淺論民行檢察監(jiān)督工作機(jī)制的完善

方經(jīng)武+張鳳霞

（300450 天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院 天津）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾民主法治意識(shí)的提高，社會(huì)各界對(duì)維護(hù)自身合法權(quán)益、維護(hù)公平正義的要求越來(lái)越高，對(duì)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)民事行政案件監(jiān)督的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。雖然近年來(lái)民行檢察工作得到了很大程度上的發(fā)展，但由于監(jiān)督方式單一，監(jiān)督力度不強(qiáng)，監(jiān)督效果與當(dāng)前形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)。為切實(shí)發(fā)揮民行檢察法律監(jiān)督作用，需要從抗訴為主向多元化監(jiān)督轉(zhuǎn)變，提升監(jiān)督層次，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督態(tài)勢(shì)和監(jiān)督效果。

一、民行檢察監(jiān)督方式單一化的局限性

我國(guó)民事訴訟法、行政訴訟法在總則部分規(guī)定了對(duì)民事訴訟、行政訴訟活動(dòng)的檢察監(jiān)督原則，但在分則中涉及民事、行政訴訟檢察監(jiān)督的法律條文屈指可數(shù)，且均以抗訴作為最為主要或是唯一的監(jiān)督方式。雖民事訴訟法通過(guò)修正案增加了檢察建議的監(jiān)督方式，但囿于規(guī)定的概括化和原則化，未明確規(guī)定法院在收到檢察建議以后必須采取的回應(yīng)和糾正措施，司法實(shí)踐中又以抗訴作為最為重要的考核指標(biāo)，故民行檢察監(jiān)督方式仍然擺脫不了單一模式，映射在實(shí)踐中就是檢察機(jī)關(guān)仍然采用的是以抗訴唯一監(jiān)督手段的辦案機(jī)制。

抗訴固然是一種傳統(tǒng)的有力的監(jiān)督方式，也已經(jīng)形成了一套較為成熟的工作模式，但終究是一種事后監(jiān)督方式，難免具有一定的滯后性，同時(shí)抗訴的提出受制于檢察人員的辦案水平，在很多時(shí)候不能及時(shí)、有效的發(fā)揮監(jiān)督作用。另外，為了保障裁判的穩(wěn)定性，法律規(guī)定了嚴(yán)格的抗訴條件，非錯(cuò)誤裁判以及審判活動(dòng)存在嚴(yán)重違法的情形并不能提出，故實(shí)踐中普遍存在的一些輕微程序違法和問(wèn)題裁判無(wú)法得到切實(shí)糾正。因此，單一的監(jiān)督方式影響了檢察監(jiān)督的發(fā)展和檢察監(jiān)督職能的全面發(fā)揮。

二、構(gòu)建多元監(jiān)督方式的需要

高檢院二次民檢會(huì)議提出了構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局，是對(duì)民檢監(jiān)督觀念的一次轉(zhuǎn)變，拓寬了民檢監(jiān)督思路和監(jiān)督方式，對(duì)提高監(jiān)督能力，解決基層院的發(fā)展問(wèn)題具有重要意義。這次會(huì)議提出的多元化監(jiān)督機(jī)制拓寬了監(jiān)督方式，明確了民行檢察監(jiān)督包括兩個(gè)方面，一是對(duì)錯(cuò)誤裁判的監(jiān)督，二是對(duì)訴訟中違法行為的監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)了在抗訴和再審檢察建議之外，加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行、民事調(diào)解的監(jiān)督；強(qiáng)調(diào)了要開(kāi)展督促起訴和支持起訴工作；特別是強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用違法調(diào)查、糾正違法通知書(shū)、更換辦案人建議書(shū)等方式，監(jiān)督糾正法院和法官在訴訟中的違法行為等等。

多元化監(jiān)督的格局，是從事后監(jiān)督拓展到對(duì)法院整個(gè)民事、行政訴訟審判的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)生效裁判監(jiān)督、違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等等。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以開(kāi)展督促起訴工作，對(duì)國(guó)家資產(chǎn)或社會(huì)公共利益遭受損害而監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位不行使或怠于行使監(jiān)管職責(zé)，案件性質(zhì)可通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，發(fā)現(xiàn)后應(yīng)以檢察建議的方式，督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位履行職責(zé)提起民事訴訟。根據(jù)形勢(shì)任務(wù)改變，把生效裁判和違法行為的監(jiān)督放在平等的地位，有利于抗訴案件質(zhì)量的提高，也有利于抗訴案件數(shù)的下降。

三、強(qiáng)化多元化監(jiān)督的操作設(shè)想

在現(xiàn)行的法律框架下，要盡快完成向多元化監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化檢察監(jiān)督效果，充分運(yùn)用調(diào)查權(quán)，建立民行審判類(lèi)案監(jiān)督機(jī)制，檢委會(huì)討論民行抗訴案件，提高民行檢察建議的質(zhì)量，完善檢法工作協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督機(jī)制。

（一）建立民行審判類(lèi)案監(jiān)督機(jī)制

要切實(shí)發(fā)揮民行法律監(jiān)督的作用，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督態(tài)勢(shì)和監(jiān)督效果，就應(yīng)該突破個(gè)案監(jiān)督的模式，探索開(kāi)展對(duì)法院民事行政審判中存在的同案不同判、執(zhí)法不統(tǒng)一、不平衡、不當(dāng)運(yùn)用裁量權(quán)等一類(lèi)問(wèn)題的檢察監(jiān)督新途徑，保證檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督既有利于維護(hù)司法公正，又有利于訴訟的順利進(jìn)行。

一是建立一類(lèi)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。各級(jí)民行部門(mén)在開(kāi)展各項(xiàng)日常業(yè)務(wù)時(shí)注意收集有關(guān)案例和相關(guān)情況；在辦理各類(lèi)民行申訴案件中，在聽(tīng)取申訴人、被申訴人陳述時(shí)，應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人所反應(yīng)的一類(lèi)問(wèn)題，在案件審查的過(guò)程中留意是否存在執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，還可以召開(kāi)律師座談會(huì)，走訪人大、政協(xié)和社區(qū)等，了解人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。市院應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，認(rèn)真整理分析各級(jí)院上報(bào)的信息。

二是建立專門(mén)工作小組。三級(jí)院共同組建一類(lèi)問(wèn)題的研究小組，具體負(fù)責(zé)開(kāi)展研究和監(jiān)督。每年根據(jù)各級(jí)院反映的一類(lèi)問(wèn)題，有重點(diǎn)地組織專題調(diào)研，在全市范圍搜集整理相關(guān)案例，開(kāi)展分析研究，并選擇一些重點(diǎn)問(wèn)題、突出問(wèn)題，召開(kāi)法學(xué)界人士、專家、人大代表和相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)座談研討，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和反映，形成一類(lèi)問(wèn)題監(jiān)督的意見(jiàn)，向上海市高級(jí)人民法院提出檢察監(jiān)督意見(jiàn)。涉及政策法律或社會(huì)層面的問(wèn)題，積極向黨委及人大專題報(bào)告，提出具有司法操作性的、能夠解決一類(lèi)問(wèn)題的可行性方案。

（二）完善抗訴案件討論制度，發(fā)揮檢委會(huì)對(duì)民行抗訴案件的決策作用

一是確保案件討論的優(yōu)質(zhì)高效。杜絕承辦人匯報(bào)，大家附和的走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象。每個(gè)參與討論的人事前都必須認(rèn)真審閱案件報(bào)告，了解熟悉案情，深入分析和論證，準(zhǔn)確使用法律，形成自己的觀點(diǎn)，真正使案件討論起到集思廣益深入論證的作用。

二是充分發(fā)揮檢察委員會(huì)對(duì)民行抗訴案件的決策作用。基層檢察院在提請(qǐng)抗訴的民事申訴案件中，很少提交檢委會(huì)討論，其原因一方面是民行檢察官認(rèn)為民事抗訴案件很少出現(xiàn)疑難復(fù)雜案件，沒(méi)有必要提交檢委會(huì)討論；另一方面是基層檢察院的檢委會(huì)偏重于對(duì)偵查監(jiān)督、公訴、偵查等部門(mén)的案件把關(guān)，對(duì)民事抗訴案件相對(duì)忽視。完善檢委會(huì)決策機(jī)制，凡決定檢察長(zhǎng)出席再審法庭的民事抗訴案件和其他較為復(fù)雜的民事抗訴案件，先由檢察長(zhǎng)或主管檢察長(zhǎng)嚴(yán)把案件的質(zhì)量關(guān)。要求對(duì)每一案件，從細(xì)微入手，全方位地分析案情、審查證據(jù)，力爭(zhēng)把提抗理由說(shuō)全說(shuō)透；然后再由檢察長(zhǎng)召開(kāi)檢察委員會(huì)集體討論，共同分析案情，研究法理與適用，最后作出決定，從而為提高抗訴意見(jiàn)的采納率，為檢察長(zhǎng)出席再審法庭取得良好效果奠定基礎(chǔ)。

三是積極借助當(dāng)?shù)胤▽W(xué)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，組織和聘請(qǐng)專家、學(xué)者以及職能機(jī)關(guān)的專門(mén)人員，通過(guò)對(duì)典型案件和重大、疑難、復(fù)雜案件研討論證，吸收專家的智慧成果，正確把握疑難、復(fù)雜新類(lèi)型的案件和專業(yè)性較強(qiáng)等案件，不斷在實(shí)踐中提高辦案水平和業(yè)務(wù)能力。

（三）提高民行檢察建議的效力

為了進(jìn)一步發(fā)揮檢察建議的最大效力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善民行檢察建議辦案制度。一是規(guī)范提出建議程序。為使檢察建議理由充分、恰當(dāng)、適用法律準(zhǔn)確，對(duì)提出檢察建議的程序不斷加以規(guī)范。規(guī)定提出檢察建議必須經(jīng)過(guò)立案、閱卷、調(diào)查、集體討論、主管檢察長(zhǎng)審批程序。制定民行案件檢察建議程序流程圖，建立了科學(xué)、嚴(yán)密的操作規(guī)程。二是規(guī)范研究決定程序。對(duì)每起提出檢察建議的案件，由辦案人提出意見(jiàn)，民行部門(mén)集體討論研究；對(duì)有爭(zhēng)議的重大問(wèn)題，提交檢察委員會(huì)討論決定，必要時(shí)主動(dòng)向上級(jí)院業(yè)務(wù)部門(mén)請(qǐng)示匯報(bào)，聽(tīng)取上級(jí)院的指導(dǎo)意見(jiàn)。三是實(shí)行審理公開(kāi)。特別是對(duì)一些涉及當(dāng)事人較多、案情較為復(fù)雜的申訴案件，提出檢察建議之前，采取提前召集雙方當(dāng)事人面對(duì)面“開(kāi)箱”方式，發(fā)揮誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證原則，讓當(dāng)事人雙方充分發(fā)表各自意見(jiàn)，擺出支持自己意見(jiàn)的證據(jù)，在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)每一細(xì)節(jié)加以分析和研究，力求把案件搞準(zhǔn)，把檢察建議提準(zhǔn)。辦案程序的規(guī)范化既保證了提出的檢察建議質(zhì)量，既得到審判機(jī)關(guān)的尊重，又體現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

（四）完善檢法工作協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立檢、法兩院的民檢部門(mén)與民事、行政、執(zhí)行等法庭（局）定期聯(lián)系制度，兩院主管領(lǐng)導(dǎo)每季度至少協(xié)調(diào)工作一次，互通情況；庭、科長(zhǎng)每月溝通一次研究工作；案件承辦人每案聯(lián)系一次，分析案情，對(duì)于認(rèn)識(shí)不一致或社會(huì)影響較大的案件，由院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)協(xié)商解決。二是建立檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)討論執(zhí)行案件制度，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難案件，檢察長(zhǎng)可以列席法院審判委員會(huì)討論執(zhí)行案件的裁決過(guò)程，發(fā)表檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見(jiàn)，但不參與表決。三是建立個(gè)案執(zhí)行督促催辦機(jī)制，促使法院認(rèn)真、及時(shí)糾正其違法行為，并將結(jié)果通知檢察機(jī)關(guān)。四是建立執(zhí)行息訴工作機(jī)制。對(duì)于執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行裁定及執(zhí)行行為正確、被執(zhí)行人不服的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做好申訴人的說(shuō)服解釋工作，依法公開(kāi)進(jìn)行審查，做到澄清問(wèn)題、消除疑慮、明辨是非、消除矛盾。

（五）構(gòu)建提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督機(jī)制

如法院拒絕接受監(jiān)督或拒絕反饋，可向上級(jí)檢察院報(bào)告同級(jí)法院拒絕接受監(jiān)督的情況，提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督。在上報(bào)上級(jí)檢察院的同時(shí)，應(yīng)附上開(kāi)展該項(xiàng)審判和執(zhí)行檢察監(jiān)督的案卷，以利于上級(jí)檢察院對(duì)審判和執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行全面審查。上級(jí)檢察院認(rèn)為下級(jí)檢察院的審判和執(zhí)行監(jiān)督正確的，應(yīng)向同級(jí)法院發(fā)出檢察建議，要求同級(jí)法院對(duì)其下級(jí)法院監(jiān)督；如果上級(jí)檢察院認(rèn)為下級(jí)檢察院的監(jiān)督不當(dāng)，可以責(zé)令下級(jí)檢察院撤回監(jiān)督文書(shū)。