從合規(guī)性到正當性：我國警察法治體系的重塑——基于“新行政法”理論的展開

蔣勇

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從合規(guī)性到正當性：我國警察法治體系的重塑——基于“新行政法”理論的展開

蔣勇

(西南政法大學法學院，重慶，401120)

在循法而治的總體法治圖景下，我國警察法治是以“合規(guī)性”作為邏輯軸線的，“合規(guī)性”路線本質(zhì)上是傳統(tǒng)行政法治模式在警務領(lǐng)域的復制與變異。而在警事治理時代，“合規(guī)性”路線存在著功能上的困境，為了破解這一實踐難題，有必要引入“新行政法”理論?！靶滦姓ā睆娬{(diào)對行政正當性的重新發(fā)現(xiàn)，在依法行政、專業(yè)行政、民主行政的催化下，我國警察法治體系應當包含警察法體系的完善、內(nèi)部控制體系的建立以及警務政策的公共性規(guī)制這三個新的要素。

警察法治；合規(guī)性；功能困境；新行政法

隨著社會轉(zhuǎn)型，邁入國家治理時代，警察權(quán)作為國家最具強制性與穿透性的治理工具，近些年來在實踐運行中不斷出現(xiàn)爭議，并引發(fā)了公眾對警察權(quán)認識上的分歧。一方面，諸如“以行代刑”“釣魚執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，在信息化時代還出現(xiàn)了“網(wǎng)警有償刪帖”“販賣個人信息案”等新的警察權(quán)失范現(xiàn)象。①另一方面，基層公安機關(guān)警員普遍抱怨執(zhí)法環(huán)境不佳，“人性化”變成軟弱化，正常執(zhí)法遭到無端猜忌與阻撓。②近期的“慶安事件”③與“王文軍案件”④也成為社會輿論認知警察權(quán)的對立性樣本，從而引發(fā)警察權(quán)強弱的討論。與實踐中的話語交鋒不同，這些年關(guān)于警察權(quán)的研究似乎陷入了停頓狀態(tài)，學術(shù)研究大多圍繞著警察權(quán)失范現(xiàn)象進行法教義學上的批判，卻對實踐中的焦點問題缺乏有解釋力的理論闡釋。這種學術(shù)上的忽視與回避恰恰體現(xiàn)了警察權(quán)研究范式上的局限。在“新行政法”理論日益興起的當下，警察法治這一部門行政法的研究也應當與時俱進，運用更為有效的研究范式去解釋與辯駁當下的熱點問題。

一、合規(guī)性：我國警察法治的邏輯軸線

(一)循法而治的總體法治圖景

鑒于“文革”慘痛的歷史教訓，在改革開放之初，“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”的十六字方針奠定了我國法制建設(shè)的總體面相，即循法而治?！把ǘ我饬x上的法治觀——形式合法性法治 觀——則是法律本身擁有的道德，是實現(xiàn)政治功能的理想方式之一?！盵1]在改革開放初期，形式合法性的提出有助于重建國家權(quán)力組織網(wǎng)絡，回歸國家的常態(tài)治理。1997年，黨的十五大報告明確把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略?！耙缿椃ê头梢?guī)定”治理是我國依法治國的基本特征，再加上我國是成文法國家，并不承認判例法的法律淵源存在，因而我國的依法治國在本質(zhì)上是一種循法而治的法治觀。

循法而治的觀念反映在行政法上就是依法行政口號的提出，在1997年依法治國方略提出后，1999年國務院就發(fā)布了《全面推進依法行政決定》，2004年國務院又頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確依法行政的總體目標為建設(shè)“法治政府”?！耙婪ㄐ姓敝荚谝?guī)范具體行政行為，減少對行政相對人的侵權(quán)行為。而從更為宏觀的目標來說，依法行政又與化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定有關(guān)。⑤因此，依法行政在誕生之初就包含了控權(quán)思想，尤其是控制基層政府的行政亂作為與行政腐敗現(xiàn)象。為此，2008年國務院又頒布了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，并從8個方面對基層政府尤其是政府職能部門的具體行政行為進行合規(guī)性的監(jiān)督與控制。由此可見，循法而治在行政法上的要義就是確保各級政府依規(guī)則行政，從而實現(xiàn)由規(guī)則引領(lǐng)的政治合法性資源輸出。

(二)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)：“合規(guī)性”路線的面相

在循法而治與依法行政的總體規(guī)劃下，警察權(quán)控制的重心置于警察具體行政行為的合規(guī)性之上，也即“確保行政權(quán)的活動與立法指令的一致性”[2]。除了設(shè)定可以進行執(zhí)法評判的標準，一整套自上而下的執(zhí)法監(jiān)督機制也隨之建立和發(fā)展起來。2000年國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部派駐紀監(jiān)察機構(gòu)職能配置、機構(gòu)調(diào)整和編制配備方案〉的通知》，公安機關(guān)自上而下成立了各級紀檢機構(gòu)。公安紀檢機構(gòu)與1997年成立的督察機構(gòu)相比在權(quán)力影響力、監(jiān)督強度上不可同日而語，但是又各有分工，紀檢機構(gòu)主要側(cè)重于對執(zhí)法違法行為的事后調(diào)查，而督查機構(gòu)則側(cè)重于事前和事中檢查。自此，具有穩(wěn)定性的內(nèi)部監(jiān)督體制開始形成。如果說紀檢機構(gòu)仍然要受到同級紀檢委員會的領(lǐng)導，那么2001年《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》則完全貫徹了自上而下的內(nèi)部監(jiān)督原則。該規(guī)定不僅提出了高于部門行政法的執(zhí)法標準，還明確“各級公安機關(guān)應對下級公安機關(guān)和所屬執(zhí)法部門的執(zhí)法情況按本規(guī)定的內(nèi)容和標準每年進行一次全面考核評議，將考核評議結(jié)果報上一級公安機關(guān)并在本級公安機關(guān)予以通報。公安機關(guān)的其他考核評議活動應當與執(zhí)法質(zhì)量考核評議結(jié)合進行”。而一旦執(zhí)法考評連續(xù)兩年不及格，單位行政首長應當辭職，或者由上級公安機關(guān)商請有關(guān)部門對其予以免職。執(zhí)法質(zhì)量考評制度將對警察權(quán)的監(jiān)督納入了績效考核體系之中，而2009年開始的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)則將這種內(nèi)部監(jiān)督理念推到無以復加的地步。為了實現(xiàn)這一目標，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)首創(chuàng)了執(zhí)法手冊的形式，各級公安機關(guān)對所有涉及警察執(zhí)法的規(guī)范性文件進行了梳理，并根據(jù)現(xiàn)實中常見的執(zhí)法問題，制定了不同情形下的警察執(zhí)法策略與行為規(guī)范。而這些執(zhí)法手冊就成為當下警察執(zhí)法績效考核的重要參照標準。⑥

(三)“合規(guī)性”路線的本相：傳統(tǒng)行政法模式的復制與變異

執(zhí)法規(guī)范化代表了合規(guī)性路線的一種技術(shù)方案，雖然在方案設(shè)計、方案執(zhí)行上進行了諸多創(chuàng)新，但在本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)行政法模式的復制。王錫鋅認為傳統(tǒng)行政法是一種形式主義法治觀，“主要是運用形式理性和形式正義的要求，將特定的行政行為類型化、行政程序規(guī)范化，以此對行政活動進行明確的司法審查”[3]，即使是對行政法平衡論的構(gòu)建，其視角仍然是對行政法律關(guān)系的補充與完善。[4]除了總體上對“循法而治”的繼承，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在與我國警察行政實踐融合的過程中，還形成了“合規(guī)性”路線的中國特色。

1. 科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓

自改革開放以后，官僚科層制的行政體系就成為我國重建國家權(quán)力網(wǎng)絡的最佳選擇，無論是普通行政機關(guān)，還是廣義上的政法機關(guān)均采用此體制。官僚科層制具有“專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化”[5]的優(yōu)勢，執(zhí)法規(guī)范化的推進路徑正是建立在對官僚科層制優(yōu)勢的最大效用之上。然而韋伯所主張的官僚科層制是建立在法理權(quán)威之上的權(quán)力支配方式，我國的官僚科層制卻是建立在卡里斯瑪權(quán)威與法律權(quán)威混合的合法性基礎(chǔ)之上，周雪光認為我國的官僚科層制繼承了歷史上“壟斷權(quán)力逐級復制、向直接上級負責、規(guī)則尷尬”的特點。[6]同時，在市場經(jīng)濟條件下，“權(quán)力不得不更加依賴于官僚體制來強化意識形態(tài)和社會群體的管控，權(quán)力和資源向官僚體制集中的趨勢不斷強化?！盵6]于是，一方面，官僚權(quán)力的自由化程度加深急需權(quán)力規(guī)訓，另一方面，國家權(quán)力可以借助科層結(jié)構(gòu)實現(xiàn)對官僚權(quán)力的專斷。國家權(quán)力與官僚權(quán)力既緊張又融合的關(guān)系也反映在警察權(quán)的“合規(guī)性”路線上。改革開放以來，隨著市場要素的活躍、社會流動的加快，基層公安機關(guān)在治安管理、行政許可、涉眾經(jīng)濟犯罪以及涉黑有組織犯罪處置方面擁有越來越多的權(quán)力優(yōu)勢，這導致了一度出現(xiàn)的公安權(quán)力自由化趨勢，并且公安機關(guān)的“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，又使得權(quán)力規(guī)訓難以找得合適的突破口。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正是以三項建設(shè)為實踐契機，通過自上而下的績效考核方式，將警察權(quán)力置換在自上而下的科層體系中，實現(xiàn)科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓。然而科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓必然會排斥外部監(jiān)督，這表現(xiàn)在立法中，除了刑事訴訟中的立案監(jiān)督與批捕羈押以外，所有的警察強制處分均由公安機關(guān)自行掌握。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也不斷強調(diào)“建設(shè)與中國特色社會主義法治體系相適應的現(xiàn)代警務運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制”，但在實踐中，依托科層體制進行事后的組織定性與紀律處分仍然是主流，事前的司法審查與事后的公共調(diào)查機制仍然只起到極其微弱的作用。

2. 結(jié)果導向型控制方式

如上文所述，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是以行政績效為動力推進的，而在管理學上，績效原初被定義為員工的產(chǎn)出和工作結(jié)果?！翱冃摱x為工作的結(jié)果……是對在特定的時間內(nèi)、由特定的工作職能或活動所創(chuàng)造出來的產(chǎn)出的記錄。”[7]隨著管理實踐的發(fā)展，績效產(chǎn)出說的種種弊端開始浮現(xiàn)，“許多工作結(jié)果并不一定是個體行為所致；員工在工作中的表現(xiàn)不一定都與工作任務有關(guān)；過分關(guān)注結(jié)果會導致忽視重要的過程，不適當?shù)膹娬{(diào)結(jié)果可能會在工作要求上誤導員工?！盵8]在此基礎(chǔ)上，管理實踐中逐漸認可了績效綜合說，即績效是產(chǎn)出與行為過程的綜合。而我國公安機關(guān)對于績效的理解還僅僅停留在傳統(tǒng)的績效產(chǎn)出說上——重在對警察具體行政行為的結(jié)果進行評價，并且以警察個體績效作為衡量警察權(quán)是否有效運行的標準，因此，我國警察權(quán)的控制是一種結(jié)果導向型控制方式。這一內(nèi)部控制模式并不重視對警察執(zhí)法行為的過程監(jiān)督，而只是以業(yè)務部門反饋的各種靜態(tài)數(shù)據(jù)——數(shù)據(jù)的生成缺乏第三方參與——作為評價的依據(jù)同樣很難提升警察權(quán)運行的“可見度”。由于忽視對警察行政過程的考量，結(jié)果導向型控制的對象也逐漸固定在警察具體行政行為之上——警察執(zhí)法成為一種“計件考核”方式，因而實踐中主要加強對治安處罰、人身羈押、財產(chǎn)查封程序中的失范問題進行整飭。

3. 排斥警察裁量權(quán)

如上文所述，在循法而治和依規(guī)則行政的法治觀下，權(quán)力規(guī)訓被視為是警察法治的唯一目標。之所以將權(quán)力規(guī)訓提升到如此重要的高度，是為了修復以往警察權(quán)失范所帶來的政治合法性損傷。這在相關(guān)政策文件中可循端倪。如2003年中共中央《關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》首次明確“執(zhí)法為民是公安機關(guān)執(zhí)法思想的核心”；2005年公安局長大接訪活動提出了“要按照問題不查清不放過、問題不解決不放過、信訪人不停訪息訴不放過的原則”實現(xiàn)“人人受到局長接待，件件得到依法處理”的目標；在2009年公安部《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導意見》中，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的目標內(nèi)涵被明確界定為“全面提高公安機關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，解決執(zhí)法突出問題”。2011年《社會主義法治理念讀本》中提出了執(zhí)法“政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一”的原則。無論是執(zhí)法為民的總體表述，還是執(zhí)法公信力直至執(zhí)法社會效果的具體形態(tài)，整飭警察權(quán)的失范意在重塑改革開放以來警政組織乃至國家權(quán)力的政治合法性——通過規(guī)范的執(zhí)法來減少因為權(quán)力使用而引起的社會沖突，進而增加公眾對警察權(quán)的認同感。權(quán)力規(guī)訓的法治觀必然會對警察裁量權(quán)抱以敵視態(tài)度。一方面，傳統(tǒng)行政法模式已對行政裁量權(quán)持以消極防范態(tài)度，“禁止授權(quán)原則”與“法律保留原則”成為削減行政裁量權(quán)的最好注解，而“合規(guī)性”路線繼承了這種思路，“無法律則無行政”深化成了“無規(guī)范則無裁量”的觀念。另一方面，基于政治合法性塑造的目的，警察裁量行政被視為一種不可控進程，是影響執(zhí)法效果的潛在不穩(wěn)定因素。因此執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)對警察裁量權(quán)持克減態(tài)度，正如有學者評價的那樣，就是要“按照法律預先設(shè)定的模式、程序、規(guī)則、軌跡，通過執(zhí)法程序的設(shè)計，實現(xiàn)一切警察權(quán)力的行使必須要有法律的明確授權(quán)、一切警察權(quán)力的行使必須遵循法律規(guī)定的程序、一切警察權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約的執(zhí)法體制和運行機制，達到嚴格、公正、文明、理性、高效的執(zhí)法目標”[9]。其目標就是使警察執(zhí)法成為一種自動售貨機式的公共產(chǎn)出。

二、合規(guī)性路線的難言之隱：警事治理中的功能主義詰難

(一)科層損耗：警察權(quán)控制內(nèi)卷化與警察執(zhí)法權(quán)威衰弱的二律悖反

科層損耗是指“在既定的利益結(jié)構(gòu)、行政傳統(tǒng)偏好約束條件下，受個人、部門或地區(qū)利益最大化的動機驅(qū)使，地方主體為了維護既得利益，并進一步謀求利益而對上級政府制定的公共政策進行有利于其利益訴求的扭曲形變，予以修正式的執(zhí)行政策，而形成的公共政策預期社會效益與實際社會效益產(chǎn)生顯著差異的政策失靈現(xiàn)象”[10]。一般認為，科層損耗是基于科層結(jié)構(gòu)、信息溝通、政策受眾群體三個維度而產(chǎn)生的，是政策實施過程中各方主體利益博弈的結(jié)果。[11]警察權(quán)合規(guī)性路線中的科層損耗同樣產(chǎn)生于這三個維度。首先，合規(guī)性路線的科層結(jié)構(gòu)存在弊端。我國公安機關(guān)實行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的警政體制，警務得以運行的物質(zhì)資源與人力資源是由同級政府進行分配的，上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)只擁有業(yè)務上的指導權(quán)與紀律處分權(quán)，而上級公安機關(guān)的許多政策目標又需要下級公安機關(guān)尤其是基層公安機關(guān)去貫徹執(zhí)行，借助于科層體系，兩者存在著“委托?代理”關(guān)系。這意味著上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)存在著某種程度的依賴性，但又不能給予下級公安機關(guān)實質(zhì)性的政策工具與資源支持，如此的“委托?代理”關(guān)系便極具道德風險，會鼓勵下級公安機關(guān)政策執(zhí)行中的機會主義行為。其次，合規(guī)性路線中，上級公安機關(guān)與下級公安機關(guān)存在著信息不對稱情形。由于下級公安機關(guān)隸屬于同級地方政府，而上級公安機關(guān)的紀律處分與業(yè)務指導又不能產(chǎn)生實時的監(jiān)控效果，因此上級公安機關(guān)實際上無法得到真實有效的政策執(zhí)行的反饋結(jié)果。這意味著上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)又存在著政策執(zhí)行上的不信任感。實踐中頻繁出現(xiàn)的專項檢查、執(zhí)法考核就是這種不信任感的集中爆發(fā)。最后，作為合規(guī)性路線的受眾群體——執(zhí)法程序中的相對人也有著“越軌博弈”的制度基礎(chǔ)。由于合規(guī)性路線秉持著控權(quán)的基本思想，而控權(quán)在個案中往往又與執(zhí)法相對人的利益有著牽連，在我國“信訪有理”的制度契合下，執(zhí)法相對人往往會采取多種信訪策略來進行越軌博弈。而在信訪“判而不審”⑦的弊端下，科層的“不信任感”又會與這種“越軌博弈”形成一種耦合，從而加劇合規(guī)性路線中的博弈復雜性，最終將警務法治化轉(zhuǎn)向一種息訟息訪策略，造就警察執(zhí)法權(quán)威不斷弱化的局面。

同時，科層損耗是科層制官僚行政過程中的固有弊端，只要采取科層形式，科層損耗就會一直存在。在行政管理中，科層損耗損害的是行政效率，可以通過其他替代性措施進行彌補。而在依賴科層監(jiān)控的權(quán)力規(guī)訓過程中，科層損耗損害的則是個案正義——個案的規(guī)制效果具有不確定性，即使可以通過增加規(guī)范密度、加強考核力度來不斷提高科層間的行政壓力，但最終仍然會囿于邊際效益的遞減而無法產(chǎn)生一種穩(wěn)定的法治秩序——而邊際效益的遞減，文本的過密化正是警察權(quán)控制內(nèi)卷化的另一種表達。⑧

警察執(zhí)法權(quán)威的弱化與警察權(quán)控制內(nèi)卷化構(gòu)成了警察法治異化的二律悖反?？茖又票具m用于行政執(zhí)行，卻被移植來進行權(quán)力的規(guī)訓。由于法治本身就是一個以權(quán)利為基點的利益博弈與平衡過程，這種利益博弈的動態(tài)過程與追求既定目標實現(xiàn)的靜態(tài)執(zhí)行過程本身就存在著邏輯上的矛盾，強行雜糅就會產(chǎn)生多方博弈下的偏好不穩(wěn)定情形，出現(xiàn)權(quán)力規(guī)訓中的“蹺蹺板”現(xiàn)象：要么因為下級公安機關(guān)的機會主義而使得規(guī)訓失靈，要么因為過分強調(diào)社會效果而將警察執(zhí)法置于“畏首畏尾”情景。

(二)情報信息主導警務模式中的權(quán)力擴張

情報信息主導警務是指“公安機關(guān)綜合運用公開或秘密手段，廣泛地收集違法犯罪相關(guān)信息，并對其進行加工、整理、存儲、傳遞、分析、研究，進而準確把握刑事犯罪與社會治安的發(fā)展變化規(guī)律、特點和趨向，全方位地引導警務決策，優(yōu)化警務資源配置，提高警務效能，達到有效預防、打擊和控制犯罪，維護社會秩序目的的活動”[12]。我國情報信息主導警務從金盾工程開始，雖然起步較晚，但目前已經(jīng)成為各級公安機關(guān)推崇的專業(yè)警務模式。情報信息主導警務在戰(zhàn)術(shù)層面上，遵循“無情報，不行動”原則，力圖實現(xiàn)信息共享與查詢的便宜化。在戰(zhàn)略層面，則通過情報信息研判強調(diào)對越軌行為的提前干預和對高危人群的常態(tài)管控。情報信息主導警務模式在我國的推廣引發(fā)了公安機關(guān)在組織體制、信息汲取能力以及工作模式上的深刻變化。以網(wǎng)絡安全部門為例，從技術(shù)角度看，網(wǎng)絡安全部門是執(zhí)行網(wǎng)絡領(lǐng)域技術(shù)偵查的技術(shù)行動機構(gòu)，如追蹤IP、進行網(wǎng)上通信的攔截與監(jiān)控等。從行政權(quán)角度看，網(wǎng)絡安全部門又負責日常的網(wǎng)絡安全行政管理，而從偵查權(quán)角度看，網(wǎng)絡安全部門又會承擔網(wǎng)絡安全領(lǐng)域內(nèi)的犯罪偵查任務。⑨這種兩權(quán)甚至三權(quán)共享機構(gòu)的出現(xiàn)，消弭了本來就很模糊不清的權(quán)力界限，導致了現(xiàn)實中警察行為性質(zhì)識別的不能。更令人擔心的是，網(wǎng)監(jiān)部門是否會濫用本身所具備的技術(shù)偵查能力來實施日常的行政管理。由于公開的資料很少，這一點不得而知。但是，這一機構(gòu)的膨脹對公民隱私權(quán)的擠壓是不容小覷的。同時，在金盾工程的支撐下，基層公安機關(guān)普遍實現(xiàn)了治安管理信息化和信息查詢便宜化，原來需要通過批準許可和法律文書而進行的人力型的調(diào)查取證，通過人機交互就予以完成了。這種便宜化的取證方式可以通過相關(guān)條件的輸入而實現(xiàn)點對面、全景式的信息檢索與研判，并且不受任何節(jié)制，從而打破了傳統(tǒng)的“一案一取證”的搜證方式，而這其中就牽涉到諸多公民基本權(quán)利。而基層公安機關(guān)的執(zhí)法單位也大都是“兩權(quán)共享機構(gòu)”，并沒有設(shè)置不同的查詢權(quán)限，查詢主體較為寬泛，無需履行任何法律手續(xù)?！巴ㄟ^基層基礎(chǔ)工作掌握的情況必須及時轉(zhuǎn)化為情報信息，并及時錄入信息系統(tǒng)，使大量的‘口袋信息’‘紙袋信息’‘腦袋信息’從民警手中流出來，通過信息系統(tǒng)為全警所共享。”[13]如此，不僅違反了行政法上的比例原則，還存在著不當獲取公民隱私的風險。寬泛的查詢主體與便宜的查詢程序使得基層公安機關(guān)在信息化的浪潮下實現(xiàn)了隱蔽的權(quán)力擴張。

(三)社區(qū)警務模式中的民主赤字

社區(qū)警務是西方第三次警務革命的主要內(nèi)容，是在對警察是“全副武裝的犯罪斗士”觀念進行變革的基礎(chǔ)上，旨在“通過社區(qū)成員的廣泛參與，及時讓警察了解社區(qū)內(nèi)的動態(tài)，獲得準確信息，有效減少犯罪活動”[14]而進行的一種警務哲學和警務工作方式的探索。1997年公安部蘇州會議上，正式確立了“公安派出所工作由打擊向防范轉(zhuǎn)移，進一步深化社區(qū)警務戰(zhàn)略”。社區(qū)警務中的警察行政包含了“恢復性警務”與“治安防范”兩種類型，其中“恢復性警務”是社區(qū)警務的重中之重?！盎謴托跃瘎罩荚诜钦街撇冒讣幚頃r為社區(qū)居民提供一個決策者的角色，提供一種高效率地解決個人犯罪事件(有組織犯罪、團伙犯罪除外)的解決方案，而這在傳統(tǒng)上被認為是法官或陪審團的決策權(quán)限?！盵15]恢復性警務正是通過使用庭外措施，吸收社區(qū)公眾參與解決社區(qū)沖突和違法犯罪現(xiàn)象，從而實現(xiàn)對社區(qū)關(guān)系的恢復與重建?；謴托跃瘎粘绦蛞话惆ǎ骸昂Y選案件；確定和選擇可適用的商談程序；達成恢復協(xié)議；監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行?！盵16]無論是對案件的篩選還是商談程序的多樣化以及對協(xié)議的執(zhí)行，均需要警察裁量權(quán)的廣泛使用，也需要更為開放和民主的警察行政程序。然而由于“合規(guī)性”路線對警察裁量權(quán)的忌憚以及過度的科層監(jiān)控，社區(qū)警務模式一直以來并沒有形成制度化的公眾參與模式，“社區(qū)警察在實際工作中往往感到力不從心，在處理矛盾和協(xié)調(diào)事務過程中，由于無法律權(quán)限而作用甚微，開展各項工作往往憑人際關(guān)系發(fā)動群眾和調(diào)用社會資源，這不僅造成民警的工作效果難有保證，也造成社區(qū)警察的工作缺乏法律保障?！盵17]

與社區(qū)警務中民警個體的“畏首畏尾”相反，由于合規(guī)性路線對警務政策的忽視，公安機關(guān)在政策層面上的選擇性執(zhí)法往往能集聚大量的組織資源和制度保障，“這種執(zhí)法上的變化就可以看作是國家根據(jù)不同的情勢變化，試圖獲得靈活性，擺脫成文法的僵化而在執(zhí)法上做出的調(diào)整。”[18]一般認為，基于經(jīng)濟學上的執(zhí)法成本以及法律規(guī)則的模糊性導致了選擇性執(zhí)法現(xiàn)象的產(chǎn)生，相當多的學者也認同選擇性執(zhí)法無法避免?！叭鎴?zhí)法固然是法治的‘最優(yōu)狀態(tài)’，但是，這僅僅是一種理想。而‘次優(yōu)狀態(tài)’就是公開承認選擇性執(zhí)法，在此基礎(chǔ)上有針對性地對其進行規(guī)范。”[19]我國在社會轉(zhuǎn)型的過程中，同樣面對著執(zhí)法資源的拮據(jù)以及犯罪種類的多樣性和不平衡性的問題，選擇性執(zhí)法依然是我國當前警察權(quán)運行的一種常態(tài)化模式。實踐中常見的專項行動本質(zhì)上就是一種在執(zhí)法對象上統(tǒng)一裁量權(quán)的選擇性執(zhí)法。然而我國的選擇性執(zhí)法并不是一種隨機性的個體行為，而是一種在政策指導下的積極干預行為，實踐中大量的專項行動、破案戰(zhàn)役雖然消耗了大量的警務資源，但“叫好不叫座的情形”屢屢發(fā)生。由于缺乏對民意的回應，社區(qū)警務模式中存在著大量的“民主赤字”，直接影響了政策本身的合法性，甚至在長期的“赤字積累”中引發(fā)群體性事 件。⑩

值得注意的是，雖然江浙地區(qū)的民意導向警務正在逐步推廣，但是這種民意導向仍然缺乏制度化的表達渠道，并且民意的作用范圍層次尚停留在派出所等基層警政單位。在執(zhí)法資源穩(wěn)定不變的情形下，民意的作用力與科層主導的政策壓力存在著某種競爭性，而警政組織受制于行政體系，往往趨向于后者。

三、“新行政法”理論的破題：從合規(guī)性到正當性

“合規(guī)性”路線所存在的弊端及其展示出的面相已經(jīng)表明其不再能夠承載我國警務法治化的全部需求，一種能夠適應社會轉(zhuǎn)型與公眾需求的新型警事治理觀呼之欲出?！靶滦姓ā崩碚撌窃趯ξ覈鴤鹘y(tǒng)行政法消極控權(quán)模式進行反思的基礎(chǔ)上形成的，有學者稱之為“建構(gòu)一種基于憲政民主的行政程序法體系，重塑憲法性的‘政府?公民’關(guān)系框架”[20]?！靶滦姓ā崩碚撘桓倪^往“面向司法審查的行政法”體系而轉(zhuǎn)向更為復雜的行政過程中，而行政過程中的價值取向是多元的，在公共治理的背景下，傳統(tǒng)的行政“傳送帶”模式已經(jīng)不能支撐行政正當性的“高樓大廈”。“新行政法”理論的最大貢獻正是對行政正當性的多維度 構(gòu)建。

(一)依法行政的基礎(chǔ)地位

“新行政法”并不是要拋棄被概念法學浸染的高度抽象化的行政行為體系，相反，“新行政法”理論將行政法實踐中的形式法治作為行政正當性的奠基石。“依法行政的傳統(tǒng)模式所提供的行政法的基本制度和要求構(gòu)成了行政正當性的底線要求，行政權(quán)的行使與公眾的參與不能夠脫離基本法律確定的權(quán)力限度和程序，”[3]在一個法治后發(fā)國家，以概念法學為特色的形式法治模式仍然將占據(jù)法治框架設(shè)計的基本面，這是因為只有實現(xiàn)了行政行為的類型化，才能為司法審查提供一個基本的識別準則，才能實現(xiàn)政治和行政的有限分離，進而完成憲政層面上的權(quán)力制約與權(quán)利保障目標。

警察法治對于依法行政的繼承，意味著警察權(quán)能的法定化以及警察程序的正當性。而這其中警察強制處分最需要遵循依法行政的“嚴格規(guī)則主義”，因為警察強制處分涉及了憲法上的公民基本權(quán)利。換句話說，警察強制處分措施的規(guī)制就是要實現(xiàn)公民基本權(quán)利干預的正當化，而正當化的要件則是通過法律保留原則、司法審查原則與比例原則來實現(xiàn)的。因而確保警察依法行政就細化為對這些原則的堅守。而“合規(guī)性”路線的偏差在于放棄這些公法上的原則，尤其是排斥司法審查，轉(zhuǎn)而寄希望于科層體制來實現(xiàn)對警察個體行為的“全景式”監(jiān)控，雖然實踐中以績效考核的方式能夠刺激基層公安機關(guān)維持一定的合規(guī)性水平。但司法審查所獨具的司法理性與司法克制卻是績效考核所不具備的特質(zhì)，缺少司法審查，素有公法“霸王條款”之稱的比例原則便受到極大限制。即使是刑事訴訟中的非法證據(jù)排除規(guī)則也大多集中于偵訊口供的可采性上，其結(jié)果就是大量的警察強制措施無法進行是否符合比例原則的評價，也就無法進行基本權(quán)利干預是否正當?shù)呐袛?。在這種規(guī)范難以自洽的情形下，基本權(quán)利的“客觀價值秩序”功能受到阻滯，而缺乏穩(wěn)定的執(zhí)法利益期待，警察法治必然會呈現(xiàn)權(quán)力控制內(nèi)卷化與執(zhí)法權(quán)威弱化的兩種相悖趨勢。

(二)行政自我規(guī)制成為專業(yè)行政的延伸

傳統(tǒng)“傳送帶”理論認為在三權(quán)分立體制下，立法機關(guān)是民意的代表，行政機關(guān)只能機械地執(zhí)行立法機關(guān)所作出的法律決議，因而行政的任務就是忠實地執(zhí)行法律。“傳送帶”理論是古典自由主義時期采取自由放任經(jīng)濟政策的必然結(jié)果，因而將行政程序中的自由裁量行為視為是一種因法律規(guī)則自身缺陷而導致的“必要的惡”。然而當自由放任的經(jīng)濟政策發(fā)展到政府管制的市場經(jīng)濟形態(tài)時，行政的任務就已經(jīng)從“政治國家”擴展并外溢到“市民社會”。行政不僅具備法律執(zhí)行的功能，也成為一種利益協(xié)調(diào)的重要形式。政府管制的重點不是政府應不應該管制，而是如何管制，管制的具體目標是什么。“對行政過程的整體觀察和檢視，勢必會采取管理者的立場，考慮行政任務有效完成所需要的部門間協(xié)調(diào)、上下級之間共享信息等問題，以及考慮網(wǎng)絡化環(huán)境下行政所需要的特別活動形式和環(huán)節(jié)?！盵21]監(jiān)控者與管理者的統(tǒng)合使得積極行政成為一種增進公共福祉、控制社會風險的有效手段?！半S著權(quán)利由消極轉(zhuǎn)為積極、人民對國家的態(tài)度由防范轉(zhuǎn)為依賴以及行政模式由秩序、干預轉(zhuǎn)為服務、給付，法律對于行政的態(tài)度也應適時地由控制轉(zhuǎn)為激勵，如何激勵國家和政府更多地為人民謀福利應該成為法律的終極目標。”[22]而“新行政法”理論則確認了“政府管制”的必要性，并通過確立管制機關(guān)的職權(quán)以及規(guī)制手段的合理性、必要性來說明實現(xiàn)管制行政的可接受性?！昂翢o疑問，只有應用行政學的方法和知識才能為行政法的問題提供面向未來的解決辦法，實現(xiàn)公共行政的現(xiàn)代化?！盵23]這種立足于合理性、科學性證成的行政過程是一種區(qū)別于外部具體行政行為的行政系統(tǒng)的自我規(guī)制，其目的不是面向司法審查，而是促進實質(zhì)性的社會正義與福利。

警察行政的專業(yè)性體現(xiàn)在警察的三大任務上，即危害防止、犯罪偵查、危害預防。在信息化、全球化并進的時代，警察的這三種任務都提升到“專業(yè)2.0”階段，這意味著需要建立新的警察活動準則。然而同法律規(guī)范不同，這種警察能力的行使過程未必都是形成一種規(guī)范主義層面的警察法律關(guān)系，因而并不完全屬于“嚴格規(guī)則主義”的范疇。這些警察活動的準則體現(xiàn)的是警政組織自我革新以及警務模式所依賴的“科層理性”價值?？茖永硇允墙⒃诜ɡ頇?quán)威上的一種官僚體系的運作方式，“這種理性意義上的科層體制是屬于目的合乎理性的管理行為，體現(xiàn)出科學精神、法制精神與理性精神，拋棄經(jīng)驗管理過程中的人的因素，避免了任意專斷和感情用事，帶來了理性和效率。”[24]科層理性包含著一種組織理性與技術(shù)理性的雙重范疇，作為一種技術(shù)理性，警察權(quán)需要在犯罪控制上體現(xiàn)出技術(shù)標準的更新與演進，如電子數(shù)據(jù)的勘查、資訊收集等。作為一種組織理性，警察權(quán)需要在組織結(jié)構(gòu)上展現(xiàn)出對外部環(huán)境的適應性，通過對警察業(yè)務流程的標準化塑造，以實現(xiàn)穩(wěn)定的制度資源輸出，從而支持警察手段對外部環(huán)境的干預。因而，任何有助于警察績效的組織制度、行為準則都會成為組織理性的外在表現(xiàn)形式。

(三)民主行政的價值發(fā)現(xiàn)

古典自由主義時期的立法機關(guān)被認為是民意的代表，選舉是唯一的民主形式。在這種一元民主模式下，只要行政權(quán)的單向行使過程符合立法的預先設(shè)定，就可以認為行政實現(xiàn)了立法規(guī)制下的合法性，進而達到“推定的民主”。然而政治與行政的邊界在現(xiàn)代社會愈發(fā)變得模糊，隨著公共行政的興起，參與式治理已經(jīng)成為達成目標共識、進而選擇治理手段的一種重要社會基礎(chǔ)。公私合作的出現(xiàn)、社會團體的職能擴張以及社區(qū)的自治機制都使得行政過程展現(xiàn)了政治化、社會化的特點，公共事務的協(xié)調(diào)已不再只有通過立法來實現(xiàn)，借由行政過程的民主來達成利益協(xié)調(diào)并取得共識的行政自我合法化路徑正在生成?！白晕液戏ɑ穆窂綇娬{(diào)在利益競爭過程中引入并保障不同利益主體的有效參與和協(xié)商，而使行政過程及其結(jié)果得到合法 化?！盵25]

社會轉(zhuǎn)型的背景下，警察行政的民主價值寓于積極行政之中。首先，警察執(zhí)法具有利益調(diào)整的功能。犯罪是一種極端的社會沖突的形式，警察預防、打擊犯罪就是介入社會沖突，解決社會糾紛。而社會轉(zhuǎn)型所帶來的規(guī)范空白與體制不協(xié)調(diào)的情形，會使得社會沖突的解決游走在一定的“灰色地帶”中，于是實踐中形形色色的網(wǎng)絡傳銷、集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪成為司法難題。而對于“灰色地帶”的犯罪嫌疑，警政組織必須給予及時的回應和介入。這種介入將使得警政組織邁入一個公共事務的范疇，其任務不再僅僅局限于查明事實真相，更預示著警政組織將通過直接解釋法律或者提請解釋法律的方式對社會階層的利益進行調(diào)整。其次，警察犯罪防控中也包含著社會分層的方法論。由于犯罪能力與社會階層的“資源配置”“等級劃分”和“結(jié)構(gòu)流動”有關(guān)。犯罪防控中常見的高危人群管控、犯罪熱點技術(shù)、破窗理論等都與社會分層理論有密切關(guān)系，警察犯罪防控的策略與方法并不純粹是一種技術(shù)理性，內(nèi)在地包含了警政組織對社會分化的價值判斷，也涉及對社會各階層的利益訴求的協(xié)調(diào)過程。與不同的階層公眾進行互動，警政機關(guān)采取的策略、技藝也是不同的，而這其中隱藏的認知偏見與不當偏好是需要被規(guī)制的。Robert reiner教授在對英國警察的被投訴事項進行統(tǒng)計后認為，“在警察辦案中，警察調(diào)查方式容易造成‘對異常行為的放大’，導致一種對易受傷害的群體的非難和令人反感的社會后果。而媒體對警務工作的傳播往往也具有某種偏向?！盵26]這意味著在面向多維度社會階層時，警察權(quán)的“自我合法化”正經(jīng)歷著民主價值的考驗。

四、“新行政法”理論與我國警察法治的重塑

對于警察權(quán)“合規(guī)性”路線的弊端，已有學者從不同角度加以認識，如林輝煌通過田野調(diào)查方法得出了警察法治的雙重權(quán)力網(wǎng)絡，指出在權(quán)力規(guī)訓之外，保障警察個體的決斷權(quán)同樣重要。[27]徐文星則論證了在社區(qū)警務模式之下，警察裁量權(quán)的規(guī)范應該從消極防范到多元規(guī)制。[28]這些論證從側(cè)面確立了警察權(quán)“正當性”的價值基礎(chǔ)，而“新行政法”理論對于行政正當性的回歸則為我國警察法治的重塑提供了統(tǒng)一清晰的路徑。

(一)依法行政的補缺：警察法體系的完善

如上文所述，我國警察法治體系并沒有完全實現(xiàn)基本權(quán)利干預的正當化。一方面，現(xiàn)有的警察法治體系中缺少警察組織法的規(guī)定，致使我國的警政體制改革一直依靠政策調(diào)整，游離于法治之外，極易導致警察權(quán)配置上的隨意性。另一方面，警察行為法中也缺少對警察職權(quán)的法定化約束。既有的《人民警察法》更像是警察組織法和警察職權(quán)法的混合簡易版本，既缺少警察行為規(guī)則的描述，又沒有相關(guān)的證據(jù)規(guī)則。雖然《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對警察行政權(quán)的行使進行了細化，但很顯然，這一規(guī)章嚴格地區(qū)分了警察行政權(quán)與警察偵查權(quán)。而實踐中，警察行政權(quán)與偵查權(quán)早已成為警察權(quán)的一體兩面，這種觀念滯后實踐的情形致使我國警察依法行政存在短板，警政模式中的權(quán)力擴張正是這一短板的“慢性反應”。

因而，補缺警察依法行政的出路在于完善警察職權(quán)法和警察組織法，回歸到立法、司法應有的憲政控權(quán)功能上。在未來的《人民警察法》的修改中，要統(tǒng)合已有立法規(guī)定，著重關(guān)注基本權(quán)利干預的正當化要件。同時將警察組織法納入重要的修改對象，貫徹組織法定原則，確立警政內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“權(quán)力清單”與責任體系，矯正為適應警務模式而隨意配置警察權(quán)的 弊端。

(二)自我規(guī)制的強化：內(nèi)部控制體系的建立

雖然科層制并不是實現(xiàn)基本權(quán)利干預正當化的最佳選擇，但建立在科層體制上的內(nèi)部控制體系卻在警察行政規(guī)則制定上擁有著獨特的優(yōu)勢?！皟?nèi)部控制是運用專門手段工具及方法，防范與遏制非我與損我，保護與促進自我與益我的系統(tǒng)化制度?！盵29]對于警察法治而言，內(nèi)部控制是對警察專業(yè)行政的規(guī)制與保障，也是對警察裁量權(quán)控制的重要手段?！皬哪撤N程度上而言，司法審查并不能真正消除警察裁量權(quán)，而只能將原來為警察所有的裁量權(quán)轉(zhuǎn)移到法院，從而導致法官擁有大量的裁量權(quán)?！盵28]目前的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)觸及內(nèi)部控制中的部分要素(如治安處罰的基準)，但充其量只是對“不確定的法律概念”進行的部分解釋，而在行政處罰以外的行政事實行為領(lǐng)域，還需要制定行政規(guī)則予以規(guī)制，例如警察盤查權(quán)的啟動裁量、警察武力使用規(guī)則、社區(qū)矯正中警察矯正措施的裁量等。此外，國外業(yè)已成熟的警察投訴制度，在我國沒有受到應有的重視，而作為內(nèi)部控制體系的重要一環(huán)，警察投訴制度在促進警察業(yè)務標準化、流程化以及調(diào)和警民關(guān)系中都能起到不可替代的作用，是警察行政規(guī)則的重要組成部分。如2004年英格蘭和威爾士專門成立了獨立警察投訴委員會，“證人和受害人都可以投訴，所有投訴都先由警察記錄在案，如果警察拒絕記錄投訴，當事人可以就此向獨立警察投訴委員會投訴。此外，還有一個獨立于獨立警察投訴委員會的‘通道’性質(zhì)的機關(guān)，它也可以受理投訴案件，在警察與投訴者之間進行調(diào)解。”[30]這里需要明確的是，警察權(quán)的內(nèi)部控制體系及其行政規(guī)則只是對警察法體系的補充，在涉及基本權(quán)利干預的事項中仍然要讓位于法律保留原則、司法審查原則以及比例原則的直接規(guī)制。

(三)民主行政的培育：警務政策的公共性規(guī)制

民主行政與單向行政是警察權(quán)運行的一體兩面，兩者不可偏頗，也各有側(cè)重點。就單向行政而言，違法犯罪線索的立線經(jīng)營，重點人口、高危人群的管控都是一種高權(quán)的單向行政，在某些具體的策略上還需要采取嚴格的秘密措施。這種單向行政是需要排斥民主行政的，否則將造成警察治安控制力的嚴重下降。但在涉及社區(qū)、公眾利益時，需要依托警務政策實現(xiàn)民主行政的轉(zhuǎn)換。這是因為政策是“對公共價值的權(quán)威性分配”[31]。警務政策正是一種對警察權(quán)公共性的價值分配，因而成為警察民主行政的主要“集散地”。政策的公共性與民主性主要體現(xiàn)在政策議程的設(shè)置上。所謂政策議程設(shè)置，是指那些問題被納入政策解決的視野，也即“將政策問題納入政治或政策機構(gòu)進行的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項”[32]。政策議程的設(shè)置在本質(zhì)上是對公共問題集內(nèi)優(yōu)先次序的判斷。選擇性執(zhí)法之所以飽受詬病，正是在治安問題界定的優(yōu)先次序上出現(xiàn)了決策者與受眾者的分歧。

要實現(xiàn)公眾的參與模式，一是要加強公眾的組織化程度，以實現(xiàn)民意的結(jié)構(gòu)化、利益代表的清晰化，從而維持政策議程設(shè)置中的利益博弈平衡。英國2002年的《警務改革法》確立了警方雇傭的社區(qū)支持員制度(Community Support Offer)。其中由警方、社區(qū)募集專項資金用于社區(qū)的治安巡邏、反社會行為監(jiān)控以及社區(qū)信息的反饋，其目標在于通過社區(qū)基金的審計、社區(qū)安全感的考核使得警務更好地回應社區(qū)需求，從而增強民眾對警方的信心。2004年的英國警察總長協(xié)會(Association of Chief Police Officers)則將這一制度稱之為“信心恢復”警務戰(zhàn)略(Reassurance Policing)[33]。二是要形成多元主義的政策問題界定范式。我國警務政策的制定過程是在社會治安綜合治理的體系下進行的，這就決定了綜治的協(xié)調(diào)活動沿用了黨的工作形式——以會議為主。會議的形式固然有利于公安機關(guān)對警務問題的專業(yè)描述，也容易依托科層體制形成層級權(quán)威。但對于犯罪治理這種公共性較強的活動而言，這種單一的形式很難促成民主意見的表達——專業(yè)權(quán)威和層級權(quán)威往往缺少公共價值取向。而缺乏制度性的約束，也導致了這種形式具有偶然性和隨機性。因此，構(gòu)建暢通的溝通渠道，可以在組織化的基礎(chǔ)上，進一步完善綜治協(xié)調(diào)中的議事規(guī)則，讓相關(guān)利益單元的利益訴求能夠進入決策者的視野中，并且適當吸收專家系統(tǒng)的參與，形成關(guān)于特定議程的利益認知模式，將決策者對利益訴求的回應手段進行規(guī)范化，通過確立“議事規(guī)則”來體現(xiàn)警察行政的民主價值。這也是“新行政法”所倡導之“軟法之治”的題中應有之義。

注釋：

① 如2014年廣西南寧永新派出所的“釣魚執(zhí)法”，2012年武漢派出所選擇性執(zhí)法找回日本游客自行車，2014年海南?？诰W(wǎng)警有償刪帖案，2012年河南商城交警利用公安網(wǎng)販賣個人信息案。

② 如《人民公安報》在2004?01?20，2005?01?27，2005?02?24，2005?03?20等幾期密集討論了公安執(zhí)法環(huán)境的問題。

③ 慶安事件見：http://news.21cn.com/webfocus/a/2015/0524/02/2958 0558.shtml.

④ 王文軍案件見：http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2016- 11/11/content_6873075.htm?node=37232.

⑤ 如《全面推進依法行政實施綱要》中多次提到群眾反映強烈，并在必要性中認為“這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展”。

⑥ 如會澤縣公安局依照有關(guān)法律規(guī)定，制定了《交通民警執(zhí)法手冊》《治安民警執(zhí)法手冊》等，對常見執(zhí)法行為進行了詳細分解和具體規(guī)范，確定了每個執(zhí)法執(zhí)勤的操作步驟和程序。材料來源：施曉焰. 會澤：制定執(zhí)法手冊四個環(huán)節(jié)要“說理”。人民公安報，2010?03?11: 2

⑦ 所謂“判而不審”是指信訪程序中，信訪受理者并沒有具體的判斷規(guī)則認定信訪事項的真相，但卻必須要給出信訪裁斷結(jié)論。在信訪程序中，除了信訪人外，信訪對象、第三人等其他主體并無明確的程序與渠道參與信訪事項的爭議，信訪由此成為單向的組織支配過程。

⑧ 警察權(quán)控制內(nèi)卷化是指警察權(quán)的控制在形成結(jié)果導向型控制模式后就停滯不前，而轉(zhuǎn)向“文本過密化”與“考評精細化”，無法邁向新的更有效的控制方式。其內(nèi)在機理為：實踐中所暴露的問題越多，話語材料的充分應對就越重要——對執(zhí)法結(jié)果進行更為嚴格的考評能夠直接滿足話語材料的正當性——大量的規(guī)范性文本和復雜的執(zhí)法考量機制出現(xiàn)——警察權(quán)舊有控制模式不斷復制和深化。詳細論證見：蔣勇，陳剛.公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯位——基于警察權(quán)控制的視角. 法律科學，2014(6): 79?80.

⑨ 如六盤水市公安機關(guān)網(wǎng)監(jiān)部門管轄案件有兩類：一、《刑法》第285、286 條規(guī)定的入侵計算機信息系統(tǒng)、破壞計算機信息系統(tǒng)、破壞計算機系統(tǒng)數(shù)據(jù)和應用程序、故意制作傳播計算機破壞性程序的刑事案件以及網(wǎng)監(jiān)部門根據(jù)《治安處罰法》和《計算機信息網(wǎng)絡國際互聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》(33號令) 處理的行政治安案件。二、以其他部門立案，但是由網(wǎng)監(jiān)部門為主開展偵查的案件。資料引自《六盤水網(wǎng)警》，http://www. chinalps. net/news/jwgk/2007/815/0781503217CA65FGE04FA98K268FH 8.html, 2015?10?15.

⑩ 例如甕安事件中，當?shù)鼐焦倭胖髁x嚴重，治安環(huán)境長期得不到改善，引發(fā)對警察執(zhí)法公信力的強烈質(zhì)疑。資料來源：人民網(wǎng)時政. 甕安事件根本原因是官僚主義. http://365jia.cn/news/ 2013-08-05/E54CF8627DC9EB52.html, 2016?03?05.

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[編輯: 蘇慧]

From compliance to legitimacy：The reshaping of policing regulating system

JIANG Yong

(School of law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

In the prospect of “rule by law”, the policing regulating system, with “compliance path” as the logic axis, is in essence replication and mutation of the traditional mode of administrative law in the field of policing. But in time of policing governance, “compliance path” encountered functional dilemma. To resolve this practical problem, it is necessary to introduce “new administrative law” theory, which emphasizes rediscovering administrative legitimacy. With the catalysis of administering by law, professional administration and democratic administration, our policing nomocracy system should include perfecting policing law system, establishing internal control system and regulating the publicity of policing policy.

policing nomocracy; compliance; functional dilemma; new administrative law

D912.1

A

1672-3104(2017)02?0085?09

2016?06?24；

2016?11?23

重慶市社科規(guī)劃項目“國家治理背景下偵查權(quán)的功能調(diào)適”(2015BS044)

蔣勇(1986?)，男，安徽馬鞍山人，西南政法大學法學院講師，法學博士，主要研究方向：警察法學