基于耕地質(zhì)量成果的上海市耕地占補平衡運行機制研究

曹操

摘要在對我國耕地占補平衡問題分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合占補平衡耕地質(zhì)量內(nèi)涵和上海市耕地質(zhì)量成果應用條件分析，構(gòu)建以數(shù)量平衡為前提的耕地質(zhì)量占補平衡運行機制。該機制框架包括耕地質(zhì)量評估和監(jiān)測機制、占補平衡指標儲備機制、占補平衡指標跨區(qū)使用機制和占補平衡實施經(jīng)濟保障機制等4個方面，以為完善耕地占補平衡制度提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞耕地質(zhì)量；農(nóng)用地分等；土地質(zhì)量地球化學評估；占補平衡；機制

中圖分類號F301.21文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）11-0200-03

AbstractBased on the analysis of requisitioncompensation balance of cultivated land in China， analyzing the connotation of cultivated land quality in the balance of cultivated land and the application conditions of quality results of cultivated land in Shanghai， combined to build up the balance mechanism for the quality balance of cultivated land on the premise of quantity balance.The framework of this mechanism included the following 4 aspects：the assessment and monitoring mechanism for cultivated land quality， the reserve mechanism for balance index， the crossregional using mechanism for balance index and the conomic security mechanism for balance index.It could provide evidence for improving requisitioncompensation balance system.

Key wordsCultivated land quality；Farmland gradation；Land quality geochemical assessment；Requisitioncompensation balance；Mechanism

自1999年實施以來，耕地占補平衡制度為中國的耕地保護做出了巨大的貢獻，有效遏制了農(nóng)用地非農(nóng)化的速度和耕地減少的趨勢，逐漸強化了人民的耕地保護意識，保障了國家糧食安全[1]。但耕地占補平衡制度在實施過程中卻發(fā)生了異化，主要由于缺少主觀上的耕地質(zhì)量平衡校核標準和操作辦法，以致耕地占補平衡多停留在數(shù)量上的平衡?；谏虾Ｊ懈刭|(zhì)量評價技術(shù)和已有成果探索建立耕地質(zhì)量占補平衡運行機制，可為完善耕地占補平衡制度提供依據(jù)，為其他相似情況地區(qū)提供借鑒，對耕地占補由“數(shù)量”平衡向“數(shù)量-質(zhì)量”平衡以及“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”綜合平衡方向轉(zhuǎn)變具有積極促進作用。

1占補平衡存在的問題

1.1重數(shù)量補充，輕質(zhì)量管理建設(shè)用地占用的大多是城市周邊地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地[2]，而開墾出來的耕地，大多質(zhì)量未達到被占耕地質(zhì)量水平，有的甚至開墾出來后，因地力太差，農(nóng)民無法耕種而繼續(xù)廢棄。在新增耕地驗收確認時，由于人力、物力和技術(shù)等原因?qū)|(zhì)量考核一直流于形式，長期以來已引起耕地質(zhì)量的優(yōu)劣置換，降低了耕地的總體質(zhì)量和產(chǎn)能。

1.2追求單一的造地目標，造成了新的環(huán)境問題[3]旨在單一追求新增耕地指標的土地開發(fā)整理項目，往往不利于生態(tài)建設(shè)，造成環(huán)境問題。特別是在一些耕地后備資源稀缺的地方，通過毀林開荒、圍湖造田、填埋坑塘和灘涂圍墾等方式來補充耕地，不但易引發(fā)水土流失、洪澇等環(huán)境問題，而且使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性也大大增加。

1.3新增耕地的地理位置異域性占用城市周邊的耕地，卻在遠離城市的區(qū)域完成占補平衡。耕地的區(qū)位條件變劣，可導致改良的技術(shù)難度和投資成本的增加，同時農(nóng)民種植和管理的積極性不高，間接降低補充耕地的質(zhì)量和產(chǎn)能。

2耕地質(zhì)量內(nèi)涵

2.1耕地質(zhì)量概念耕地質(zhì)量是構(gòu)成耕地的各種自然因素和環(huán)境條件狀況的總和，表現(xiàn)為耕地生產(chǎn)能力的高低、耕地環(huán)境狀況的優(yōu)劣以及耕地產(chǎn)品質(zhì)量的高低[4]。農(nóng)用地分等和土地質(zhì)量地球化學評估2項工作都是近年來開展的國土資源大調(diào)查項目[5]，是客觀評價和反映耕地質(zhì)量水平的2種主要手段。農(nóng)用地分等是對耕地的自然屬性、利用程度、社會經(jīng)濟等方面較為宏觀的評價[6]，重點體現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力的高低；土地質(zhì)量地球化學調(diào)查側(cè)重于土壤化學元素豐缺的考慮，主要反映了土壤的化學屬性，可較直觀地了解研究區(qū)土壤的營養(yǎng)水平及污染狀況[7]，重點體現(xiàn)耕地環(huán)境狀況和對耕地產(chǎn)品質(zhì)量的影響程度。

2.2占補平衡中耕地質(zhì)量內(nèi)涵占補平衡中考慮的耕地質(zhì)量應是既能反映耕地生產(chǎn)能力，又能反映土壤環(huán)境質(zhì)量水平的綜合質(zhì)量概念。自2005年開始，國內(nèi)研究學者已開始開展土地質(zhì)量地球化學評估與農(nóng)用地分等整合技術(shù)相關(guān)研究，以期通過一套技術(shù)體系和成果即能直接反映耕地綜合質(zhì)量水平。目前，針對這方面研究的主流思路是將土壤地球化學調(diào)查評價因素和農(nóng)用地分等因素綜合重新構(gòu)建評價指標體系，稱為因素疊加法。經(jīng)筆者研究分析認為，因素疊加法在土地管理工作過程中科學性和操作性不強，主要原因包括以下方面：①農(nóng)用地分等因素和土壤地球化學調(diào)查評價因素之間的權(quán)重和各因素的分值無法科學確定，影響評價結(jié)果的科學性和準確性；②農(nóng)用地分等本質(zhì)是“分值高低比較”，土壤地球化學調(diào)查評價中的重金屬等土壤環(huán)境因素根據(jù)臨界值采用“一票否決”模式，若二者硬性融合的成果嚴重弱化土壤環(huán)境質(zhì)量對農(nóng)作物生長安全和人體健康的影響水平；③土壤地球化學調(diào)查評價的因素主要為重金屬，在一定范圍內(nèi)重金屬含量高低對抑制和促進農(nóng)作物生產(chǎn)并無明顯特征，與農(nóng)用地分等融合的評價結(jié)果也無法客觀體現(xiàn)耕地的生產(chǎn)力高低水平；④因素疊加法重新構(gòu)建的評價指標體系存在地區(qū)差異性，無法保證與各省市之間的有效聯(lián)系，影響耕地區(qū)域協(xié)同保護戰(zhàn)略的實施。綜上所述，因素疊加法形成的耕地質(zhì)量成果顯然不適用于衡量耕地綜合質(zhì)量水平，筆者分析認為耕地占補平衡中耕地質(zhì)量目前僅可通過農(nóng)用地分等和土壤地球化學調(diào)查評價方法“共同運行、分別衡量”的方式來體現(xiàn)。

3上海市耕地質(zhì)量成果應用條件

3.1上海市耕地質(zhì)量等別成果應用條件上海市首輪農(nóng)用地分等工作于2005年開始，至2007年完成，后續(xù)歷經(jīng)2011年耕地質(zhì)量等別成果補充完善和2014年耕地質(zhì)量等別年度更新評價2個階段，形成了全市耕地質(zhì)量等別成果。上海市耕地質(zhì)量等別評價是以2014年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中的耕地圖斑直接作為分等單元（比例尺為1∶2 000），形成的成果與土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)完全匹配，易于應用到全市土地管理各項工作。目前，上海市耕地質(zhì)量等別成果已納入全市土地管理數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并已試點于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治等項目竣工驗收環(huán)節(jié)，積累了一定的成果應用經(jīng)驗。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目驗收前需出據(jù)《農(nóng)用地（含耕地）質(zhì)量等別的說明》；在土地整治項目竣工驗收前需開展補充耕地質(zhì)量等別評定工作，編制評定報告。

3.2上海市土壤環(huán)境質(zhì)量成果應用條件上海市自2002年開始在全市開展了1∶250 000比例尺精度的多目標區(qū)域地球化學調(diào)查工作，期間獲得了全市密度為1個點/4 km2、以重金屬元素為主的土壤背景值和環(huán)境質(zhì)量狀況。2009年開始，上海市開展全市土地質(zhì)量監(jiān)測工作，截至2012年完成了全市土地質(zhì)量的第一輪監(jiān)測工作，已建成了以1個點/km2的密度覆蓋全市陸域范圍、包含重金屬在內(nèi)多項監(jiān)測指標的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)及其監(jiān)測成果，并以4年為一監(jiān)測周期開展土地質(zhì)量監(jiān)測工作，以保證土壤環(huán)境質(zhì)量成果的現(xiàn)勢性。1個點/km2的密度已基本滿足成果應用條件；數(shù)年監(jiān)測經(jīng)驗也為耕地土壤環(huán)境監(jiān)測評價提供支撐，相關(guān)成果可作為上海市耕地土壤環(huán)境質(zhì)量變化的比較基礎(chǔ)，也是耕地質(zhì)量建設(shè)項目規(guī)劃和布局的依據(jù)。

4上海耕地質(zhì)量占補平衡運行機制

4.1上海市耕地占補平衡運行現(xiàn)狀上海市現(xiàn)行耕地占補平衡管理是將耕地占用指標（即新增建設(shè)用地）和耕地補充指標（即土地整治新增耕地）劃分為市統(tǒng)籌和區(qū)（縣）分解2類分別管理，按照“確保重點，有保有壓”的原則，明確市級和區(qū)（縣）級的各自責任，嚴格限定了市統(tǒng)籌耕地占用指標的項目范圍[8]；實施管理過程中對耕地占用和補充指標的數(shù)量進行了明確要求，對耕地占用和補充耕地的質(zhì)量僅做了原則性要求。

為了解決各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）補充耕地潛力不平衡和占補耕地數(shù)量不平衡，上海市各區(qū)（縣）已建立了耕地占補平衡指標儲備機制。通過土地整理復墾審批環(huán)節(jié)將土地整理復墾、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地減量化和灘涂開發(fā)圍墾等項目驗收后確認的新增耕地納入各區(qū)（縣）占補平衡指標庫進行跨鎮(zhèn)域統(tǒng)籌使用；通過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)，將耕地占補平衡指標使用與非農(nóng)建設(shè)項目新增建設(shè)占用耕地指標扣減予以掛鉤。

為提高各鎮(zhèn)補充耕地的積極性，上海市各區(qū)根據(jù)實際情況分別建立了耕地占補平衡指標有償使用機制，根據(jù)建設(shè)用地復墾成本差異制訂了差別化的補充耕地指標調(diào)劑費用標準，如近郊的嘉定區(qū)工業(yè)用地復墾補充耕地指標調(diào)劑成本為1 500萬元/hm2，遠郊的奉賢區(qū)工業(yè)用地復墾補充耕地指標調(diào)劑成本為1 200萬元/hm2。

4.2上海市耕地質(zhì)量占補平衡運行機制框架耕地質(zhì)量占補平衡核心是質(zhì)量的平衡，但數(shù)量平衡是前提，總體思路是：補充耕地質(zhì)量高于占用耕地質(zhì)量，則補充耕地只要不少于占用耕地的數(shù)量即可；補充耕地的質(zhì)量低于占用耕地質(zhì)量，則應按等折算多補充耕地，最終實現(xiàn)耕地數(shù)量不減少質(zhì)量有提升?；谏虾Ｊ懈刭|(zhì)量成果的耕地質(zhì)量占補平衡就是耕地生產(chǎn)能力和土壤環(huán)境質(zhì)量的綜合平衡，質(zhì)量平衡衡量的具體方法為：由于土壤環(huán)境質(zhì)量水平直接影響農(nóng)產(chǎn)品生長和人類健康，首先要求耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達到二級以上水平，但從實施難度和實際意義角度出發(fā)不考慮土壤環(huán)境質(zhì)量不同級別之間的折算問題；然后，對土壤環(huán)境質(zhì)量達到二級以上水平的耕地首先考察耕地自然質(zhì)量等別，并按行政區(qū)為單位建立的標準糧折算標準計算需多補充的耕地數(shù)量。

上海市耕地質(zhì)量占補平衡運行機制主要包括耕地質(zhì)量監(jiān)測機制占補平衡指標儲備機制、占補平衡指標跨區(qū)使用機制和占補平衡指標經(jīng)濟保障機制（圖1）。

4.2.1耕地質(zhì)量評估和監(jiān)測機制。如何對占補耕地進行質(zhì)量評估以及如何對占補耕地的質(zhì)量進行監(jiān)測比較是耕地質(zhì)量占補平衡需要考慮的首要問題。耕地質(zhì)量評估和監(jiān)測機制包括新增耕地質(zhì)量驗收、占用耕地質(zhì)量評定和耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測。

4.2.1.1新增耕地質(zhì)量驗收。在整理復墾、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地減量化和灘涂開發(fā)圍墾等涉及新增耕地項目竣工驗收前，應開展新增耕地質(zhì)量驗收工作，耕地質(zhì)量不符合要求的項目不得進行項目竣工驗收。新增耕地質(zhì)量驗收的內(nèi)容包括新增耕地自然質(zhì)量等別、利用等別和經(jīng)濟等別以及新增耕地土壤環(huán)境質(zhì)量，其中對土壤環(huán)境質(zhì)量低于二級水平的新增耕地視作不符合質(zhì)量要求，其所屬項目不得進行項目竣工驗收。

4.2.1.2占用耕地質(zhì)量評定。耕地質(zhì)量占補平衡實施過程中在農(nóng)轉(zhuǎn)用審批前，需要對占用耕地的質(zhì)量進行評價，要求與之掛鉤的補充耕地質(zhì)量不得低于占用耕地質(zhì)量水平。根據(jù)耕地質(zhì)量平衡衡量辦法，占用耕地質(zhì)量僅需評價質(zhì)量等別，根據(jù)上海市耕地質(zhì)量等別成果直接確定。

4.2.1.3耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測。為保證耕地質(zhì)量成果的現(xiàn)勢性和保護新增耕地質(zhì)量，需對耕地質(zhì)量成果進行定期更新監(jiān)測，對新增耕地進行跟蹤監(jiān)測，對土壤環(huán)境質(zhì)量不符合要求的耕地進行適時監(jiān)測。根據(jù)國家統(tǒng)一部署的年度更新評價工作，對現(xiàn)狀耕地和新增耕地質(zhì)量等別進行年度更新監(jiān)測，重點關(guān)注新增耕地的利用等別；根據(jù)上海市統(tǒng)一部署按4年的周期對耕地土壤環(huán)境質(zhì)量成果進行更新監(jiān)測；根據(jù)項目實施單位的申請對新增耕地土壤環(huán)境質(zhì)量進行適時監(jiān)測。

4.2.2占補平衡指標儲備機制。上海市已經(jīng)建立了分區(qū)耕地占補平衡指標儲備機制，占補平衡指標以數(shù)字指標庫的形式存在，可體現(xiàn)區(qū)縣占補平衡指標規(guī)模和空間布局。耕地質(zhì)量占補平衡運行機制應建立占補平衡指標庫中補充耕地質(zhì)量等別和土壤環(huán)境質(zhì)量水平的更新機制；另外，針對土壤環(huán)境質(zhì)量水平不符合要求的耕地建立占補平衡指標二級儲備庫，依托耕地質(zhì)量評估和監(jiān)測機制建立占補平衡指標庫和二級儲備庫之間的相互轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出機制。

4.2.3占補平衡指標跨區(qū)使用機制。上海市各區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不同，占補平衡需求、耕地后備資源和補充耕地成本存在較大的差異，其中閔行和寶山等區(qū)每年下達的新增建設(shè)占用耕地指標因缺少補充耕地指標，往往無法足額使用；而松江、金山和奉賢等區(qū)新增耕地潛力較大，占補平衡指標均有一定的余量。為解決以上問題，建立全市統(tǒng)一占補平衡指標交易平臺，允許占補平衡指標跨區(qū)使用；同時將耕地占補平衡指標納入有形市場進行流轉(zhuǎn)，建立主要由市場決定價格的占補平衡指標有償使用機制，通過市場配置的方式，向不能實現(xiàn)耕地占補平衡的區(qū)、需要補充耕地的單位或企業(yè)出讓耕地占補平衡指標，以提高耕地占補平衡指標使用效率，實現(xiàn)全市耕地占補平衡。

4.2.4占補平衡實施經(jīng)濟保障機制。

4.2.4.1耕地保護經(jīng)濟補償。從市區(qū)2級土地出讓收益中提取一定比例資金，建立耕地保護資金，用于對耕地農(nóng)戶進行補貼，補貼標準根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和耕地保護基金運作情況相應增長。另外，也可走經(jīng)營道路，大力扶持新興的農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟合作社，構(gòu)造企業(yè)化、市場化和規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)運作機制，以生產(chǎn)效益驅(qū)動促進耕地保護。

4.2.4.2耕地占補平衡儲備資金。建立耕地占補平衡指標儲備基金，基金主體由財政支持資金、耕地開墾費、占補平衡指標有償出讓收益以及農(nóng)業(yè)和環(huán)保部門相關(guān)配套資金構(gòu)成，實行占補平衡資金?？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜谛略龈仨椖繉嵤?、高標準農(nóng)田建設(shè)和耕地占補平衡指標儲備運行費用。以改變現(xiàn)狀耕地占補平衡資金規(guī)模小、渠道單一、各地分散使用等情況。

5結(jié)語

隨著觀念變化和土地精細化管理的逐步深入，耕地質(zhì)量管理越來越受到社會各階層的重視，但由于缺少一套科學的理論方法、有效的監(jiān)測手段和運行管理機制，全國耕地占補平衡管理仍停留在數(shù)量平衡階段，導致耕地質(zhì)量管理名不副實。由于行政區(qū)劃小、經(jīng)濟條件優(yōu)越和重視程度高等原因，上海市耕地質(zhì)量等別成果和土壤環(huán)境質(zhì)量成果精度高、覆蓋面廣，其成果應用基礎(chǔ)條件較好。以耕地質(zhì)量成果為基礎(chǔ)構(gòu)建耕地質(zhì)量評估和監(jiān)測機制、耕地占補平衡指標儲備機制和跨區(qū)使用機制為核心的上海耕地質(zhì)量占補平衡運行機制，為有效解決耕地占補平衡面臨的問題提供政策制訂的理論基礎(chǔ)，對真正實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量綜合管理具有實際意義和示范意義。

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