平等保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)夯實培育經(jīng)濟增長新動能的制度根基

◎尚啟君（國務(wù)院國資委信息中心，北京100011）

平等保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)夯實培育經(jīng)濟增長新動能的制度根基

◎尚啟君（國務(wù)院國資委信息中心，北京100011）

在我國積極應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力和挑戰(zhàn)的背景下，2016年11月公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，有著極強的針對性和重大的現(xiàn)實意義。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石。完善產(chǎn)權(quán)保護制度，關(guān)鍵在于平等保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)，夯實培育經(jīng)濟增長新動能的制度基礎(chǔ)，進而支撐經(jīng)濟實現(xiàn)中高速增長和邁向中高端水平。

1 平等保護產(chǎn)權(quán)是堅持和完善基本經(jīng)濟制度的內(nèi)在要求

制度經(jīng)濟學(xué)派認為，合理的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟增長的前提條件。產(chǎn)權(quán)制度同契約自由和公平競爭一道，催生了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的繁榮。英國能率先發(fā)動工業(yè)革命，根本原因在于其確立的產(chǎn)權(quán)制度提供了更有效的利用生產(chǎn)要素的刺激，使資源流向發(fā)明和創(chuàng)新的活動，提高發(fā)明和創(chuàng)新的私人收益率。美國著名經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟史學(xué)家道格拉斯·C.諾斯認為，國家規(guī)定著產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，國家最終對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負責(zé)，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率則導(dǎo)致經(jīng)濟增長、停滯或經(jīng)濟衰退。

國家所要實現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)直接決定著對產(chǎn)權(quán)制度的安排。新中國成立后，為了盡快建立強大國防和集中資源發(fā)展重工業(yè)，確立了以國有制為主導(dǎo)的公有產(chǎn)權(quán)制度安排。黨的十一屆三中全會以來，國家將發(fā)展目標(biāo)的重點轉(zhuǎn)換到改善人民生活。與此相適應(yīng)，國家對產(chǎn)權(quán)制度安排作出調(diào)整，即逐步放開并鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟，允許非公有產(chǎn)權(quán)制度的存在。在此意義上，我國經(jīng)濟體制改革始于產(chǎn)權(quán)制度變革。經(jīng)濟改革史，就是一部產(chǎn)權(quán)制度變遷史。1997年，黨的十五大首次提出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度。2002年，黨的十六大進一步提出，必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。2007年，黨的十七大明確要求，堅持平等保護物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟平等競爭、相互促進新格局。黨的十八大提出，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。

總之，基本經(jīng)濟制度提出以來，經(jīng)過10余年的不斷完善，逐步形成了公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展、平等競爭、同等保護的核心內(nèi)涵，要求在政策和法律層面不能有偏向性，為我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長提供了制度保障。堅持和完善基本經(jīng)濟制度，必然要求以公平為核心原則，對公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)進行平等保護。

2 平等保護產(chǎn)權(quán)必須客觀認識公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的作用及其相互關(guān)系

歷史表明，任何國家的發(fā)展都面臨著特殊的國際環(huán)境、歷史背景、政治體制以及由此決定的發(fā)展目標(biāo)。國家發(fā)展綜合了多種因素，絕不是西方經(jīng)濟理論抽象的自由競爭那么簡單。我國改革開放以來的發(fā)展道路兼顧了改善人民生活、保障國家安全、美化生態(tài)環(huán)境等多元化目標(biāo)，而這必然要求發(fā)展多種經(jīng)濟形式。僅靠公有制經(jīng)濟或僅靠非公有制經(jīng)濟，都無法實現(xiàn)國家多元化發(fā)展目標(biāo)。

基本經(jīng)濟制度與國家多元化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng),并服務(wù)于國家發(fā)展目標(biāo)。國家多元化發(fā)展目標(biāo)是統(tǒng)一的、一體的，沒有主次、輕重之分，這就決定了基本經(jīng)濟制度的兩個核心支撐點——公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都所具有的重要性和重要地位。黨的十八屆三中全會鮮明地指出，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，不能把公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟對立起來，否則，無法解釋中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡。經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟已經(jīng)形成相互依存、相互促進的關(guān)系，對中國經(jīng)濟增長都發(fā)揮著不可替代的作用。無論“國進民退”，還是“民進國退”，都是企業(yè)自身發(fā)展的需要，不能作出意識形態(tài)式的解讀。

正是基于對公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的重要性及其依存關(guān)系的認識，國家鼓勵公有資本和非公有資本以混合所有制經(jīng)濟為載體，進行融合發(fā)展。黨的十七大提出，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。黨的十八屆三中全會提出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟可以淡化企業(yè)的所有制屬性，奠定平等保護產(chǎn)權(quán)的微觀組織基礎(chǔ)。平等保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)，能夠促進混合所有制經(jīng)濟健康發(fā)展，使之成為經(jīng)濟組織的主要形式。

作為公有制經(jīng)濟主要載體的國有企業(yè)，經(jīng)過60余年發(fā)展的積淀，在軍工、高端裝備、電力、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域具備了顯著的發(fā)展優(yōu)勢，打造了高鐵、核電、特高壓等具有國際影響力的“中國名片”，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展提供了電力、交通、通信等基礎(chǔ)條件，有力地支撐了國家發(fā)展。

強調(diào)平等保護產(chǎn)權(quán)，尤其要認識和重視非公有制經(jīng)濟的實力、地位和作用。近幾年來，非公有制經(jīng)濟實力不斷增強，已成為穩(wěn)定我國經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)。非公有制經(jīng)濟創(chuàng)造了60%左右的國內(nèi)生產(chǎn)總值、80%左右的社會就業(yè)，民間投資已占到全社會固定資產(chǎn)投資的60%以上。2013年末，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額中，非國有控股企業(yè)占59.7%。其中，浙江、江蘇、廣東、福建、海南、山東、河南、江西等8個省超過全國平均水平，最高的浙江占85.1%，超過50%的省份達到17個。

單個民營企業(yè)的規(guī)模同樣不可小覷，有的可與國有企業(yè)比肩，甚至不亞于國外大型跨國公司。2013年中國企業(yè)500強中，民營企業(yè)有190家，占38%。據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的2016年中國民營企業(yè)500強，華為公司以3950億元的營業(yè)收入位居榜首，最后一名的營業(yè)收入也有101.7億元。2015年，民營企業(yè)500強營業(yè)收入總額16.2萬億元，戶均323.3億元；資產(chǎn)總額17.3萬億元，戶均346億元。此外，華為公司在2016年中國企業(yè)500強中，位居第27位；在2016年世界500強企業(yè)中，位居第129位，高于許多國有企業(yè)的排名。尤為重要的是，一些民營企業(yè)的成長壯大，依靠的是重視研發(fā)投入，立足自主創(chuàng)新。非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，壯大了國家稅收規(guī)模，使中央政府有財力支持國有企業(yè)發(fā)展關(guān)乎國家安全且投資巨大的戰(zhàn)略性項目。

3 平等保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)面臨的主要問題

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度包含著保護產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵。我國在產(chǎn)權(quán)保護方面確實取得有目共睹的成效，以華為公司為代表的一大批民營企業(yè)的迅速崛起就是最好的例證。但也不應(yīng)否認在產(chǎn)權(quán)同等保護方面所存在的問題。

有觀點認為，對非公有產(chǎn)權(quán)的保護弱于對公有產(chǎn)權(quán)特別是國有產(chǎn)權(quán)的保護，或者說，對非公有產(chǎn)權(quán)的保護力度不及公有產(chǎn)權(quán)。這就很難解釋國有資產(chǎn)流失的問題。既然對公有產(chǎn)權(quán)的保護力度大，那國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象又為什么屢禁不止。事實上，很難客觀、全面地對公有產(chǎn)權(quán)和對非公有產(chǎn)權(quán)的保護力度進行衡量。從絕對量看，難以統(tǒng)計一定時期內(nèi)國有資產(chǎn)流失數(shù)量和非公有資產(chǎn)受侵害數(shù)量；從相對量看，也難以統(tǒng)計一定時期內(nèi)國有資產(chǎn)流失數(shù)量占國有資資產(chǎn)的比重、非公有資產(chǎn)受侵害數(shù)量占非公有資產(chǎn)的比重。沒有數(shù)據(jù)作支撐，貌似正確的判斷往往經(jīng)不起推敲。

應(yīng)當(dāng)承認，兩類產(chǎn)權(quán)因其具有的特殊性，都易受到侵害，只是方式不同而已。

由于歷史上的政企不分，致使一些人把國有企業(yè)和政府混為一體，向國有企業(yè)提出過多的訴求。企業(yè)中哪怕有再少的國有股份，也被一些人當(dāng)做最后的“救命稻草”，提出不該由國有股東承擔(dān)或讓國有股東承擔(dān)過多的要求。此外，內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易、利益輸送等導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的問題仍然存在。國有企業(yè)也難以做到像民營企業(yè)那樣讓職工下崗和為職工繳納社會保障金，致使在同樣情況下，國有企業(yè)人工成本明顯高于民營企業(yè)，嚴重影響到市場競爭力。

由于歷史上非公有制經(jīng)濟被列為禁止或限制發(fā)展的對象：

其一，盡管國務(wù)院關(guān)于促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的相關(guān)文件，已明確對各類市場主體實施公平準入等原則和一系列政策措施，但民營企業(yè)普遍反映，在市場準入條件、資源要素配置、政府管理服務(wù)等方面，仍難以享受與國有企業(yè)同等的“國民待遇”。

其二，有的公共部門在執(zhí)法時把民營企業(yè)當(dāng)做“二等公民”，沒有被平等對待，致使利用公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、違法查封扣押凍結(jié)民營企業(yè)財產(chǎn)等現(xiàn)象時有發(fā)生。

其三，對非公有財產(chǎn)的刑法保護力度不夠?！缎谭ā分幸?guī)定的關(guān)于受賄罪、職務(wù)侵占罪、侵犯財產(chǎn)罪、破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪等罪名，存在因所有制主體身份不同而同罪異罰或異罪異罰的現(xiàn)象，對侵占非公有制企業(yè)財產(chǎn)行為的懲罰輕于對侵占國有企業(yè)財產(chǎn)行為的懲罰。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，培育經(jīng)濟增長新動能，關(guān)鍵在于實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以自主技術(shù)創(chuàng)新，有效應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。全球范圍內(nèi)，以信息技術(shù)為主導(dǎo)的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，繼續(xù)向縱深發(fā)展。對我國來講，這就是機遇。抓住機遇，必須依靠各類經(jīng)濟主體的參與，尤其要增強民營企業(yè)發(fā)展信心，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的“雙創(chuàng)”局面，使社會資本更加注重研發(fā)類長期投資，減少短期投機行為，增強經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，推動我國經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型升級。為此，必須盡快完善平等保護產(chǎn)權(quán)的制度措施。

4 不加偏頗地保護公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的基本思路

平等保護產(chǎn)權(quán)有廣義和狹義之分。在廣義上，指各類產(chǎn)權(quán)受到公平對待；在狹義上，指各類產(chǎn)權(quán)都不受到非法侵害。

公平競爭是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出，全面深化改革，關(guān)鍵是要進一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進一步增強經(jīng)濟社會發(fā)展活力。創(chuàng)造一視同仁的公平競爭環(huán)境就是對公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的最大平等保護。

按照為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的要求，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，將平等保護作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本原則，健全以企業(yè)組織形式和出資人承擔(dān)責(zé)任方式為主而不是以產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為主的市場主體法律制度，清理和廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規(guī)，堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，平等保護各類市場主體。抓緊建立市場準入負面清單制度，參照實行針對外商投資的“準入前國民待遇加負面清單管理模式”。

對于公有產(chǎn)權(quán)特別是國有產(chǎn)權(quán)的保護，針對國有資產(chǎn)流失發(fā)生在經(jīng)營過程和轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)，應(yīng)重點加強以下方面：

（1）深化公司制改革，賦予國有企業(yè)真正的公司屬性，即有限責(zé)任，法人治理，追求經(jīng)濟效益。嚴格按照股權(quán)關(guān)系確定責(zé)任主體，防止責(zé)任上移。

（2）加強內(nèi)部管控，核心是財務(wù)管控，將財務(wù)監(jiān)管融入財務(wù)服務(wù)。公司業(yè)務(wù)種類多種多樣，但資金流動是共同特征。在信息技術(shù)高度發(fā)達的今天，利用信息技術(shù)管控財務(wù)狀況應(yīng)該不是難題。在此方面，一些大型民營企業(yè)的做法值得借鑒。例如，華為公司作為一家名副其實的跨國企業(yè)（2015年的境外營業(yè)收入占57.5%），建立了與公司業(yè)務(wù)基本適應(yīng)的財務(wù)服務(wù)與監(jiān)控體系，實施統(tǒng)一的財務(wù)管理制度、流程、編碼，實施統(tǒng)一監(jiān)控，實現(xiàn)公司全球化的財務(wù)監(jiān)控和管理。

（3）加強信息公開。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，依法依規(guī)、及時準確披露國有資本整體運營、國有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負責(zé)人薪酬等信息。

（4）加強產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管，推進進場交易，確保國有資產(chǎn)交易陽光透明。

對于非公有產(chǎn)權(quán)的保護，針對受到公權(quán)力侵害的情況時有發(fā)生，應(yīng)重點加強以下方面：

①各級政府必須正視民營企業(yè)已成為經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，不重視民營企業(yè)就無法實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長。發(fā)展非公有制經(jīng)濟不是權(quán)宜之計，而是中國特色社會主義所內(nèi)在要求的長久之策。

②加快法治政府建設(shè)，促使政府依法行政。保護產(chǎn)權(quán)是在社會主義市場經(jīng)濟條件下更好發(fā)揮政府作用的重要內(nèi)容，是政府的重要職能之一，政府要做平等保護產(chǎn)權(quán)的表率。

③加大對非公有產(chǎn)權(quán)的刑法保護力度，提高對侵害非公有產(chǎn)權(quán)的震懾力。