芻議低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的法律問題

鄭綠峰

摘 要：發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇。現(xiàn)階段我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)立法對(duì)于指導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的積極促進(jìn)作用，但是在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法、單行法和激勵(lì)制度和監(jiān)管機(jī)制方面還存在很大問題，所以就這些問題展開研究，具體提出了完善低碳經(jīng)濟(jì)法律的建議。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；立法問題；完善立法

中圖分類號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）11-0193-02

低碳經(jīng)濟(jì)是指，在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。在全球氣候變暖的背景下，以低能耗、低污染為基礎(chǔ)的“低碳經(jīng)濟(jì)”已成為全球熱點(diǎn)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大力推進(jìn)以高能效、低排放為核心的“低碳革命”，著力發(fā)展“低碳技術(shù)”，并對(duì)產(chǎn)業(yè)、能源、技術(shù)、貿(mào)易等政策進(jìn)行重大調(diào)整，以搶占先機(jī)和產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。

一、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展概論

（一）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景和必要性

隨著工業(yè)文明的發(fā)展和全球人口數(shù)量的攀升，越來越多的發(fā)展問題影響著地球生態(tài)環(huán)境，化石能源等常規(guī)能源的使用造成的環(huán)境問題及后果不斷為人們所認(rèn)識(shí)，隨著廢氣污染、光化學(xué)煙霧、水污染和酸雨等的危害，以及大氣中二氧化碳濃度升高將帶來的全球氣候變化，已被確認(rèn)為人類破壞自然環(huán)境、不健康的生產(chǎn)生活方式和常規(guī)能源的利用所帶來的嚴(yán)重后果。在此背景下，“碳足跡”、"低碳經(jīng)濟(jì)”、“低碳技術(shù)”、“低碳發(fā)展”、“低碳生活方式”、“低碳社會(huì)”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策應(yīng)運(yùn)而生。2007年在亞太經(jīng)合組織第15次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，中國(guó)提出了四項(xiàng)建議，明確主張“發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)”，對(duì)人類未來負(fù)責(zé)。會(huì)上提出“開展全民氣候變化宣傳教育，提高公眾節(jié)能減排意識(shí)，讓每個(gè)公民自覺為減緩和適應(yīng)氣候變化做出努力”，這是中國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的最初要求。2010年8月，國(guó)家發(fā)改委確定在5省8市開展低碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)試點(diǎn)工作。到現(xiàn)如今低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞關(guān)系著我國(guó)綜合國(guó)力和世界的影響力。低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。

（二）我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)立法的現(xiàn)狀

關(guān)于保障低碳經(jīng)濟(jì)在我國(guó)更好發(fā)展的立法問題，從我國(guó)提出低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念時(shí)就已經(jīng)引起很大討論。發(fā)展到現(xiàn)在，我國(guó)立法機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化問題，在2009年8月份全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，充分肯定國(guó)務(wù)院在應(yīng)對(duì)氣候變化方面做出的不懈努力和取得的顯著成效，同意報(bào)告提出的今后工作安排。

另外，關(guān)于《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策行動(dòng)》、《新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列配套的關(guān)于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律政策指導(dǎo)意見，對(duì)于我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的保障促進(jìn)作用。但是，21世紀(jì)信息時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬變，對(duì)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法還存在很大問題。

二、現(xiàn)階段我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)法律體系中存在的問題

（一）低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法未成體系

基本法通常是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)擁有最高法律效力的法律。低碳經(jīng)濟(jì)在我國(guó)發(fā)展以來，法律保障一直停留在綜合法律的基礎(chǔ)上，關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)的概念，基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)原則未進(jìn)行明確規(guī)定。建立完善的低碳經(jīng)濟(jì)法律保障體系，需要在社會(huì)生活中的方方面面進(jìn)行規(guī)范，既要有強(qiáng)制性規(guī)范也要有引導(dǎo)性規(guī)制，既要涉及生產(chǎn)領(lǐng)域也要涉及消費(fèi)等領(lǐng)域。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及方面廣，若沒有統(tǒng)一的基本法和理念的指導(dǎo)，很容易在實(shí)際發(fā)展中產(chǎn)生各個(gè)法律的交叉沖突，造成立法資源的浪費(fèi)和法律權(quán)威的下降等嚴(yán)重后果。所以，在我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)法律制定中，基本法的制定及完善是本文認(rèn)為最為主要的，必須明確低碳經(jīng)濟(jì)的概念，確立低碳經(jīng)濟(jì)法律體系設(shè)定的基本原則、基本制度和管理體制。

（二）指導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單行法有待完善

單行法是和一般法相對(duì)應(yīng)的稱謂，一般法規(guī)定的是比較綜合的法律問題，而單行法是對(duì)一般法中規(guī)定的某個(gè)特別法律事項(xiàng)進(jìn)行的特別規(guī)定。如我國(guó)民法通則就規(guī)定了物權(quán)事項(xiàng)，什么擔(dān)保、抵押、質(zhì)押等等，而我國(guó)另外還有一部擔(dān)保法，擔(dān)保法就是一部單行法，而相對(duì)于擔(dān)保法而言，民法通則就是綜合的一般法了。我國(guó)現(xiàn)行的低碳經(jīng)濟(jì)單行法主要集中在化石能源和溫室氣體排放等方面，很多需要法律法規(guī)規(guī)制的低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如天燃?xì)?、石油等新生能源領(lǐng)域缺少專業(yè)的立法。低碳經(jīng)濟(jì)單行法的不完善一方面體現(xiàn)在單行法體系的不完善，另一方面是單行法內(nèi)容上的問題，如我國(guó)現(xiàn)行的《煤炭法》中關(guān)于對(duì)煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中責(zé)任人的法律義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，但是相應(yīng)的法律責(zé)任卻沒有進(jìn)行規(guī)定。很多條款規(guī)定缺少具有實(shí)際操作性的法律措施，過于原則不具有詳盡的指導(dǎo)意義。

（三）現(xiàn)行的低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的激勵(lì)性不強(qiáng)

現(xiàn)行的低碳經(jīng)濟(jì)法律中對(duì)于指導(dǎo)其有效發(fā)展和限制不利低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定較多，如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《可再生能源法》等；而關(guān)于有效激勵(lì)社會(huì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律激勵(lì)性卻不強(qiáng)，如《節(jié)約能源法》中“國(guó)家實(shí)行有利于節(jié)約能源資源的稅收政策，健全能源礦產(chǎn)資源有償使用制度，促進(jìn)能源資源的節(jié)約及其開發(fā)利用水平的提高”，但是實(shí)際工作中并未有具體的有利節(jié)約能源資源的稅收政策，如何減免低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展企業(yè)的所得稅并沒有詳細(xì)的法律規(guī)定。低碳經(jīng)濟(jì)法律中的激勵(lì)性條款的牽引法律文件層次較低，內(nèi)容不夠具體，相應(yīng)的權(quán)威性和激勵(lì)力度就可想而知，這一定程度上不利于低碳經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（四）低碳經(jīng)濟(jì)法律的監(jiān)管機(jī)制不健全

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須要有相關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制的保證，我國(guó)現(xiàn)行的低碳經(jīng)濟(jì)的法律監(jiān)督機(jī)制滯后于現(xiàn)實(shí)的需求，不利于低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的有效執(zhí)行。一方面相應(yīng)的法律未賦予政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展執(zhí)行法律的嚴(yán)格約束，政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的以身作則的作用未充分發(fā)揮，政府的監(jiān)督促進(jìn)作用沒有得到有效體現(xiàn)；另一方面，關(guān)于公民在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為約束相應(yīng)的法律監(jiān)管不到位，公民中環(huán)境污染和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，個(gè)人環(huán)境行為的監(jiān)管沒有納入到法律的監(jiān)管中。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府和公民的共同參與，所以對(duì)二者在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律監(jiān)管機(jī)制一定要完善起來。

三、完善低碳經(jīng)濟(jì)法律的建議

（一）制定有效的低碳經(jīng)濟(jì)基本立法

低碳經(jīng)濟(jì)的基本立法在其整個(gè)相關(guān)法律體系中發(fā)揮著總攬全局的作用，協(xié)調(diào)著各個(gè)相關(guān)法律的執(zhí)行實(shí)施。低碳經(jīng)濟(jì)具體包括基本原則、總則、基本法律制度激勵(lì)措施和具體的法律責(zé)任等，明確基本法的統(tǒng)一指導(dǎo)和理論指導(dǎo)的作用，增強(qiáng)其他法律制定的可操作執(zhí)行性。在基本法的指導(dǎo)下，低碳經(jīng)濟(jì)中重要的兩個(gè)領(lǐng)域，大氣法律體系和能源法律體系也做相應(yīng)具體的法律規(guī)定，保證低碳經(jīng)濟(jì)在法律體系下健康可持續(xù)發(fā)展。學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)的《2009年美國(guó)清潔能源和安全法案》中關(guān)于發(fā)展節(jié)能技術(shù)、實(shí)施能源消費(fèi)多樣化等多個(gè)方面的具體規(guī)定，總結(jié)有效的成功經(jīng)驗(yàn)盡快制定完善低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本立法。

（二）完善低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單行立法

完善低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單行立法，一方面要根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)相關(guān)法律政策不符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的部分進(jìn)行修訂，如強(qiáng)化清潔生產(chǎn)、鼓勵(lì)低碳技術(shù)的研究研發(fā)、支持低碳能源的開發(fā)利用；另一方面，針對(duì)石油、天燃?xì)?、原子能等制定專門的單行法，對(duì)能源進(jìn)行合理配置。如在《大氣污染防治法》中可以制定以大氣污染防治為核心的法律法規(guī)體系、完善排污許可證的制度規(guī)制、增加排污權(quán)交易制度、完善排污收費(fèi)制度等，從而完善低碳經(jīng)濟(jì)法律保障體系，為低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。

（三）明確低碳經(jīng)濟(jì)立法中關(guān)于激勵(lì)的具體措施

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)型的生產(chǎn)企業(yè)本身來說是一個(gè)很大的沖擊，尤其是能源消耗型的企業(yè)會(huì)產(chǎn)生很大的利益損失，所以沒有相關(guān)的法律激勵(lì)政策是很難讓其自覺自愿地積極響應(yīng)國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)規(guī)定的。現(xiàn)階段我國(guó)在法律規(guī)定方面的激勵(lì)性不強(qiáng)，對(duì)此可以在激勵(lì)性的財(cái)政和稅收政策制定，鼓勵(lì)企業(yè)使用和開發(fā)清潔能源并對(duì)其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，或者可以向低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)進(jìn)行更大力度的投資。完善節(jié)能減排、可再生能源使用的法律法規(guī)，設(shè)立低碳金融和低碳稅收等促進(jìn)各行業(yè)經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展的專門性立法，通過減免稅收等引領(lǐng)企業(yè)開發(fā)先進(jìn)的低碳技術(shù)。

（四）加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律監(jiān)管

法律法規(guī)的有效執(zhí)行建立在有效的法律監(jiān)管的基礎(chǔ)上，所以保障低碳經(jīng)濟(jì)法律作用的有效發(fā)揮，就要加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律監(jiān)管制度。從概念上理解，低碳經(jīng)濟(jì)法律是監(jiān)管的限制詞，限定監(jiān)管的各個(gè)要素，從執(zhí)行層面在履行法律監(jiān)管機(jī)制時(shí)要具體做到明確監(jiān)管的主題、對(duì)象和內(nèi)容，制定監(jiān)管的依據(jù)、目標(biāo)和方式，這樣才能保證低碳經(jīng)濟(jì)法律的執(zhí)行不會(huì)被形式化。

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的立法問題從我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)概念提出，學(xué)術(shù)界對(duì)其的探討就比較多，現(xiàn)行的相關(guān)法律制度對(duì)于促進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬變的21世紀(jì)，我國(guó)現(xiàn)行低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律在內(nèi)容制定和體系建立上都存在很大的問題。本文針對(duì)這些問題，提出了在制定有效的低碳經(jīng)濟(jì)基本立法、完善低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單行立法、明確低碳經(jīng)濟(jì)立法中關(guān)于激勵(lì)的具體措施和加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律監(jiān)管方面可采取的有效建議，促進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 興 華]