城鎮(zhèn)低效用地結(jié)構(gòu)分析

趙楠

摘要低效用地再開發(fā)是城市內(nèi)部存量建設(shè)用地可持續(xù)利用的重要途徑。以南京市江寧區(qū)為例，通過理論與調(diào)查結(jié)果相結(jié)合的方法研究了江寧區(qū)存在低效用地的街道、開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀，分析了其低效用地的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，并提出了江寧區(qū)“十三五”期間城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)策。

關(guān)鍵詞低效用地再開發(fā)；江寧區(qū)；結(jié)構(gòu)分析；保障措施

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）11-0194-03

AbstractRedevelopment of inefficient land use is an important way for sustainable utilization of urban construction land.We took Jiangning District of Nanjing City as an example， analyzed the survey result in the streets， the development zone of Jiangning district and the inefficient through the combination of theory and methods， inefficient use of structural features， and put forward guarantee measures for Jiangning District.

Key wordsRedevelopment of inefficient land use；Jiangning District；Structural analysis；Safeguard measures

研究低效用地，必須認(rèn)識(shí)到城市土地資源是城市發(fā)展的物質(zhì)性基礎(chǔ)，并且土地資源具有有限性和固定性的特質(zhì)，所以樹立可持續(xù)發(fā)展觀念[1]，并對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)的綜合效益評(píng)價(jià)，確保土地資源高效利用是不可或缺的。城市的發(fā)展往往伴隨著新舊構(gòu)筑物的更替，舊的要素?zé)o法滿足當(dāng)前城市生活的要求，通過對(duì)舊要素的再開發(fā)，以拆除、改造、新建或者重建的方式提高對(duì)象區(qū)域的產(chǎn)出效益，從而滿足城市日益增長的經(jīng)濟(jì)文化需求。城鎮(zhèn)低效用地是一個(gè)為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)擴(kuò)張與土地供需的矛盾問題而產(chǎn)生的概念。有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵，需要明確以下3個(gè)指標(biāo)：一是建筑容量低，一般指其容積率不高；二是城鎮(zhèn)建設(shè)用地；三是土地產(chǎn)出效益低，其主要針對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地，指單位土地上生產(chǎn)效益和產(chǎn)量低。

經(jīng)過30年的努力發(fā)展，我國以4 044億美元的國內(nèi)生產(chǎn)總值成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2012年以來，我國GDP增速開始回落，資源的節(jié)約集約利用成為解決發(fā)展瓶頸的重要方法。隨著建設(shè)用地占地面積的不斷增加，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重在持續(xù)上升，然而有很多地方的城鎮(zhèn)建設(shè)用地處于低效益存量土地狀態(tài)（新增項(xiàng)目用地只是存量土地從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)間的短暫過渡狀態(tài)[2]），使得多數(shù)城市土地利用平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，土地供需矛盾不斷突出。并且土地利用粗放導(dǎo)致城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡，也影響了城市功能的發(fā)揮，間接阻礙了城市的運(yùn)行效率以及降低城市居民的生活質(zhì)量。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，促進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，國土資源部選擇江蘇等10個(gè)省開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。南京市江寧區(qū)作為再開發(fā)試點(diǎn)區(qū)域，積極開展試點(diǎn)工作，并以此作為實(shí)施江蘇省節(jié)約集約用地“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃的重要抓手，通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。江寧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，舊地整治潛力較大。因而筆者通過對(duì)區(qū)域多樣的低效用地類型、結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，分析了存在的問題，并從江寧區(qū)“十三五”期間城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)角度提出了對(duì)策。

1研究對(duì)象與方法

1.1研究對(duì)象根據(jù)《江寧區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》， 確定江寧區(qū)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)低效益建設(shè)用地，包括淳化、東山、谷里、橫溪、湖熟、江寧、祿口、湯山、秣陵9個(gè)街道，濱江開發(fā)區(qū)、東山科創(chuàng)園、高新園、江寧開發(fā)區(qū)、空港5個(gè)開發(fā)區(qū)，此外還包括商務(wù)商貿(mào)集團(tuán)、新農(nóng)發(fā)展集團(tuán)、紫金江寧3處低效商業(yè)用地。

1.2研究方法

1.2.1文獻(xiàn)綜述法。根據(jù)確定的研究方向，在廣泛閱讀國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)土地再開發(fā)的文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合江寧區(qū)低效用地現(xiàn)狀用途以及規(guī)劃用途情況，對(duì)江寧區(qū)低效用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行綜合分析。

1.2.2調(diào)查分析法。在廣泛收集江寧區(qū)低效用地分布及低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過互聯(lián)網(wǎng)搜索采集其他城市關(guān)于低效用地再開發(fā)的工作資料；同時(shí)到相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行咨詢，并到開展低效用地再開發(fā)工作成效突出的地方進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)當(dāng)前江寧區(qū)已開展的低效用地治理的相關(guān)工作現(xiàn)狀有針對(duì)性地進(jìn)行研究分析。

2結(jié)果與分析

2.1江寧區(qū)城鎮(zhèn)低效用地類型江寧區(qū)是南京的3個(gè)新市區(qū)之一，也是目前南京市最大的區(qū)。2000年12月撤縣設(shè)區(qū)，全區(qū)總面積1 567 km2，總?cè)丝?4.6萬，下轄18個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2005年底，江寧區(qū)土地總面積15.58萬hm2。其中，農(nóng)用地11.10萬hm2，占全區(qū)總面積的713%；建設(shè)用地3.50萬hm2，占全區(qū)總面積的22.4%；其他土地0.99萬hm2，占全區(qū)總面積的6.3%[3]。

城鎮(zhèn)低效用地類型主要?jiǎng)澐譃榈托Мa(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地以及其他低效用地。其次，低效用地的結(jié)構(gòu)分析主要包括空間、用途、數(shù)量3個(gè)要素。區(qū)別于一般的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整在時(shí)間上的動(dòng)態(tài)性和空間上的廣泛性，低效用地結(jié)構(gòu)在時(shí)間和空間上都處于相對(duì)靜止的狀態(tài)，在用途上主要表現(xiàn)為低效用地的使用目的，數(shù)量上表現(xiàn)為定量性[4]。

由于江寧區(qū)低效用地具有分布范圍廣、各低效用地情況復(fù)雜以及存在多塊權(quán)屬不明歷史遺留問題地塊，針對(duì)不同地形、開發(fā)強(qiáng)度、位置的低效用地地塊，若對(duì)全部低效用地統(tǒng)一進(jìn)行再開發(fā)，不可避免地會(huì)面臨諸如協(xié)調(diào)爭議各方利益導(dǎo)致的糾紛問題，工作量大導(dǎo)致再開發(fā)工作進(jìn)程放緩甚至中斷的問題等。因此，在對(duì)江寧區(qū)低效用地進(jìn)行分析之前，應(yīng)將低效用地劃分為短期再開發(fā)和長期再開發(fā)2種類型[5]，并優(yōu)先將易開發(fā)低效用地地塊納入再開發(fā)試點(diǎn)，然后借鑒前人開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)難以再開發(fā)地塊進(jìn)行再開發(fā)。該研究以短期再開發(fā)低效用地為主要討論對(duì)象。

2.2江寧區(qū)低效用地結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

2.2.1江寧區(qū)低效用地整治重點(diǎn)放在了低效產(chǎn)業(yè)用地上。城市的發(fā)展過程也是工業(yè)發(fā)展的過程，而工業(yè)用地所占比例大，并且占據(jù)著城市的良好區(qū)段且分布零散。以高新開發(fā)區(qū)百家湖為例，從遙感影像圖中可直觀觀察到各類用地交叉存在，使得功能分區(qū)邊界模糊以及城市內(nèi)邊角空地隨處可見，嚴(yán)重阻礙了城市功能的發(fā)揮。此外，江寧區(qū)政府在發(fā)展初期為引入資本，盲目地上項(xiàng)目和以較低價(jià)出售土地，導(dǎo)致了大量工業(yè)用地廢置。

百家湖片區(qū)地處江寧區(qū)邊緣地帶，屬江寧區(qū)開發(fā)區(qū)高新園。高新園創(chuàng)立之初，為快速吸引投資，多引進(jìn)類似南京主城周邊的傳統(tǒng)小型項(xiàng)目，占地大、投資小、層次低、效益差、產(chǎn)出低。該區(qū)域內(nèi)建筑質(zhì)量參差不齊，是江寧區(qū)內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地較集中的典型。

以百家湖中心片區(qū)為例，根據(jù)圖1，現(xiàn)擬對(duì)土地開發(fā)強(qiáng)度低于1的區(qū)域即圖中藍(lán)色邊框標(biāo)注區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃整治（圖2）。從遙感影像（圖3）可直觀地觀察到藍(lán)色框標(biāo)注區(qū)域內(nèi)，除解放軍工廠多為空置地外，其他均為低矮廠房構(gòu)筑物。江寧區(qū)政府已經(jīng)對(duì)區(qū)域?qū)嵤皟?yōu)二進(jìn)三”轉(zhuǎn)型升級(jí)，將低效產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型為科研用地，并且把容積率控制在2.0～4.0。發(fā)掘城區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地的潛力，使得區(qū)段在短期能夠以較高的基準(zhǔn)地價(jià)出讓土地，保證政府在充足的改造經(jīng)費(fèi)支持下，形成長期可持續(xù)的土地再開發(fā)模式。

但仍存在的問題是：現(xiàn)行審批制度規(guī)定，工業(yè)用地變更成科技研發(fā)用地，既要求用地企業(yè)具備科技研發(fā)資質(zhì)，又需要宗地上的項(xiàng)目符合科技研發(fā)項(xiàng)目要求，很大程度上增加了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的難度。

2.2.2舊城舊村用地多為城鎮(zhèn)中心區(qū)段的現(xiàn)狀居住用地，建造區(qū)間在20世紀(jì)50—80年代。由于經(jīng)濟(jì)條件與建筑技術(shù)所限，容積率均在1.2以下。結(jié)合表1數(shù)據(jù)可直觀看出，舊城和舊村的平均地塊面積相比于其他低效用地高出數(shù)倍，處于絕對(duì)領(lǐng)先地位。這說明了舊城用地與舊村用地和其他低效用地相比，分布相對(duì)集中，依靠以上數(shù)據(jù)可初步推斷其土地性質(zhì)主要是歷史遺留問題地塊和陳舊低矮建筑，揭示了舊城用地中存在可觀面積的可挖潛地塊。

2.2.3商業(yè)用地一般情況下處于城區(qū)中心位置，并且需要有相當(dāng)程度的交通設(shè)施和人流量的支撐。相對(duì)地，低效商業(yè)用地就是在城市建設(shè)不斷發(fā)展的過程中，由于地塊開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施滯后而導(dǎo)致效益無法提高甚至衰退，并且不符合城市規(guī)劃的功能定位的區(qū)域。江寧區(qū)商業(yè)的低效用地總計(jì)20宗，主要分布在東山街道、東山科創(chuàng)園、江寧開發(fā)區(qū)、空港工業(yè)園等。通過比對(duì)發(fā)現(xiàn)低效商業(yè)平均地塊面積僅次于舊城舊村用地，也就是3.19 hm2/宗，面積除其他低效用地外最少。同時(shí)考慮到老城區(qū)商業(yè)用地容積率不高這個(gè)不可避免的因素，可知江寧區(qū)商業(yè)用地節(jié)約集約程度尚可，但由于容積率相對(duì)較低、設(shè)施落后，被新建的商業(yè)街區(qū)所取代。

3江寧區(qū)“十三五”期間城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)策

3.1低效工業(yè)用地對(duì)策江寧區(qū)中存在一批早期引進(jìn)的企業(yè)，由于轉(zhuǎn)型困難，政府應(yīng)視情況適當(dāng)放寬資質(zhì)要求，促使企業(yè)有能力進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，在其發(fā)展成熟后再提高要求，循序漸進(jìn)，為企業(yè)提供一個(gè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的緩沖空間。

3.2低效商業(yè)用地對(duì)策如東山創(chuàng)業(yè)園中的商業(yè)用地，受科創(chuàng)園的影響較大，政府應(yīng)對(duì)各個(gè)科創(chuàng)園分別定位，根據(jù)區(qū)位和自然條件等吸引不同類型的企業(yè)入駐，對(duì)于規(guī)模較小的科創(chuàng)園可進(jìn)行適當(dāng)合并，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。當(dāng)企業(yè)入駐數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，就能增加人流量，帶動(dòng)起周圍商業(yè)發(fā)展，或?qū)⒌托虡I(yè)用地轉(zhuǎn)為公共服務(wù)用地，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而優(yōu)化整體環(huán)境。

3.3舊城舊村用地對(duì)策舊城用地改造難度較大，注意協(xié)調(diào)好各方面的利益是項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。舊城改造主要分為2類：一是在滿足住戶的就地安置后，將剩余土地作為商業(yè)用地，以維持改造資金的平衡；二是在原來的基礎(chǔ)上對(duì)街道衛(wèi)生環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)，使得區(qū)域人居環(huán)境能夠滿足人們?nèi)找嬖鲩L的環(huán)境需求。

舊村用地性質(zhì)多為集體建設(shè)用地，在開發(fā)過程中會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)的變化，所以不同于舊城改造，需更加注意產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理，而且在改造過程中極有可能會(huì)面臨巨大的資金壓力。

3.4提高土地信息即時(shí)性盡管土地信息管理在不斷普及和完善[6]，但依舊存在現(xiàn)狀調(diào)查、變更調(diào)查時(shí)效性不強(qiáng)的問題，所以土地信息更新與管理不能僅僅依靠國土資源部提供土地利用信息，私人、企業(yè)都應(yīng)樹立信息互通和信息即時(shí)的觀念。此外，尤其要注重土地需求信息和土地供給信息的銜接，掌握引進(jìn)資本的主動(dòng)性，側(cè)面提高土地利用合理性，拉長再開發(fā)周期。

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