失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制探究

戚曉明

摘要在當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制存在的問題，提出拓展基金投資渠道、開展“養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款”的基金運營方式以及完善基金監(jiān)督管理機(jī)制等措施，以促進(jìn)基金管理機(jī)制的完善。

關(guān)鍵詞失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；農(nóng)保模式；基金管理

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）12-0235-02

AbstractBased on management mechanism situation of landlost farmers′ endowment insurance fund，existing problems were analyzed. The measures proposed focused on expanding the fund investment channels， carrying out the fund operation mode of "endowment insurance certificate pledge loan"，perfecting the fund supervision and management mechanism，and so on.It will promote the improving of fund management mechanism.

Key wordsLandlost peasants；Pension insurance；Agricultural insurance model；Fund management

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加速，農(nóng)村土地被征用于工業(yè)建設(shè)或基礎(chǔ)建設(shè)的情況愈來愈多，大批失地農(nóng)民出現(xiàn)。農(nóng)民失去土地后，國家和政府非常注重對失地農(nóng)民的安置補償，關(guān)注失地農(nóng)民的社會保障。其中，就養(yǎng)老保障方面，全國各地尚未形成統(tǒng)一的制度，形成適用于各地情況的不同模式。這些模式中有城保模式、鎮(zhèn)保模式、農(nóng)保模式、嘉興模式等幾種比較成型的養(yǎng)老保險模式[1]。

農(nóng)保模式實際上就是對失地農(nóng)民采取和農(nóng)民一樣的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。自新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)?！保┙⒁詠恚鸸芾韱栴}從未離開學(xué)者們的視線。例如，湯曉陽[2]針對基金運營層次較低、基金經(jīng)辦管理體制不完善等提出進(jìn)一步完善“新農(nóng)保”基金管理的對策建議，包括拓展投資運作模式，如引入商業(yè)保險基金、開發(fā)多渠道的基金來源、完善基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等；而封鐵英等[3]在模擬和預(yù)測基金收支平衡后提出“新農(nóng)保”基金應(yīng)采取發(fā)行專項債券、提高銀行儲蓄利率、投資小型收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等較為穩(wěn)妥的運營方式，才能更好地抵御農(nóng)村人口老齡化的趨勢；梁春賢[4]認(rèn)為投資要求方面“新農(nóng)?！被痤愃朴谏鐣Ｕ匣?，可借鑒社會保障基金采取直接投資或委托投資的入市投資方法及還在學(xué)習(xí)中的海外投資方式，以保證基金的保值增值；李蘭雄[5]則認(rèn)為“新農(nóng)?！被鸸芾憝h(huán)節(jié)較為繁瑣，有待簡化，要把基金管理與業(yè)務(wù)工作區(qū)別開，做到事前進(jìn)行預(yù)算，事中事后加強審計等等。這些研究暴露了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理存在的問題。相應(yīng)地，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險采取這種模式，其基金管理也可能面臨這樣的問題，這些問題將影響失地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益的正常、持續(xù)地獲得。因而，筆者以農(nóng)保模式為例，探討這種模式的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險在發(fā)展過程中的基金管理機(jī)制問題。

1失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制的現(xiàn)狀

為與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，農(nóng)保模式的基金籌集標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)力求適宜、得當(dāng)?；鸹I集包括個人繳費、集體補助和政府補貼。個人繳費的籌集標(biāo)準(zhǔn)為100、200、300、400、500元/（人·年）等；集體補助視各地集體經(jīng)濟(jì)狀況定；政府補貼是在個人繳費基礎(chǔ)上給予30元/（人·年）及以上。養(yǎng)老金給付包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政負(fù)責(zé)，按月發(fā)放。個人賬戶基金來源于個人繳費及繳費時的政府補貼，經(jīng)濟(jì)條件好的地方還有集體補助。

農(nóng)保模式中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分是國家財政當(dāng)年支取的，不存在基金的積累問題。個人賬戶部分是每年繳費，并在繳費人年滿60周歲時發(fā)放，期間的個人繳費額積累下來，屬于完全積累制，因而涉及基金的管理問題。這種情況下基金進(jìn)入專有賬戶，采取收支兩條線的管理。積累下來的基金主要存進(jìn)銀行，通過銀行儲蓄的形式進(jìn)行保值增值?；鸬墓芾韺用嬖诳h、區(qū)一級?？h、區(qū)的農(nóng)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收繳費用、發(fā)放養(yǎng)老金，并且將其記錄在冊。目前各地農(nóng)?；疬€采取了信息化的管理，建立信息管理系統(tǒng)，稱作“金保工程”。

2失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制存在的問題

對于基金管理，政府非常重視，加大了經(jīng)辦管理力度，并強調(diào)了信息管理系統(tǒng)的建立，這使得農(nóng)保制度的發(fā)展勢頭一直保持良好，執(zhí)行力度很大。例如，在對處于中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的中部地區(qū)省份——山西省進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，從2009年以來“新農(nóng)?！敝贫鹊耐七M(jìn)速度很快，基金的經(jīng)辦管理基本到位，在信息化管理方面大多數(shù)試點縣都能初步實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料的信息化管理。

在基金運營管理方面，情況不容樂觀。目前農(nóng)?；鸸芾聿块T主要將個人賬戶實行基金積累制。從養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)理論上來講，基金積累制養(yǎng)老金制度的理論前提是：通貨膨脹率（或者工資增長率）小于養(yǎng)老基金投資收益率[6]；這一不等式成立時，從財務(wù)上來講這種基金積累制才是可持續(xù)性的。在“老農(nóng)?！睍r期，養(yǎng)老基金在1993—1996年出現(xiàn)較大幅度的貶值主要是因為在這期間這一不等式不成立，即全國零售物價指數(shù)上漲率和農(nóng)村居民消費價格指數(shù)上漲率高于銀行定期存款利率和三年期國債利率[7]，更別提加上基金的管理費用等因素。這正是造成農(nóng)民對老農(nóng)保失去信心以及老農(nóng)保失敗的原因之一?！靶罗r(nóng)?！睍r期，根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年12月底發(fā)布的數(shù)據(jù)，CPI（consumer price index 居民消費價格指數(shù)）增幅從2009年11月起由負(fù)轉(zhuǎn)正，2010年下半年開始上漲迅速，在2010年11月CPI同比增幅達(dá)5.1%；2011年繼續(xù)上漲，7月CPI同比增幅達(dá)6.5%，創(chuàng)37個月的新高，為近10年來第二大漲幅；從8月開始，CPI增幅有所縮小，但仍處于高位運行區(qū)間，9月CPI同比增幅仍達(dá)6.1%[8]。而我國一年期銀行存款利率在2010年10月達(dá)2.50%，2010年12月達(dá)2.75%，2011年2月達(dá)3.00%，2011年4月達(dá)3.25%，2011年7月達(dá)3.50%。盡管銀行的定期存款利率水平近兩年不斷提高，但和CPI相比還是較低。這意味著我國銀行儲蓄的利息仍然不足以讓儲戶對沖CPI上漲幅度，存入銀行的新農(nóng)?；鸬谋Ｖ荡_實很成問題[9]。

由此可見，農(nóng)保模式下的基金管理機(jī)制主要在基金運營管理方式方法方面存在問題；當(dāng)然，從長遠(yuǎn)的角度來看，養(yǎng)老基金的經(jīng)辦管理也不能掉以輕心。

3完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制的對策

農(nóng)保模式的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制存在一定的問題，直接影響失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的效用預(yù)期，從而影響失地農(nóng)民長期的參保和繳費意愿。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理機(jī)制的問題須引起有關(guān)部門重視，可從以下方面創(chuàng)新。

3.1拓展基金投資渠道

從基金管理來看，國家政策規(guī)定：“新農(nóng)?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實現(xiàn)保值增值。試點階段，新農(nóng)?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》國發(fā)（2009）32號直接實行省級管理。”這里的“有關(guān)規(guī)定”和老農(nóng)保一樣，基金的保值增值主要通過存入銀行或購買國家債券的形式實現(xiàn)。而新農(nóng)保的基金管理還是按照縣級統(tǒng)籌的原則實行專款專項、收支兩條線的管理。由于在相當(dāng)一段時期內(nèi)國家實行低利率政策刺激經(jīng)濟(jì)，名義利率扣除通貨膨脹率后的實際利率已降為負(fù)值，基金安全的主要風(fēng)險已經(jīng)變?yōu)椤百H值”，加大了農(nóng)?；鹗詹坏种У娘L(fēng)險[10]。同時，以縣（市）級為單位的基金管理模式存在管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、易于受當(dāng)?shù)匦姓缮娴缺锥?，如果農(nóng)保基金由部或省統(tǒng)一管理，應(yīng)該更合理。

在基金的運營方面，可以將一部分基金投入到國家有發(fā)展前景、在短期內(nèi)有望取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)項目，盈利后用于支付近期的農(nóng)民養(yǎng)老金。另外，在確保基金安全的情況下，借鑒西方國家如瑞士、德國、英國、法國、日本的經(jīng)驗，嘗試進(jìn)行股票、債券和基金投資，提高基金運營效率和收益率。盡管這些國家在基金管理機(jī)構(gòu)的選擇上有所差別，但在基金投資方面都有共同之處，比如都有投資于股票、債券、房地產(chǎn)等方面，并且在此基礎(chǔ)上注重培育和發(fā)揮審計、精算等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，提高了基金運作的透明度。

3.2開展“養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款”的基金運營方式

國內(nèi)在養(yǎng)老保險基金的管理運營方面也有成效明顯、符合我國國情的模式，比較典型的即為“呼圖壁模式”，這是一種由新疆呼圖壁縣首創(chuàng)的“養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款”模式。此模式以農(nóng)民個人的養(yǎng)老保險證作為抵押，并以農(nóng)民所繳納的養(yǎng)老保險基金作為資產(chǎn)，通過抵押獲得小額短期貸款。這樣不僅可以解決農(nóng)民日常的生產(chǎn)生活急需，也可以盤活養(yǎng)老保險基金，使其保值增值。貸款的額度是農(nóng)民個人養(yǎng)老保險證面值的90%，期限是一年，利率跟同期銀行貸款利率一致。因為這種抵押貸款的來源是在銀行里存著的農(nóng)保基金，因而貸款所獲得的利息將歸入農(nóng)保基金的個人賬戶，且長期滾動儲蓄。辦理質(zhì)押貸款的銀行不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，每年年底由區(qū)、縣農(nóng)保辦的工作人員按貸款利息的1.5%一次性付給銀行手續(xù)費[11]。若在貸款過程中農(nóng)民無力還貸，可由其農(nóng)保個人賬戶中的余額來進(jìn)行償還或者直接退保。新疆呼圖壁縣從1998年開展這種模式，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)保機(jī)構(gòu)和縣里多家銀行或者農(nóng)村信用合作社簽署合作協(xié)議，成功地推行了該模式。盡管該模式在運行過程中遇到不少困難，但農(nóng)民無力還貸而以養(yǎng)老金還貸或者直接退保的幾乎沒有。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)?；疬\營的平均年收益率較高，為814%[12]。中國社會科學(xué)院政策研究中心張時飛博士調(diào)查后認(rèn)為，呼圖壁縣保險證質(zhì)押借款項目之所以成功在于突破現(xiàn)行農(nóng)保制度的設(shè)計局限引入資產(chǎn)建設(shè)的要素，利用農(nóng)民現(xiàn)有所積累的金融財富去改善他們的長遠(yuǎn)生計。同樣，失地農(nóng)民也可如此。當(dāng)然，這種形式的基金運營機(jī)制的形成和推廣，需國家和政府在立法和政策方面完善及金融機(jī)構(gòu)、政府部門等之間的通力協(xié)作。

3.3完善基金監(jiān)督管理機(jī)制為保證養(yǎng)老保險制度發(fā)展的穩(wěn)定性和持久性，基金的監(jiān)督管理機(jī)制須進(jìn)一步完善。一是法律監(jiān)督體系的建立。無論是老農(nóng)保還是新農(nóng)保，都沒有具有較強法律效力的法律法規(guī)來加以約束，有的只是相關(guān)的條例辦法。以《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》或者《失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法》的形式明確養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容、管理體制、籌資原則、給付水平、基金的運營情況等，使制度的運行有法可依，而且可以為有效監(jiān)管基金投資風(fēng)險提供法律依據(jù)，使失地農(nóng)民對制度更加安心、放心。二是財務(wù)監(jiān)管制度的建立。有關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行國家農(nóng)保基金管理財務(wù)和會計核算法規(guī)制度，基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，確?；鸢踩\行。三是日常行政監(jiān)督體系的建立。社保機(jī)構(gòu)要將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金納入社會保險基金日常監(jiān)督業(yè)務(wù)范圍，全程監(jiān)督，定期檢查，確保收繳、上解、管理、增值、預(yù)算、決算、領(lǐng)取和發(fā)放等各環(huán)節(jié)不留漏洞和隱患，及時發(fā)現(xiàn)和糾正出現(xiàn)的問題。將基金管理使用情況及時報送同級的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主動接受審計、監(jiān)察等部門的檢查監(jiān)督。四是社會監(jiān)督機(jī)制的建立。養(yǎng)老保險基金收繳、基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放等情況，各試點村每月可按人頭張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每季、縣每半年采取適當(dāng)方式向社會公布，接受公眾監(jiān)督，從而安定民心，促進(jìn)失地農(nóng)民持續(xù)參保，保證制度持久發(fā)展。

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