我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)的現(xiàn)狀分析及其政策建議

倪嘉敏

[摘要]對(duì)2009-2014年《財(cái)政部、教育部中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》所列數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果表明，目前我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)中存在的問(wèn)題是：政府財(cái)政投入規(guī)模偏小，分擔(dān)成本比例偏低；家庭支付能力差異巨大，分擔(dān)比例偏高；社會(huì)分擔(dān)能力偏弱。應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)學(xué)前教育成本核算、強(qiáng)化學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障、提高政府對(duì)弱勢(shì)群體的財(cái)政補(bǔ)償、鼓勵(lì)社會(huì)向?qū)W前教育捐資助學(xué)等途徑，完善我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育；成本分擔(dān)；機(jī)制

[中圖分類號(hào)] G617[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1005-5843（2017）01-0008-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701002

2010年以來(lái)，隨著《財(cái)政部、教育部關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》的落實(shí)及 “學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)開(kāi)始蓬勃發(fā)展。但學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)短缺依然是制約學(xué)前教育發(fā)展的主要瓶頸，構(gòu)建合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制已迫在眉睫。實(shí)際上，目前我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的投資力度仍然不足，家庭承擔(dān)了很大一部分學(xué)前教育成本，幼兒的“入園難、入園貴”問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法得到有效解決。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009-2014年）》所列相關(guān)數(shù)據(jù)的梳理，力求客觀呈現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀，探尋其中存在問(wèn)題，最終提出完善我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的相關(guān)政策建議。

一、學(xué)前教育成本分擔(dān)的內(nèi)涵

成本原是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，后來(lái)逐漸應(yīng)用到教育領(lǐng)域。教育成本主要包括以下兩層含義：一是指國(guó)家用于教育過(guò)程的一切直接和間接勞動(dòng)（活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)）消耗的總和；二是指培養(yǎng)每一個(gè)學(xué)生消耗的全部費(fèi)用，即單位產(chǎn)出的消耗量。因此，學(xué)前教育成本可以定義為幼兒在幼兒園的學(xué)習(xí)期間內(nèi)所消耗的價(jià)值總和，即一定學(xué)習(xí)期間內(nèi)培養(yǎng)幼兒所需要的各種資源耗費(fèi)，包括教育機(jī)會(huì)成本、教育變動(dòng)成本和教育固定成本[1]。

教育成本分擔(dān)理論最早由美國(guó)的學(xué)者約翰·斯通提出，起初應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域。他認(rèn)為，教育是一種有投資、有收益的活動(dòng)，能夠滿足多個(gè)主體的需要，其受益人主要包括國(guó)家、受教育者個(gè)人、納稅人、企業(yè)、家庭、學(xué)校。這些主體應(yīng)根據(jù)所獲利益的多少來(lái)分擔(dān)相應(yīng)的教育費(fèi)用比例，同時(shí)還要考慮主體的支付能力[2]。因而，教育成本分擔(dān)指的是教育費(fèi)用在各個(gè)受益主體之間的分?jǐn)?。主要涉及到教育成本分?dān)的主體是誰(shuí)、每個(gè)主體各自分擔(dān)的比例是多少、各主體采用何種方式分擔(dān)等三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

對(duì)于上述問(wèn)題，我國(guó)多個(gè)政策文本有所涉及。如2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》曾明確提出：“學(xué)前教育實(shí)行政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，并對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予財(cái)政補(bǔ)助。”[3]《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育；必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性?！盵4]從中可見(jiàn)，學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體為政府、家庭及社會(huì)三方，且政府是學(xué)前教育成本最主要的分擔(dān)者。此外，如同高等教育一樣，學(xué)前教育在成本分擔(dān)中亦遵循“受益原則”與“能力支付”原則，即受益多者多支付，受益少者少支付；能力強(qiáng)者多支付，能力弱者少支付。但鑒于學(xué)前教育具有極強(qiáng)的公益性與普惠性，“教育公平”原則是學(xué)前教育成本分擔(dān)中應(yīng)遵循的另一基本原則。

二、我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)的現(xiàn)狀分析

（一）政府的財(cái)政投入規(guī)模偏小，且分擔(dān)成本比例偏低

2008—2013年我國(guó)幼兒園教育經(jīng)費(fèi)投入狀況如表1所示。

1.對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性投入明顯偏少

首先，國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例偏低。如表1所示：2008—2013年，我國(guó)幼兒園的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，由2008年的13294億元增長(zhǎng)至2013年的86237億元。但其占GDP的比例最高僅達(dá)到014%，這與上世紀(jì)90年代歐盟委員會(huì)保育協(xié)作組織提出的1%的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。而早在2008年，OECD國(guó)家這一比例的平均值就已達(dá)到052%。我國(guó)較OECD成員國(guó)平均水平相差甚遠(yuǎn)，與此同時(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于巴西（O4%）、墨西哥（07%）等發(fā)展中國(guó)家[5]。

其次，國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重偏低。如表1所示：2008—2013年，我國(guó)幼兒園財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占各級(jí)各類財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額的比例逐年上升，至2013年達(dá)到352%。同期的普通高校、普通中學(xué)、普通小學(xué)的占比分別為196%、3014%、3121%。但當(dāng)年幼兒園的在園人數(shù)卻占到了各級(jí)各類學(xué)校學(xué)校在校生總和的113%，意味著國(guó)家用不到4%的教育財(cái)政投入負(fù)擔(dān)113%的在校學(xué)生教育費(fèi)用。據(jù)相關(guān)資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例的平均值達(dá)到或超過(guò)了7%，特別是與我國(guó)國(guó)情較為接近的巴西、墨西哥、蒙古等發(fā)展中國(guó)家，這一比例均達(dá)到或超過(guò)了8%，其中巴西為8%，墨西哥為89%，蒙古更是達(dá)到了18% [6]?？梢?jiàn)，目前我國(guó)政府的財(cái)政投入偏重于義務(wù)教育與高等教育，學(xué)前教育階段在整個(gè)教育系統(tǒng)中不被政府所重視，政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入努力程度不夠，致使其投入經(jīng)費(fèi)明顯偏低。

再次，國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量的比例偏低。如表1所示：2008—2013年幼兒園各類教育經(jīng)費(fèi)均保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的年均增長(zhǎng)率高達(dá)69%，但仍低于年均增長(zhǎng)率為7243%的學(xué)雜費(fèi)。表明財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)并非學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的主推力，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)之所以增長(zhǎng)主要源于家庭投入，政府把本該由自己承擔(dān)的學(xué)前教育的公共責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了家庭層面。因而，雖然從2010年起財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的比例有所回升，但在2013年僅達(dá)到4081%。而在同年，OECD國(guó)家這一比例的平均值就已達(dá)到7755%，其中歐盟國(guó)家的平均水平達(dá)到了80%?？梢?jiàn)，在我國(guó)未來(lái)學(xué)前教育普及和發(fā)展過(guò)程中，需要政府擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任，加大對(duì)學(xué)前教育投入力度，提高學(xué)前教育財(cái)政性投入的比例，維護(hù)學(xué)前教育的公益性和普惠性[7]。

2政府分擔(dān)學(xué)前教育成本比例偏低

從公共財(cái)政的角度考慮，學(xué)前教育的最大受益者是社會(huì)。佩里研究小組自20世紀(jì)60年代起對(duì)123名低收入家庭的兒童進(jìn)行了近40年的追蹤研究。研究結(jié)果表明，待這些兒童長(zhǎng)大到27歲時(shí)，財(cái)政投入回報(bào)率為17∶16；到40歲時(shí)，投入的回報(bào)率已高達(dá)1∶1707。其中，對(duì)幼兒個(gè)人的回報(bào)率為1∶417；對(duì)社會(huì)的回報(bào)率為1∶129[8]。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕卡羅伯洛斯認(rèn)為，沿著學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的順序，各個(gè)教育階段產(chǎn)生的社會(huì)效益在減小，個(gè)人收益在增加。這也就意味著作為人生奠基階段的學(xué)前教育相對(duì)于其他階段教育所產(chǎn)生的社會(huì)效益是最為可觀的，其個(gè)人收益在高等教育階段則彰顯得最為明顯。這種觀點(diǎn)與我國(guó)著名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家王善邁先生的觀點(diǎn)不謀而合，后者曾研究過(guò)我國(guó)教育的社會(huì)收益率，得出了初等教育的社會(huì)收益率（3050%）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高等教育的收益率（1100%）的結(jié)論?？梢?jiàn)，學(xué)前教育的公共受益率高于其私人收益率，根據(jù) “受益原則”，政府理應(yīng)成為最主要的分擔(dān)者。

2008-2013年我國(guó)幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)占城鄉(xiāng)居民人均收入的比例、各分擔(dān)主體分擔(dān)成本比例變動(dòng)趨勢(shì)如圖1所示。圖12008—2013年我國(guó)幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)占比變動(dòng)趨勢(shì)

圖1顯示，2008—2013年，政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例波動(dòng)較大，呈先下滑后回升的趨勢(shì)。由2008年的6811%①跌落至2010年的34%，又從2011的4178%緩慢回升至2013年的501%。顯然，政府分擔(dān)的成本比例較之2010年以前有了實(shí)質(zhì)性的下滑。表明政府已逐步由學(xué)前教育成本的主要分擔(dān)主體演變?yōu)橹匾謸?dān)者，這既與政府的學(xué)前教育收益情況即根本受益者身份明顯不符，也與我國(guó)目前“政府主導(dǎo)”的學(xué)前教育成本分擔(dān)政策不符。

縱觀世界范疇，學(xué)前教育成本分擔(dān)可分為四種模式：即以愛(ài)爾蘭為代表的政府單方負(fù)擔(dān)型；以印度等國(guó)為代表的三分均擔(dān)型；以法國(guó)、瑞士為代表的政府主導(dǎo)分擔(dān)型；以韓國(guó)、日本為代表的私人主導(dǎo)分擔(dān)型。而在政府主導(dǎo)分擔(dān)型的國(guó)家中，其學(xué)前教育財(cái)政支出中都是政府一方占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，一般占總支出的50%以上。實(shí)際上，隨著學(xué)前教育社會(huì)價(jià)值的日益凸顯，世界各國(guó)政府普遍加大了對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入力度，構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系已成大勢(shì)所趨。因而，目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家政府負(fù)擔(dān)的學(xué)前教育成本比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于50%，我國(guó)政府分擔(dān)的學(xué)前教育成本比例明顯偏低。

（二）家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例不合理

1各個(gè)收入階層的學(xué)前教育支付能力存在巨大差異

近年來(lái)，隨著國(guó)民收入分配向個(gè)人傾斜，我國(guó)居民的人均收入及儲(chǔ)蓄率都有了大幅增長(zhǎng)，加之受“教育不能輸在起跑線上”等理念的影響，幼兒家長(zhǎng)對(duì)子女接受學(xué)前教育的需求普遍很高。但受諸多因素的制約，目前我國(guó)家庭的學(xué)前教育支付能力存在巨大差異，從而影響了家長(zhǎng)對(duì)子女接受學(xué)前教育的實(shí)際需求。如圖1所示，2008—2013年我國(guó)幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)占城市居民人均可支配收入的比例、占農(nóng)村居民人均純收入的比例均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但顯而易見(jiàn)的是，后者較之前者的增長(zhǎng)幅度更大，到了2013年，幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)占城市居民人均可支配的收入僅為1061%，但卻占到農(nóng)村居民人均純收入的3932%。二者的差異極為懸殊，表明幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)較之農(nóng)村居民收入而言已有了實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)，這必然對(duì)普通農(nóng)村家庭造成一定程度的經(jīng)濟(jì)壓力。詳見(jiàn)表2。

如表2所示：我國(guó)農(nóng)村家庭對(duì)幼兒園學(xué)費(fèi)的支付能力明顯弱于城鎮(zhèn)家庭，且城鄉(xiāng)不同收入階層間的學(xué)前教育支付能力差異巨大，城市最高收入戶的支付能力是最低收入戶的1307倍②。比照當(dāng)年幼兒園219886元③的生均學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村最低收入戶缺乏學(xué)前教育支付能力，農(nóng)村中等偏下收入戶和城市最低收入戶支付幼兒園學(xué)費(fèi)后已所剩無(wú)幾，勉強(qiáng)具備學(xué)前教育支付能力。而學(xué)前教育需求是家庭對(duì)學(xué)前教育有支付能力的需要，當(dāng)家庭缺乏支付能力或支付能力不強(qiáng)時(shí)，會(huì)直接影響到其學(xué)前教育需求。這意味著當(dāng)年有將近40%的農(nóng)村家庭與10%的城市家庭的幼兒將被迫失去入園就讀的機(jī)會(huì)，或被迫選擇質(zhì)量較為低劣的幼兒園就讀，這將有違于學(xué)前教育的公平性和普惠性，不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)，更不利于消除貧富之間的差距。

2家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例偏高

學(xué)前教育是兼顧公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但由于其公共收益率遠(yuǎn)大于私人收益率，因而學(xué)前教育在性質(zhì)上更加接近于公共產(chǎn)品。若家庭分擔(dān)的成本比例偏高，則明顯有違其公益性。圖1顯示，2008—2013年我國(guó)家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例呈現(xiàn)增長(zhǎng)后逐漸下滑的趨勢(shì)。而同期政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例則呈反方向的變動(dòng)趨勢(shì)，表明這兩者之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。伴隨著政府分擔(dān)比例的滑落，家庭的分擔(dān)比例必然會(huì)有所提升。2010年是具有分水嶺意義的一年，在這以前家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例均低于30%④，到了2010年，這一比例攀升至5345%，達(dá)到歷史最高水平。其后呈下滑趨勢(shì)，但最低水平仍然達(dá)到439%。據(jù)計(jì)算，這一時(shí)期，家庭年均負(fù)擔(dān)學(xué)前教育成本的比例為3932%。而同期家庭對(duì)普通小學(xué)、普通中學(xué)教育成本的年均分擔(dān)比例分別為2%、754%，即使是更加接近于私人產(chǎn)品的高等教育，家庭年均負(fù)擔(dān)成本的比例僅為3185%，相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他教育階段，家庭負(fù)擔(dān)學(xué)前教育成本的比例明顯偏高。

（三）社會(huì)力量尚未真正參與到學(xué)前教育成本分擔(dān)中

社會(huì)分擔(dān)的學(xué)前教育成本主要有三種形式：一是繳納教育附加稅；二是直接向幼兒園提供各種資助和捐贈(zèng)；三是對(duì)幼兒園的培訓(xùn)合同支付費(fèi)用[9]。由于企業(yè)繳納的附加稅最終以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式成為政府撥款的一部分，幼兒園的各類培訓(xùn)合同支付費(fèi)用很難準(zhǔn)確計(jì)量，故在此僅對(duì)第二種形式即社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)予以分析。

結(jié)合表1、圖1可見(jiàn)，2008—2013年間，社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)由2008年的152億元增長(zhǎng)至2013年的502億元，但其占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額的比例從未超過(guò)076%。因而，社會(huì)分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例微乎其微，除2010年超過(guò)10%外⑤，其余年份基本徘徊在6%～10%之間。表明目前我國(guó)社會(huì)捐資助學(xué)的氛圍沒(méi)有形成，企業(yè)、個(gè)人、基金組織向幼兒園捐資助學(xué)的熱情普遍不高，致使社會(huì)分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例微不足道。

三、關(guān)于構(gòu)建我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的建議

（一）構(gòu)建學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制是前提

目前我國(guó)教育系統(tǒng)在會(huì)計(jì)制度上仍然實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，僅對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)行成本核算，在統(tǒng)計(jì)時(shí)一般用幼兒園的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出代替幼兒培養(yǎng)成本。且在實(shí)踐操作中，各地幼兒園、各類幼兒園的經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目并不統(tǒng)一、固定，致使學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)短缺與學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用效率低下并存。一方面，政府的財(cái)政撥款大量流向一些城市的示范園與實(shí)驗(yàn)園，但這些幼兒園的教育經(jīng)費(fèi)支出中常常包括了一些與培養(yǎng)幼兒無(wú)關(guān)的費(fèi)用，教育經(jīng)費(fèi)使用效率較為低下；另一方面，受政府財(cái)政撥款的限制，許多農(nóng)村幼兒園與民辦的普惠性幼兒園在發(fā)展中舉步維艱，只能通過(guò)壓縮各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支（包括一些與培養(yǎng)幼兒有關(guān)的費(fèi)用）的做法來(lái)維持幼兒園的生存，這將不利于這些幼兒園教育質(zhì)量的提高。鑒于此，建議幼兒園全面實(shí)行成本核算制。教育部應(yīng)該對(duì)各類幼兒園的成本內(nèi)涵、成本項(xiàng)目、成本核算周期、成本核算方法做出明確統(tǒng)一規(guī)定。各省應(yīng)結(jié)合本省居民的收入水平、家庭的支付能力、學(xué)前教育收益率等因素，按照生均培養(yǎng)成本的一定比例確定各類幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，建議各地教育局在幼兒園開(kāi)學(xué)前召開(kāi)收費(fèi)聽(tīng)證會(huì)，將各類幼兒園成本核算的相關(guān)內(nèi)容及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，邀請(qǐng)家長(zhǎng)、幼兒園管理人員、幼教專家及社會(huì)各界人士參與，力求做到幼兒園收費(fèi)的公開(kāi)化與透明化。

（二）構(gòu)建學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制是核心

政府財(cái)政投入不足是我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)中存在的突出問(wèn)題。進(jìn)一步加大政府對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化其在成本分擔(dān)中的主導(dǎo)責(zé)任顯得尤為迫切。

首先，各級(jí)政府應(yīng)將學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算單列，規(guī)定公辦幼兒園與民辦普惠性幼兒園生均撥款的最低標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中曾明確提出，各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占合理比例，各地根據(jù)實(shí)際研制公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)[10]。但這些要求尚未真正落實(shí)，導(dǎo)致學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被其他教育階段擠占或挪用，學(xué)前教育生均財(cái)政撥款難以長(zhǎng)效增長(zhǎng)。鑒于此，建議國(guó)家采取相關(guān)舉措，督促各級(jí)政府將學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算單列，教育管理部門在綜合考慮每年在園幼兒數(shù)量、幼兒園教師編制數(shù)、幼兒園生均最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素的基礎(chǔ)上，測(cè)算出每年公辦幼兒園與民辦普惠性幼兒園生均財(cái)政撥款的最低標(biāo)準(zhǔn)。各地政府應(yīng)以此為依據(jù)進(jìn)行財(cái)政撥款，若在落實(shí)中出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)給予追責(zé)。同時(shí)，對(duì)撥款額度高出國(guó)家規(guī)定限度的省份或地區(qū)，國(guó)家撥付專項(xiàng)資金及時(shí)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

其次，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在學(xué)前教育成本分擔(dān)中的責(zé)任，立法保障各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入。有關(guān)于各級(jí)政府在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任問(wèn)題，至今尚無(wú)定論。綜觀世界各國(guó)實(shí)際，大致可分為三種類型：第一類是以新西蘭為代表的單級(jí)政府分擔(dān)型；第二類是以英國(guó)、德國(guó)、墨西哥為代表的二級(jí)政府分擔(dān)型，其中英國(guó)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)由中央政府和地方政府共擔(dān)，德國(guó)由省級(jí)政府和地方政府公關(guān)共擔(dān)，墨西哥由中央政府和省級(jí)政府共擔(dān)；第三類是以法國(guó)、美國(guó)為代表的多級(jí)政府分擔(dān)型。其中，法國(guó)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)以中央政府投入為主、省級(jí)地方政府投入為輔，美國(guó)則是以地方政府投入為主，中央、省級(jí)政府為輔。對(duì)此，我國(guó)的指導(dǎo)思想是 “地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”，即學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的主體責(zé)任是縣一級(jí)的地方政府，中央政府和省級(jí)政府主要起管理監(jiān)督的作用。但分稅制實(shí)施后，各地政府的財(cái)政收入存在很大差距，從而影響了其對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入。中央政府、省級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)貧困省份、貧困地區(qū)的學(xué)前教育予以財(cái)政補(bǔ)償勢(shì)在必行。因此，明確各級(jí)政府在學(xué)前教育成本分擔(dān)中的責(zé)任問(wèn)題是保障財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)足額撥付的前提。國(guó)家和省級(jí)政府的責(zé)任主要為立法、統(tǒng)籌、監(jiān)管、投資，其中立法是其根本責(zé)任。目前世界上許多國(guó)家已制定了獨(dú)立的學(xué)前教育法案，如美國(guó)的《兒童保育法案》與《兒童早期教育法案》、英國(guó)的《兒童法案》、韓國(guó)的《學(xué)前教育法》等。我國(guó)的相關(guān)法律尚且處于空白狀態(tài)，僅在《教育法》中對(duì)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題零星有所涉及，制定專門的《學(xué)前教育法》已成當(dāng)務(wù)之急。此外，以縣為代表的地方政府則擔(dān)負(fù)著學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的主體責(zé)任，同時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃整個(gè)縣域各類幼兒園經(jīng)費(fèi)的配置，監(jiān)督各類幼兒園經(jīng)費(fèi)的使用情況。

（三）構(gòu)建政府對(duì)不利處境家庭幼兒的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制是保障

學(xué)前教育在成本分擔(dān)中必須遵循 “支付能力原則”與“教育公平原則”。即幼兒園的學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)必須考慮到普通家庭的支付能力，政府必須通過(guò)多種方式對(duì)支付能力較弱的地區(qū)或家庭的幼兒給予財(cái)政補(bǔ)償，以促進(jìn)學(xué)前教育公平的實(shí)現(xiàn)。

首先，政府應(yīng)以幼兒園的生均培養(yǎng)成本為主要依據(jù)，確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。幼兒園收費(fèi)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，受制于生均培養(yǎng)成本、家庭支付能力、學(xué)前教育收益率、幼兒園性質(zhì)等多重因素的影響?？紤]到家庭支付能力存在巨大差距，有學(xué)者呼吁將居民收入水平與支付能力作為幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的主要依據(jù)，但我國(guó)居民的貨幣收入尚未完全透明化，在操作計(jì)量時(shí)困難重重。因而，建議采用國(guó)際通行做法，即按照年生均培養(yǎng)成本的一定比例收費(fèi)，至于具體的比例則可參照高等教育的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)政府明文規(guī)定，高校學(xué)費(fèi)以生均培養(yǎng)成本為主要依據(jù)，且高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占年生均培養(yǎng)成本的比例不能超過(guò)25%，這為幼兒園的收費(fèi)提供了可以借鑒的思路。但幼兒園的收費(fèi)依然有別于高校收費(fèi)，主要基于如下兩點(diǎn)原因：第一，學(xué)前教育與高等教育的性質(zhì)不同。高等教育處于學(xué)校教育金字塔的頂端，是一種精英式的教育，不具備普惠性，因此家庭承擔(dān)的教育成本比例較高；而學(xué)前教育處于學(xué)校教育金字塔的底端，是一種全社會(huì)適齡幼兒都應(yīng)接受的大眾式教育，具有普惠性及社會(huì)福利性，因此家庭承擔(dān)的教育成本比例要低。第二，學(xué)前教育與高等教育具體分擔(dān)的教育成本不同。高等教育階段，家庭需要額外承擔(dān)個(gè)人機(jī)會(huì)成本，即法定勞動(dòng)年齡段學(xué)生因上學(xué)未就業(yè)可能放棄的就業(yè)收入。學(xué)齡前幼兒由于尚不具備勞動(dòng)力價(jià)值，因此并不存在個(gè)人機(jī)會(huì)成本[11]。據(jù)此，從理論上而言，幼兒家庭分擔(dān)的成本比例應(yīng)低于25%。但考慮到我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)中政府投資過(guò)少、社會(huì)分擔(dān)能力較弱及國(guó)民收入分配向個(gè)人傾斜的客觀現(xiàn)實(shí)，建議將幼兒家庭分擔(dān)成本比例的上限定為30%。

其次，采取多種舉措，對(duì)貧困地區(qū)或不利處境家庭的幼兒給予財(cái)政補(bǔ)償。針對(duì)我國(guó)不同省份、城鄉(xiāng)之間，不同收入階層之間學(xué)前教育支付能力存在巨大差異，政府必須通過(guò)財(cái)政撥款傾斜或綜合獎(jiǎng)補(bǔ)等政策對(duì)這些家庭的幼兒給予財(cái)政補(bǔ)償。這是縮小貧富差距、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的有利舉措，也是政府公共責(zé)任的直接體現(xiàn)。國(guó)內(nèi)許多省份對(duì)此進(jìn)行了有益探索，如浙江省寧波市江城鎮(zhèn)從2005年起向在政府審批幼兒園就讀的幼兒免費(fèi)發(fā)放學(xué)前教育券，江北區(qū)教育局則承擔(dān)幼兒園非在編教職工50%的社保補(bǔ)助；甘肅省政府從2016年起向所有甘肅戶籍的普通在園幼兒家庭發(fā)放1000元的現(xiàn)金補(bǔ)助，對(duì)集中連片特困區(qū)的建檔幼兒發(fā)放2000元的現(xiàn)金補(bǔ)助。這些嘗試都為我國(guó)學(xué)前教育普惠機(jī)制的構(gòu)建提供了可以借鑒的思路。

（四）構(gòu)建社會(huì)向?qū)W前教育捐資助學(xué)機(jī)制是補(bǔ)充

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)捐贈(zèng)是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。我國(guó)的社會(huì)捐贈(zèng)氛圍尚未形成，有限的社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)主要流向東南沿海地區(qū)或擁有一定社會(huì)聲望的高校，幼兒園獲得的社會(huì)捐資屈指可數(shù)。政府應(yīng)采取多種舉措，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人、基金組織向幼兒園捐資。其根本途徑在于立法，雖然我國(guó)已正式頒布與實(shí)施了《公益事業(yè)捐資捐贈(zèng)法》，但其過(guò)于籠統(tǒng)且缺乏針對(duì)性，對(duì)于一些具體事宜如捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)的使用、監(jiān)管，捐資企業(yè)的稅收減免等問(wèn)題鮮有提及。建議政府以此法的精神要領(lǐng)為指導(dǎo)思想，從國(guó)內(nèi)實(shí)際出發(fā)，并借鑒西方立法，制定出專門的《教育捐贈(zèng)法》。此外，也可通過(guò)減免捐贈(zèng)企業(yè)稅負(fù)、授予捐贈(zèng)者個(gè)人名譽(yù)性職務(wù)、賦予捐贈(zèng)個(gè)人或團(tuán)體對(duì)幼教機(jī)構(gòu)的冠名權(quán)、放寬教育基金會(huì)與兒童基金會(huì)的審批權(quán)等舉措，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界捐資助學(xué)的積極性。也可將捐資助學(xué)納入到企業(yè)的社會(huì)信用評(píng)價(jià)考核之中，作為評(píng)估企業(yè)社會(huì)公信力的重要依據(jù)。

注釋：

①政府分擔(dān)的學(xué)前教育成本比例=幼兒園財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)× 100/幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出。

②家庭的學(xué)前教育支付能力的計(jì)算方法是：首先，計(jì)算家庭年收入。即：家庭年收入=戶均人口數(shù)×城鄉(xiāng)居民人均年入。其次，以每年城鄉(xiāng)居民的人均食品消費(fèi)支出、人均衣著消費(fèi)支出、人均居住消費(fèi)支出、人均交通通信消費(fèi)支出這四項(xiàng)之和作為人均必要消費(fèi)性支出。即家庭每年的必要消費(fèi)支出=人均必要消費(fèi)性支出×戶均人數(shù)。再次，計(jì)算出家庭每年的學(xué)前教育支付能力。即家庭的學(xué)前教育支付能力=家庭年收入-家庭年必要消費(fèi)支出。實(shí)際上，目前我國(guó)許多家庭負(fù)擔(dān)的不止一個(gè)孩子的學(xué)費(fèi)，故本文的估算比較保守，家庭的實(shí)際學(xué)前教育支付能力低于本文所列數(shù)據(jù)。

③幼兒園生均學(xué)雜費(fèi)的計(jì)算方法是：首先，計(jì)算幼兒園的年平均學(xué)生數(shù)。即幼兒園年平均學(xué)生數(shù)=幼兒園年經(jīng)費(fèi)支出/幼兒園年生均經(jīng)費(fèi)支出。其次，計(jì)算幼兒園每年的生均學(xué)雜費(fèi)。即：幼兒園年生均學(xué)雜費(fèi)=幼兒園學(xué)雜費(fèi)年收入/幼兒園年平均學(xué)生數(shù)。

④家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本比例=幼兒園年學(xué)雜費(fèi)收入× 100/幼兒園年教育經(jīng)費(fèi)支出。

⑤社會(huì)分擔(dān)的學(xué)前教育成本比例=1-政府分擔(dān)學(xué)前教育的成本比-家庭分擔(dān)學(xué)前教育的成本比。

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On the Present Situation of Cost Sharing of Preschool Education inChina and Its Policy Suggestions

NI Jiamin

（Department of Education， Longdong University， Qingyang， Gansu 745000， China

）

Abstract： The data listed in the “China educational finance statistical yearbook” from 2009 to 2014， what presented that the government financial investment scale and costsharing proportion in preschool education cost sharing is low， Familys ability to pay is very different and the proportion is too high， social sharing ability is weak. So we should strengthen the cost accounting of preschool education， strengthen the protection of preschool education funds， improve the financial compensation for the disadvantaged groups， and encourage the community to donate to pre-school education so as to improve the cost sharing mechanism in preschool education of our country.

Key words： preschool education； cost sharing； mechanism

（責(zé)任編輯：袁海軍）