺乏理論、制度和可操作層面的深入思考。
總體而言,探討社區(qū)參與離不開(kāi)以下3個(gè)根本性問(wèn)題:
(1)為何參與,即參與的目的是什么。是為了更廣泛地聽(tīng)取公眾意見(jiàn),更好地服務(wù)于居民的某種特定需求,通過(guò)溝通推動(dòng)規(guī)劃的可實(shí)施性,還是僅僅為了履行基本的規(guī)范流程?這是參與問(wèn)題的核心,也是所有工作開(kāi)展的前置性問(wèn)題。不同的參與目的,可能會(huì)導(dǎo)向截然不同的參與主體和參與機(jī)制的選擇。參與本身并非目的,否則將走向“為了參與而參與”的形式主義。
卡羅爾?佩特曼(Carole Pateman)在其經(jīng)典著作《參與和民主理論》(Participation and Democratic Theory)中提出:“‘參與’意謂(平等地)參與決策過(guò)程,而‘政治平等’意謂擁有平等的權(quán)力來(lái)決定決策的結(jié)果?!盵18]從當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的角度,參與的宏觀目標(biāo)體現(xiàn)為:其一,最大限度激發(fā)社區(qū)活力,同時(shí)保持社會(huì)穩(wěn)定,改革束縛社會(huì)活力和社會(huì)發(fā)展的體制和機(jī)制;其二,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,讓每一個(gè)人享有公平的參與機(jī)會(huì)。微觀層面,社區(qū)參與旨在更好地滿(mǎn)足社區(qū)發(fā)展需求,充分發(fā)揮社區(qū)每個(gè)成員的主動(dòng)性和能動(dòng)性。最終是保障參與權(quán)。
(2)誰(shuí)來(lái)參與,即參與的主體是誰(shuí)。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)形成了全能型政府的傳統(tǒng)管理方式。一方面,政府大量包攬了社區(qū)內(nèi)部事務(wù);另一方面,街道辦事處、居委會(huì)等城市基層組織管理體制發(fā)育不良。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn),基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積并進(jìn)一步擴(kuò)大,居民、物業(yè)管理公司、開(kāi)發(fā)商、居委會(huì)之間關(guān)系緊張,甚至在一些地方出現(xiàn)沖突事件。
社區(qū)作為社會(huì)—空間統(tǒng)一體,將多元主體基于地域鄰里的關(guān)系連接在一起,這意味著,參與主體的范疇不僅包括業(yè)主,還應(yīng)覆蓋與社區(qū)工作和生活相關(guān)聯(lián)的各類(lèi)群體和組織,包括租戶(hù)、轄區(qū)機(jī)構(gòu)、社區(qū)黨組織、居委會(huì)、物業(yè)和開(kāi)發(fā)商,等等。另一個(gè)需要注意的問(wèn)題是,當(dāng)前推進(jìn)參與式社區(qū)規(guī)劃,不是簡(jiǎn)單地將參與主體擴(kuò)大化的過(guò)程,更需要關(guān)注如何通過(guò)參與,實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間關(guān)系再組織和優(yōu)化的過(guò)程。
(3)如何參與,即如何開(kāi)展和實(shí)施參與活動(dòng)。傳統(tǒng)藍(lán)圖式規(guī)劃注重規(guī)劃編制和最終的空間效果,而社區(qū)規(guī)劃作為面向?qū)嵤┑木C合性規(guī)劃,需要從關(guān)注效率的“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向關(guān)注實(shí)踐的“過(guò)程導(dǎo)向”[16]。因此,參與應(yīng)該貫穿于整個(gè)規(guī)劃過(guò)程,從任務(wù)提出、目標(biāo)擬定、方案編制、實(shí)施到后期管理與維護(hù)。
關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的參與問(wèn)題,普遍存在兩大難點(diǎn)。其一,如何激發(fā)主體的參與動(dòng)力。面對(duì)當(dāng)前公眾參與的主體意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心等客觀現(xiàn)狀,需要挖掘和激發(fā)居民參與社區(qū)生活的根本動(dòng)力,包括基于共同利益的理性選擇、對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感等。目前國(guó)內(nèi)大部分社區(qū)參與的形式主要體現(xiàn)為業(yè)主委員會(huì)的維權(quán)活動(dòng),以及居民基于興趣愛(ài)好的社團(tuán)組織等。如何推動(dòng)參與從“益己型”,走向“權(quán)責(zé)型”、“共益型”和“益他型”,背后的根本是對(duì)社區(qū)相關(guān)各方主體責(zé)權(quán)利關(guān)系的重新思考和再構(gòu)。其二,如何構(gòu)建有效、合理的參與制度,搭建參與平臺(tái)。以往的社區(qū)調(diào)研顯示,很多時(shí)候基層政府和規(guī)劃部門(mén)花了很大氣力調(diào)研社區(qū)問(wèn)題,了解居民需求,很多問(wèn)題卻常常因部門(mén)權(quán)限、制度門(mén)檻等原因無(wú)法解決,最終只能退而去做“能做”的事或不了了之,而引發(fā)居民抱怨“你們做的不是我們想要的,我們想要的你們又做不了”。因此,如果不從根本上探索社區(qū)中各利益相關(guān)者之間責(zé)權(quán)利的關(guān)系,理順組織架構(gòu)和制度設(shè)計(jì),很多的參與只能流于形式,參與成果無(wú)法轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃行動(dòng)。
接下來(lái),本文將結(jié)合在北京市海淀區(qū)清河街道開(kāi)展的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐,展開(kāi)關(guān)于參與式社區(qū)規(guī)劃的一些探索和思考。
參與式社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐是“新清河實(shí)驗(yàn)”的一部分?!靶虑搴訉?shí)驗(yàn)”是在清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院李強(qiáng)教授的帶領(lǐng)下,整合社會(huì)學(xué)、城市規(guī)劃、建筑學(xué)等跨學(xué)科力量,在清河街道開(kāi)展的基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。今天的“新清河實(shí)驗(yàn)”在一定程度上與老“清河實(shí)驗(yàn)”的目標(biāo)是一致的。老“清河實(shí)驗(yàn)”是在老一輩社會(huì)學(xué)家楊開(kāi)道、許仕廉等人的帶領(lǐng)下,燕京大學(xué)師生在當(dāng)時(shí)的清河鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)村社會(huì)工作和鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn),基于全面持續(xù)的社區(qū)調(diào)查,在經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生和教育等方面實(shí)施改良,改善當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生活。“新清河實(shí)驗(yàn)”自2014年啟動(dòng)持續(xù)至今,旨在激發(fā)社區(qū)活力,促進(jìn)公眾參與,探索政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的方式。在實(shí)踐過(guò)程中,強(qiáng)調(diào)參與式社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)協(xié)商治理、民生服務(wù)保障等工作協(xié)同推進(jìn),實(shí)現(xiàn)街區(qū)的全面提升。
在清河街道選點(diǎn)Y社區(qū)推行參與式社區(qū)規(guī)劃,主要基于如下考慮。
首先,清河街道位于北京市海淀區(qū)東北部,地處北五環(huán)外城鄉(xiāng)交界地帶,經(jīng)歷近年來(lái)大規(guī)模、快速的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè),幾乎沒(méi)有空白可開(kāi)發(fā)用地。面對(duì)大量亟需功能升級(jí)或品質(zhì)提升的存量空間,更新規(guī)劃必須充分考慮和尊重現(xiàn)有工作和居住人群的需求和意愿。
其次,清河9.37 km2的用地上,高度濃縮了我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各類(lèi)典型問(wèn)題,如城鄉(xiāng)二元分化、社會(huì)貧富分異與隔離、人口倒掛帶來(lái)的城市管理和社會(huì)融合問(wèn)題、社區(qū)公共空間和公共服務(wù)設(shè)施供給不足、老齡化帶來(lái)的社區(qū)養(yǎng)老和適老化環(huán)境發(fā)展滯后、停車(chē)空間嚴(yán)重短缺、鄰里關(guān)系淡漠等,這些問(wèn)題大部分來(lái)自社會(huì)—空間的發(fā)展不平衡,亟需探索社會(huì)與空間的整合發(fā)展。
最后,文章選取的案例Y社區(qū)作為典型的混合型老舊社區(qū),其復(fù)雜的現(xiàn)狀和高度集中的各類(lèi)突出問(wèn)題,使得傳統(tǒng)的城市管理手段和藍(lán)圖式規(guī)劃開(kāi)發(fā)模式在此難有作為。
Y社區(qū)主要建成于1996年,位于清河街道東南部,包括居民小區(qū)、中學(xué)、市政設(shè)施等用地,占地0.25 km2,常住人口和戶(hù)籍人口分別約5 110人和2 550人(圖1)。其中多種社區(qū)問(wèn)題和矛盾沖突并存,主要包括:
(1)居民構(gòu)成復(fù)雜,社區(qū)鄰里關(guān)系淡漠,社區(qū)歸屬感差。以其中的老舊居民小區(qū)N為例,現(xiàn)有6層居民樓11棟,居民約1 600人,包括回遷戶(hù)、拆遷異地安置戶(hù)、商品房住戶(hù)、單位集體住戶(hù)和租房戶(hù)等,涉及產(chǎn)權(quán)單位30多家。居民之間少有互動(dòng)往來(lái),有受訪居民表示,“搬到這里十幾年,除了上下班,基本沒(méi)有下過(guò)樓”,也有居民“從圓明園附近搬遷過(guò)來(lái),到現(xiàn)在每天還回去,因?yàn)槟抢镉惺煜さ慕址秽従印?。居民?duì)社區(qū)普遍缺乏認(rèn)同感和歸屬感,關(guān)注和參與社區(qū)事務(wù)的熱情和積極性不高。面對(duì)一路之隔的高檔商品房小區(qū),有居民感嘆“我們這里什么時(shí)候拆遷,拆了就可以拿錢(qián)到郊區(qū)買(mǎi)大別墅了!”
(2)居民老齡化程度嚴(yán)重,整體素質(zhì)偏低。不少居民還保留著傳統(tǒng)“自給自足”的生活習(xí)慣,小區(qū)物業(yè)費(fèi)繳納率不足一半。
(3)公共活動(dòng)空間極度短缺,停車(chē)空間嚴(yán)重不足。小區(qū)綠地率高達(dá)40%,但多為防護(hù)和景觀綠地,可供居民活動(dòng)和休憩的室內(nèi)外公共活動(dòng)空間基本沒(méi)有。小區(qū)內(nèi)道路被無(wú)序停放的車(chē)輛所擠占,還有大量來(lái)自附近城中村的小轎車(chē)和運(yùn)輸車(chē)輛,也在此爭(zhēng)奪已嚴(yán)重匱乏的道路和樓前空間(圖2)。
(4)公共空間品質(zhì)低下。高度流動(dòng)性和復(fù)雜的人口構(gòu)成、不同群體之間差異化生活方式的沖突、不文明養(yǎng)犬等不良生活習(xí)慣,以及物業(yè)管理等問(wèn)題帶來(lái)社區(qū)公共環(huán)境的品質(zhì)低下,長(zhǎng)期缺乏維護(hù)和改善。
圖1 清河街道和Y社區(qū)區(qū)位示意圖資料來(lái)源:作者自繪。
圖2 小區(qū)內(nèi)無(wú)序停車(chē)侵占道路空間資料來(lái)源:作者自攝。
社區(qū)的復(fù)雜現(xiàn)狀,給社區(qū)治理和社區(qū)規(guī)劃帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。一是溝通渠道不暢。居委會(huì)行政化,本應(yīng)作為居民自治組織的居委會(huì)長(zhǎng)期疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)行政任務(wù),沒(méi)有精力和動(dòng)力來(lái)真正完成居民自治工作。絕大部分居委會(huì)成員也并非來(lái)自本社區(qū)。由此,居民的需求缺乏正式、暢通的渠道去訴求,居民、居委會(huì)與物業(yè)管理公司之間缺乏有效的協(xié)商溝通機(jī)制,而常常誘發(fā)矛盾。二是制度障礙。原有的一些城市管理和規(guī)劃體制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)日新月異的社會(huì)發(fā)展和存量更新需求。例如老舊小區(qū)中要新增居民活動(dòng)的公共空間,難免因涉及規(guī)劃調(diào)整及其背后一系列復(fù)雜、困難的行政審批手續(xù),導(dǎo)致提案往往“無(wú)疾而終”。三是工作模式滯后。白地起樓的設(shè)計(jì)手法,追求形態(tài)美學(xué)和功能合理,以空間增量解決問(wèn)題,但存量更新中任何空間調(diào)整都涉及既有群體的認(rèn)可和接受,閉門(mén)造車(chē)和精英主導(dǎo)的工作模式面對(duì)利益訴求多元化、主體意識(shí)日益強(qiáng)烈的大眾,以及幾乎沒(méi)有拓展余地的有限空間資源,很多時(shí)候成為“不可實(shí)施的任務(wù)”。在此背景下,亟需探索一條多元主體參與的社區(qū)規(guī)劃新路徑。
圖3 社區(qū)居民參加社區(qū)議事協(xié)商的意愿統(tǒng)計(jì)資料來(lái)源:作者自繪。
圖4 社區(qū)聯(lián)席會(huì)議資料來(lái)源:作者自攝。
3.1 社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的建設(shè)
針對(duì)當(dāng)前社區(qū)參與有意愿缺渠道的問(wèn)題(圖3),實(shí)驗(yàn)第一步就是搭建基層協(xié)商議事平臺(tái)。通過(guò)在社區(qū)居民中選舉議事委員,作為居委會(huì)的有益補(bǔ)充,并建立議事委員制度體系,圍繞會(huì)議規(guī)則、議事公約等方面開(kāi)展議事委員培訓(xùn),明確相關(guān)責(zé)權(quán)利。通過(guò)建立多方參與的協(xié)商議事制度,形成了定期以社區(qū)黨組織、居委會(huì)(含議事委員)和物業(yè)三方為主體的聯(lián)席會(huì)議,并根據(jù)每次的具體議題邀請(qǐng)相關(guān)組織和個(gè)人參與(圖4)。由此打通了社區(qū)居民的需求表達(dá)渠道,形成多方協(xié)商溝通的平臺(tái)。物業(yè)管理負(fù)責(zé)人感嘆:“以前做了一些事,居民不買(mǎi)賬。我們也不知道居民們?cè)趺聪氲?。”議事委員代表說(shuō):“原來(lái)物業(yè)管理公司要管這么多事……”社區(qū)居委會(huì)主任寫(xiě)道:“以前居委會(huì)想為居民辦些好事實(shí)事,總是從政府的角度去考慮居民的需求,沒(méi)有征求居民的意見(jiàn),干了很多吃力不討好的事情。自從社區(qū)有了議事會(huì)后,居民的事情居民議,居民的需求更直觀地傳達(dá)到居委會(huì),居民的參與度也提高了?!?/p>
3.2 社區(qū)提升核心議題的形成
伴隨居民議事協(xié)商活動(dòng)的不斷深化,居民權(quán)利意識(shí)逐步覺(jué)醒,人們開(kāi)始關(guān)注社區(qū),思考發(fā)展事項(xiàng)和權(quán)利訴求。通過(guò)開(kāi)放空間會(huì)議技術(shù),社區(qū)居委會(huì)民主投票,社區(qū)確定了居民最迫切解決的5個(gè)議題,包括增設(shè)小區(qū)內(nèi)活動(dòng)空間、改建自行車(chē)棚、改善綠化環(huán)境、改造垃圾樓和文明養(yǎng)犬。值得關(guān)注的是,上述議題中除了最后一項(xiàng),居民的訴求都集中在社區(qū)公共空間方面。而其中最為迫切的就是N小區(qū)內(nèi)居民活動(dòng)空間的增設(shè)。
課題組在N小區(qū)進(jìn)行的居民調(diào)查顯示,關(guān)于“您最常去的公共空間”一題,上百位受訪者中僅有6位居民做了填答。如果除去因?yàn)檗k理社區(qū)事務(wù)而選擇“居委會(huì)”的2票,只有4票投給了樓間的小型綠地?;卮鹑藬?shù)比例如此之低,一方面反映出老舊小區(qū)中雖有大量綠地卻主要用于景觀和隔離,可供居民公共活動(dòng)的開(kāi)放空間無(wú)處可覓;另一方面,也折射出居委會(huì)工作較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)和居民生活的脫節(jié)。
3.3 公共空間改造第一步: 存量資源再利用
面對(duì)上述議題,居委會(huì)、物業(yè)聯(lián)合行動(dòng),發(fā)動(dòng)居民自己動(dòng)手,實(shí)施自行車(chē)棚改造和綠化種植。這小小的第一步,突破了居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)有“議”無(wú)“行”的局限,并讓居民們欣喜地看到了自主改造環(huán)境的力量。
最大的難題聚焦于如何在N小區(qū)內(nèi)增設(shè)活動(dòng)空間。原來(lái)設(shè)想的增加室內(nèi)活動(dòng)空間,小區(qū)內(nèi)已無(wú)可騰挪的存量空間資源,新建設(shè)施也面臨規(guī)劃調(diào)整的制度門(mén)檻,無(wú)從推進(jìn)。與此同時(shí),一個(gè)樓棟的居民自發(fā)行動(dòng),利用家中的閑置家具和材料,短短數(shù)天時(shí)間就在樓下的小空地自行組建起一組休憩桌椅,雖簡(jiǎn)陋卻成為居民閑暇交往的重要場(chǎng)所。究其緣由,這棟樓內(nèi)居民大部分是來(lái)自同一片地區(qū)的拆遷安置住戶(hù),繼承了原來(lái)緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),基于對(duì)公共空間的強(qiáng)烈訴求,展現(xiàn)出自主動(dòng)員、自主建設(shè)的巨大力量。
至此也顯示出社會(huì)治理與空間提升整合推進(jìn)的迫切性。一方面議事委員的選舉激發(fā)了人們對(duì)社區(qū)的關(guān)注,社會(huì)組織和社會(huì)資本的力量日益壯大,啟動(dòng)了依靠自己力量動(dòng)手改造社區(qū)的第一步,但在組織形式、規(guī)模和技術(shù)支撐上尚處于初級(jí)階段;另一方面,老舊小區(qū)存量空間資源的改造和再利用,在傳統(tǒng)針對(duì)空間增量管理的規(guī)劃建設(shè)體系下,遭遇諸多制度門(mén)檻的限制。探索存量空間改造與多方協(xié)商治理的整合,成為課題組推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃的著力點(diǎn)。
課題組聯(lián)合社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司共同決策,將工作聚焦于社區(qū)存量資源的挖掘:一是改善室內(nèi)空間,居委會(huì)主動(dòng)通過(guò)空間置換,讓出原有辦公空間改造成居民議事廳,成為各項(xiàng)居民活動(dòng)開(kāi)展的重要場(chǎng)所;二是改善室外空間,將小區(qū)中一塊幾近廢棄的三角形綠地改造成活動(dòng)廣場(chǎng)。
3.4 利用公共空間改造, 培育社區(qū)關(guān)注點(diǎn)
由于種種原因,三角地活動(dòng)廣場(chǎng)的改造前后歷時(shí)一年多時(shí)間,至今仍未完工,僅方案設(shè)計(jì)就經(jīng)歷了“社區(qū)調(diào)研—居民訪談—多稿設(shè)計(jì)—居民參與設(shè)計(jì)—方案調(diào)整—聯(lián)席會(huì)討論—方案優(yōu)化—公眾咨詢(xún)—方案修改—聯(lián)席會(huì)討論—方案公示”等諸多環(huán)節(jié)。課題組巧妙地化問(wèn)題為契機(jī),充分把握這個(gè)“過(guò)程機(jī)會(huì)”,發(fā)動(dòng)大家對(duì)于公共空間展開(kāi)關(guān)注、思考和展望,借助物質(zhì)性公共空間的改造推進(jìn)社會(huì)性公共空間的發(fā)展。
那么三角地改成什么樣?居民想要什么樣的室外活動(dòng)空間?如何讓更多居民表達(dá)他們的訴求?課題組從一開(kāi)始就明確了參與式規(guī)劃的思路,而不是規(guī)劃師自上而下地閉門(mén)造車(chē)。最具挑戰(zhàn)的是如何邁出第一步:通過(guò)舉辦復(fù)合主題的社區(qū)節(jié)活動(dòng)聚集人氣,吸引廣大居民的共同關(guān)注和思考。活動(dòng)包括3大主題:一是社區(qū)logo設(shè)計(jì),培育居民的社區(qū)認(rèn)同感;二是公共空間使用情況和改造方案調(diào)研,以每位居民的日常生活和切身利益為出發(fā)點(diǎn);三是親子市集,吸引更多家庭特別是有孩子的家庭參與,他們是社區(qū)規(guī)劃的重要中堅(jiān)力量,但在社區(qū)活動(dòng)中往往難見(jiàn)身影。3項(xiàng)活動(dòng)整合舉辦,吸引了大量居民,呈現(xiàn)出前所未有的盛況景象(圖5)。更重要的是,越來(lái)越多的人開(kāi)始討論“我們的”社區(qū),三角地、社區(qū)logo成為重要的公共符號(hào)深深植入人們茶余飯后的話題中。
圖5 復(fù)合主題的社區(qū)節(jié)吸引了居民的廣泛參與資料來(lái)源:作者自攝。
參與式規(guī)劃不僅僅強(qiáng)調(diào)多方參與,對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)人員而言,也是和居民對(duì)話、向社會(huì)學(xué)習(xí)的重要過(guò)程。例如通過(guò)對(duì)公共空間的使用調(diào)研,發(fā)現(xiàn)居民最希望開(kāi)展的活動(dòng)是“曬太陽(yáng)”和“聊天”,反映出社區(qū)內(nèi)以老年人為主的休閑型生活方式。設(shè)計(jì)人員于是放棄了原來(lái)設(shè)想的丘地、沙坑等裝置,轉(zhuǎn)而明確了以開(kāi)放、交往和陽(yáng)光為要旨的設(shè)計(jì)思路,在此基礎(chǔ)上形成的方案也受到廣大居民的認(rèn)可和歡迎。
3.5 推進(jìn)居民賦能, 建立人才庫(kù)
社區(qū)公共議題有了,誰(shuí)來(lái)落實(shí)?作為社區(qū)治理最重要的主體如何真正參與?
首先,以興趣愛(ài)好為紐帶,對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行再組織和再培訓(xùn),挖掘社區(qū)能人。應(yīng)對(duì)議事委員多次提出提高社區(qū)居民素質(zhì)的需求,組建社區(qū)學(xué)堂。課題組通過(guò)組建社區(qū)學(xué)堂,提倡人人為師。學(xué)堂教師全部來(lái)自社區(qū)居民,以興趣愛(ài)好的方式自由組成班級(jí),自定班規(guī)。通過(guò)兩年多時(shí)間的培育,社區(qū)自發(fā)形成20多個(gè)社會(huì)組織,不但提高了居民素質(zhì),促進(jìn)了居民交往,也挖掘出眾多社區(qū)人才。居民自主創(chuàng)作的社區(qū)之歌、社區(qū)報(bào),以及融入社區(qū)logo的特色工藝品等作品也相繼涌現(xiàn)。
圖6 為居民賦能的“建筑師體驗(yàn)工作坊”資料來(lái)源:作者自攝。
其次,是賦能。要想真正讓居民參與社區(qū)發(fā)展,除了關(guān)注他們的參與意愿,最重要的還是要培養(yǎng)其參與能力和參與習(xí)慣。例如,通過(guò)舉辦“建筑師體驗(yàn)工作坊”,向居民教授基礎(chǔ)的空間知識(shí)、尺度概念以及公共空間的意義,并帶領(lǐng)他們親手設(shè)計(jì)和搭建公共空間模型。通過(guò)跨越個(gè)人和家庭的團(tuán)隊(duì)合作,居民在公共空間的設(shè)計(jì)碰撞中進(jìn)一步學(xué)會(huì)了換位思考,以及面對(duì)分歧時(shí)如何通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí),由此提升了參與能力,也逐漸喚醒對(duì)鄰里和社區(qū)的關(guān)注和再認(rèn)識(shí)(圖6)。
3.6 以公共空間為載體, 多方共同締造美好家園
空間的改造也是文化的傳承。為了挖掘和展示社區(qū)文化,鼓勵(lì)居民參與設(shè)計(jì)并親手繪制樓棟立面的墻繪。墻繪設(shè)計(jì)由清華大學(xué)的學(xué)生義務(wù)提供技術(shù)支持,經(jīng)過(guò)多方參與的反復(fù)討論,方案數(shù)易其稿,最終畫(huà)面內(nèi)容全部來(lái)自社區(qū)的真人真事。曾經(jīng)雜草掩映的樓立面整潔一新,留下了居民們親手描繪的美好社區(qū)愿景和記憶手印。曾經(jīng)匆匆而過(guò)的行人現(xiàn)今也不時(shí)駐留樓前,欣賞和回味這片社區(qū)獨(dú)有的風(fēng)景(圖7)。
圖7 居民參與設(shè)計(jì)和繪制樓立面墻繪資料來(lái)源:作者自攝。
圖8 基于樓門(mén)共同體營(yíng)造的樓棟美化資料來(lái)源:作者自攝。
經(jīng)過(guò)前期的動(dòng)員、再組織和賦能,社區(qū)的參與意識(shí)、參與能力都呈現(xiàn)大幅提升,對(duì)于改善社區(qū)環(huán)境,特別是老舊小區(qū)樓門(mén)內(nèi)公共環(huán)境的呼聲也日益強(qiáng)烈。課題組和街道辦事處適時(shí)推出“微公益創(chuàng)投”之樓棟美化活動(dòng),鼓勵(lì)居民以樓棟或樓門(mén)為單位,自行完成從改造方案的提出、設(shè)計(jì)到實(shí)施的全過(guò)程。街道辦事處、課題組,以及紛紛加入的轄區(qū)機(jī)構(gòu)和物業(yè)管理公司,提供從資金到技術(shù)的多方支持。第一批入選的樓門(mén),居民從老到幼全齡參與,樓門(mén)前掛上了老人親手縫制的繳費(fèi)單收納袋,以及用廢舊鞋架創(chuàng)意改造而成的小廣告收納箱,小朋友自豪地將親手繪制的圖畫(huà)掛在自家門(mén)口,可愛(ài)的動(dòng)畫(huà)人物和猜謎游戲?yàn)閱握{(diào)而辛苦的爬樓增添情趣,年輕的樓門(mén)長(zhǎng)帶領(lǐng)大家將樓梯間的污漬印記改造成獨(dú)具一格的手印樹(shù),留下每個(gè)家庭在社區(qū)的成長(zhǎng)記憶……原來(lái)的破舊樓道煥然一新,并展現(xiàn)出各自獨(dú)特的風(fēng)貌(圖8)。在第一期活動(dòng)良好的示范和帶動(dòng)作用下,其他樓門(mén)和社區(qū)都躍躍欲試。
3.7 公共空間再造促進(jìn)居民市民化
參與問(wèn)題的背后不僅僅是參與意愿和能力的局限,更重要的是社區(qū)中各方對(duì)于責(zé)權(quán)利關(guān)系的認(rèn)知。在社區(qū)的發(fā)展中,居民、居委會(huì)、物業(yè)管理公司、街道辦事處以及相關(guān)機(jī)構(gòu)分別應(yīng)扮演什么角色,背后其實(shí)是社區(qū)關(guān)系的重構(gòu)。
我們欣喜地看到,基于參與的空間改造的過(guò)程,增強(qiáng)了社區(qū)居民的公共意識(shí),推進(jìn)了市民化的進(jìn)程,也改善了社區(qū)內(nèi)各方主體之間的緊張關(guān)系。樓棟美化完工后,居民們積極制定并張貼樓門(mén)公約,每個(gè)人自發(fā)監(jiān)督和保持樓棟的公共衛(wèi)生。一期活動(dòng)結(jié)束了,仍有居民主動(dòng)繼續(xù)完善,從原來(lái)“讓我們干”變成“我們要干”。三角地活動(dòng)廣場(chǎng)尚未竣工,三角地文明公約、三角地志愿者隊(duì)伍已相繼誕生,公約第一條就提出“愛(ài)護(hù)三角地就像愛(ài)護(hù)自己的家一樣”,三角地未來(lái)的規(guī)范使用和維護(hù)工作成為居民主動(dòng)約定的共識(shí)。原來(lái)一直反對(duì)三角地改造的個(gè)別居民,也為公共精神所感動(dòng),轉(zhuǎn)而支持。一度爭(zhēng)執(zhí)無(wú)解的加裝防盜樓門(mén)的問(wèn)題,通過(guò)協(xié)商,采取由樓門(mén)住戶(hù)籌資、街道辦事處按比例補(bǔ)貼的方式,樓門(mén)煥然一新,也杜絕了小廣告的無(wú)序入侵。曾經(jīng)老大難的規(guī)范停車(chē)問(wèn)題,經(jīng)過(guò)一年多的反復(fù)協(xié)商,也已順利推行。越來(lái)越多的住戶(hù)開(kāi)始主動(dòng)繳納物業(yè)費(fèi)……
經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間扎根社區(qū)的實(shí)踐探索,我們深切感受到,參與式社區(qū)規(guī)劃的問(wèn)題,其背后是社會(huì)治理的問(wèn)題。社區(qū)空間除了物理屬性,更具有社會(huì)性,要實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)規(guī)劃,這是一個(gè)持續(xù)、漸進(jìn)的過(guò)程,是通過(guò)空間的再組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織的過(guò)程,是向社區(qū)還權(quán)和增能的過(guò)程,是實(shí)現(xiàn)共建共享、協(xié)商共治的過(guò)程。對(duì)于規(guī)劃工作者而言,投身社區(qū)規(guī)劃是一個(gè)再教育和再學(xué)習(xí)的過(guò)程,需要提升社會(huì)學(xué)習(xí)和與社會(huì)對(duì)話的能力,更離不開(kāi)對(duì)于規(guī)劃“以人為本”情懷的堅(jiān)持。
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Practice and Reflection of Participatory Community Planning under the Background of Transformation: A Case Study of Y Community, Qinghe District in Beijing
當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃與建設(shè)管理進(jìn)入重要轉(zhuǎn)型期,對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展提出了迫切要求?;趯?duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的背景研讀,以及國(guó)內(nèi)外參與式社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展評(píng)述,提出了關(guān)于社區(qū)參與的3個(gè)根本性問(wèn)題,即參與的目的、主體和實(shí)踐過(guò)程。進(jìn)而結(jié)合在北京市海淀區(qū)清河街道開(kāi)展的參與式社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行闡釋。社區(qū)規(guī)劃是“新清河實(shí)驗(yàn)”的一部分,通過(guò)跨學(xué)科力量,探索空間規(guī)劃與社區(qū)治理的整合機(jī)制,是通過(guò)空間的再組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)的再組織的過(guò)程,是向社區(qū)還權(quán)和增能的過(guò)程,是實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建共享、協(xié)商共治的過(guò)程。
The urban planning, construction management in China has stepped into an important transition period, which proposes urgent requirement to the further improvement of community planning. Based on the study on China's special transition background, and the review of the participatory community development in China and abroad, the paper presents three fundamental questions to community participation, including the goal, subject and implementation process. Then the participatory community planning practice in Qinghe Jiedao in Beijing is put forward as an example. As a part of 'New Qinghe Experiment', the community planning tries to explore an interdisciplinary process integrating spatial planning and community governance, promoting social reorganization through spatial reorganization. As a result, it realizes the community empowerment and capability improvement, as a process of community co-building and sharing, as well as negotiation and co-governance.
參與式社區(qū)規(guī)劃 | 公眾參與 | 社區(qū)治理 | 公共空間 | 清河實(shí)驗(yàn)
Participatory community planning | Public participation | Community governance | Public space | Qinghe experiment
1673-8985(2017)02-0023-06
TU981
A
*本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于居住鄰里的城市社區(qū)社會(huì)網(wǎng)研究——以北京為例”(課題號(hào)12YJCZH130)和清華大學(xué)(建筑學(xué)院)-旭輝控股(集團(tuán))有限公司可持續(xù)住區(qū)聯(lián)合研究中心課題“基于存量空間資源挖掘的社區(qū)營(yíng)造研究”(項(xiàng)目編號(hào)20152001392)資助。