健全水資源資產(chǎn)管理體制的思考與建議

吳強(qiáng)　陳金木

摘要：按照生態(tài)文明體制改革精神，探討構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情水情和當(dāng)前改革形勢(shì)要求的水資源資產(chǎn)管理體制。運(yùn)用政策解讀、法理分析、比較分析等方法，剖析了自然資源資產(chǎn)分類(lèi)管理要求，梳理了水資源資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀，分析了水資源資產(chǎn)管理的特殊性和實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理的必要性，提出了進(jìn)一步健全水資源資產(chǎn)管理體制的思路和建議。研究提出，水資源資產(chǎn)屬于典型的公益性資產(chǎn)，考慮到水資源資產(chǎn)管理和我國(guó)國(guó)情水情的特殊性以及當(dāng)前我國(guó)所處的特殊發(fā)展階段，有必要充分發(fā)揮水行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力，進(jìn)一步明確由水行政主管部門(mén)作為所有權(quán)代表行使水資源資產(chǎn)管理職責(zé)；按照一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，有必要以水為脈絡(luò)，對(duì)涉及水資源資產(chǎn)管理的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并從國(guó)家、流域和區(qū)域三個(gè)層面進(jìn)一步健全部門(mén)協(xié)作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：水資源；資產(chǎn)管理；體制改革；公益性資產(chǎn)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）和《中共中央國(guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）都明確要求健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制。水資源是自然資源的重要組成部分，《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》）明確規(guī)定了水資源管理體制，并將水資源資產(chǎn)管理作為水資源管理的重要內(nèi)容，實(shí)踐中水行政主管部門(mén)既基于公共管理原則開(kāi)展水資源行政管理，又基于所有者身份開(kāi)展水資源資產(chǎn)管理，但總體上看目前水資源資產(chǎn)管理還比較薄弱，水資源資產(chǎn)管理體制尚不健全。本文在分析國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀及實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理的必要性進(jìn)行探討，并提出進(jìn)一步健全水資源資產(chǎn)管理體制的相關(guān)建議。

1國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革分析

水資源是國(guó)家自然資源的重要組成部分，探討水資源資產(chǎn)管理體制改革，需要先對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行分析。

1.1自然資源資產(chǎn)管理體制改革總思路

對(duì)于自然資源資產(chǎn)管理體制改革，《決定》要求“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《說(shuō)明》）中指出，健全自然資源資產(chǎn)管理體制，針對(duì)的問(wèn)題是“全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）明確規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！睂?duì)于國(guó)家所有的自然資源，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）及《水法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律均明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。在這種背景下，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，就是要明確國(guó)有自然資源資產(chǎn)由哪一級(jí)或者哪些機(jī)構(gòu)具體管理，以解決“所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”問(wèn)題。對(duì)此，《說(shuō)明》中指出：“總的思路是按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制?！薄犊傮w方案》進(jìn)一步要求“按照所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類(lèi)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等”。

1.2認(rèn)識(shí)上的分歧

對(duì)于如何按照《決定》和《總體方案》要求具體設(shè)計(jì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，當(dāng)前各部門(mén)、各地方的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一。從目前有關(guān)各方的觀點(diǎn)來(lái)看，大體上可以分為兩種不同的方案：一種是綜合管理（合并管理）方案，即對(duì)目前分散在各部門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理職能予以合并，實(shí)行綜合管理，部分專(zhuān)家學(xué)者所提出的設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)、國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)以及組建環(huán)境與生態(tài)、資源與生態(tài)、環(huán)境資源和生態(tài)保護(hù)等大部門(mén)組合方案，采取的就是綜合管理方案；另一種是專(zhuān)業(yè)化管理方案，即根據(jù)自然資源的不同類(lèi)別，由不同的專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

1.3自然資源資產(chǎn)分類(lèi)管理的必要性及相關(guān)體制改革思路

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行有關(guān)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)的法律規(guī)定基礎(chǔ)上，要按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的要求，明確國(guó)有自然資源資產(chǎn)由哪一級(jí)或者哪些機(jī)構(gòu)具體管理，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)要實(shí)行綜合管理還是專(zhuān)業(yè)化管理，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理分類(lèi)，看哪些自然資源資產(chǎn)適合綜合管理，哪些自然資源資產(chǎn)適合專(zhuān)業(yè)化管理，能合則合，宜分則分。

在分類(lèi)管理的設(shè)計(jì)思路上，需要根據(jù)不同自然資源資產(chǎn)的不同屬性進(jìn)行合理分類(lèi)。根據(jù)國(guó)內(nèi)比較權(quán)威的研究成果，自然資源資產(chǎn)可以按照資產(chǎn)屬性的不同，大體上分為商業(yè)性自然資源資產(chǎn)和公益性自然資源資產(chǎn)兩大類(lèi)，并據(jù)此確定不同的管理原則和進(jìn)行不同的體制設(shè)計(jì)。其中：建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源等自然資源資產(chǎn)具有明顯的商業(yè)性，其基本目的是促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲取相應(yīng)的公共收益，包括直接出讓資產(chǎn)的收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的稅收收入；而水資源、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等自然資源資產(chǎn)，則具有明顯的公益性，其基本目的是提供基礎(chǔ)性、公共性的服務(wù)，保障國(guó)家的生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全。在管理原則上，對(duì)于商業(yè)性自然資源資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照商業(yè)資本經(jīng)營(yíng)原則進(jìn)行管理，主要考核其資產(chǎn)價(jià)值增值和凈收益增長(zhǎng)狀況；而對(duì)于公益性自然資源資產(chǎn)，則應(yīng)當(dāng)按公共管理的原則進(jìn)行管理，主要考核自然資源資產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的狀況及成本控制。

從當(dāng)前各種自然資源管理體制的實(shí)際情況來(lái)看，可以考慮先把國(guó)有商業(yè)性自然資源資產(chǎn)管理分離出來(lái)，并統(tǒng)一按國(guó)有收益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核。而對(duì)于公益性很強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)，是從行政部門(mén)分離出來(lái)統(tǒng)一按國(guó)有公益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核，還是發(fā)揮資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力，保留在部門(mén)內(nèi)進(jìn)行管理，各有利弊，需要進(jìn)行深入研究和評(píng)估。問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于是用一個(gè)部門(mén)管還是用兩個(gè)部門(mén)管，而是要把公益性資產(chǎn)同商業(yè)性資產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，按照不同目標(biāo)和原則管理，對(duì)同一性質(zhì)的資產(chǎn)按同一管理原則進(jìn)行管理和考核。

2水資源資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀和實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理的必要性

2.1水資源資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀

資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是資產(chǎn)管理的前提和基礎(chǔ)，在分析水資源資產(chǎn)管理體制之前，需要先對(duì)水資源資產(chǎn)和水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行分析。對(duì)于水資源資產(chǎn)，目前尚沒(méi)有權(quán)威的定義。筆者認(rèn)為，資產(chǎn)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)資源，由于稀缺而具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此水資源本身就是一種資產(chǎn)，但與單純討論水資源不同的是，水資源資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的是作為資產(chǎn)意義上的水資源，即國(guó)家、取用水戶(hù)等各種主體依據(jù)法律規(guī)定取得和擁有的能以資產(chǎn)反映的水資源。水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)包括完全產(chǎn)權(quán)和有限產(chǎn)權(quán)兩種。完全產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)為水資源所有權(quán)，根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》《水法》的規(guī)定，水流（水資源）屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使對(duì)水資源的所有權(quán)。有限產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)為取水權(quán)等各種水資源使用權(quán)，根據(jù)《水法》規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。

《水法》未對(duì)水資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，但與上述產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)，《水法》明確規(guī)定了我國(guó)實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，包括三個(gè)層面：一是國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作；二是流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)：三是地方水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

從《水法》等法律法規(guī)以及水利部“三定”方案的職責(zé)規(guī)定上看，水行政主管部門(mén)同時(shí)具有水資源的行政管理職能和資產(chǎn)管理職能，行政管理職能主要體現(xiàn)在水資源的規(guī)劃、配置、調(diào)度、保護(hù)等，資產(chǎn)管理職能主要體現(xiàn)在核發(fā)取水許可證、統(tǒng)計(jì)核算、水資源費(fèi)征收等。根據(jù)《水利國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資產(chǎn)發(fā)[1996]5號(hào)），水資源資產(chǎn)是水利國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，各級(jí)水行政主管部門(mén)受?chē)?guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府委托，作為水利國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體，在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)水利國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督和管理。

2.2水資源資產(chǎn)管理的特殊性和實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理的必要性

考慮到水資源資產(chǎn)管理和我國(guó)國(guó)情水情的特殊性以及當(dāng)前我國(guó)所處的特殊發(fā)展階段，在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制過(guò)程中，有必要充分發(fā)揮水行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力，進(jìn)一步明確由水行政主管部門(mén)作為所有權(quán)代表行使水資源資產(chǎn)管理職責(zé)。具體理由如下。

（1）從資產(chǎn)屬性上看，水資源資產(chǎn)具有很強(qiáng)的公益性和一定的商業(yè)性，決定了水資源資產(chǎn)管理要把保障公共利益放在優(yōu)先位置，并適當(dāng)兼顧水資源利用效率和效益。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水資源開(kāi)發(fā)利用不僅是供水安全保障的需要，更是防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全保障的需要，具有突出的公益性特征。為了保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)辦水利，發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)水利發(fā)展的保障作用?；谒Y源資產(chǎn)的典型公益性特征，總體上需要按照公共管理的原則對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行管理，注重水資源資產(chǎn)對(duì)公共利益的保障功能。同時(shí)，對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)等取用水戶(hù)而言，水資源屬于重要的生產(chǎn)要素，具有重要的使用價(jià)值，因此在一定范圍內(nèi)具有商業(yè)屬性。為此，在水資源資產(chǎn)管理過(guò)程中，需要遵循“兩手發(fā)力”的思路，既要通過(guò)政府調(diào)控以保障公平，又要通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)以提高水資源資產(chǎn)的利用效率和效益。

（2）從資產(chǎn)管理特性上看，水資源資產(chǎn)管理具有高度的復(fù)雜性、明顯的階段性和特殊的專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)當(dāng)依托現(xiàn)有資源管理部門(mén)設(shè)計(jì)合理的管理體制。受制于水資源及其開(kāi)發(fā)利用所具有的特殊性，包括水資源具有流動(dòng)性、流域性，水資源量具有隨機(jī)性，水資源具有水量、水質(zhì)、水能、水運(yùn)、水溫、水生態(tài)等多種功能以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多種價(jià)值，水資源開(kāi)發(fā)利用存在明顯的外部性等，水資源資產(chǎn)管理與森林、山嶺等其他公益性自然資源資產(chǎn)管理相比要復(fù)雜得多。我國(guó)目前的水資源資產(chǎn)管理主要通過(guò)核發(fā)取水許可證、征收水資源費(fèi)等方式體現(xiàn)，受制于水量分配尚未全面推開(kāi)、取水許可制度落實(shí)尚不到位、水權(quán)確權(quán)登記工作尚待開(kāi)展、水資源監(jiān)測(cè)和用水計(jì)量等水資源監(jiān)控能力不足等制約，目前的水資源資產(chǎn)管理尚處于較低的階段。具有明顯的階段性。此外，水資源資產(chǎn)管理與防洪抗旱管理、水利工程管理等密切相關(guān)，而且不同流域水情不同，水資源資產(chǎn)管理也各不相同。如黃河流域存在水與沙的協(xié)調(diào)管理等，因此又具有特殊的專(zhuān)業(yè)性。為此，有必要充分發(fā)揮水行政主管部門(mén)作為資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力，明確由水行政主管部門(mén)作為所有權(quán)代表行使水資源資產(chǎn)管理職責(zé)。

（3）從國(guó)情水情上看，水資源資產(chǎn)管理直接關(guān)系到國(guó)家水安全保障，基于國(guó)家水安全保障的全局性，需要由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。我國(guó)水問(wèn)題新老交織，除了傳統(tǒng)的水資源短缺、水資源時(shí)空分布不均、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水土流失嚴(yán)重等問(wèn)題之外，還新出現(xiàn)了水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問(wèn)題，而且這些問(wèn)題具有流域性和全局性等特點(diǎn)。為有效保障我國(guó)的水安全，需要按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，開(kāi)展全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，編制并實(shí)施全國(guó)水資源綜合規(guī)劃、全國(guó)水資源中長(zhǎng)期供求規(guī)劃等全國(guó)性規(guī)劃，對(duì)全國(guó)水資源進(jìn)行宏觀配置和統(tǒng)一調(diào)度，在國(guó)家層面上構(gòu)建“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的河湖水系連通總體格局，開(kāi)展全國(guó)范圍的節(jié)約用水和水資源保護(hù)工作等。由水行政主管部門(mén)對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以高效地推進(jìn)全國(guó)層面的水資源管理工作，為國(guó)家水安全提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障。

（4）從發(fā)展階段上看，由水行政主管部門(mén)作為水資源資產(chǎn)管理和監(jiān)督部門(mén)，與我國(guó)當(dāng)前所處的特殊發(fā)展階段相契合。綜觀各國(guó)資源環(huán)境管理體制的總體架構(gòu)，近代國(guó)家形成以來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)分工，政府的專(zhuān)業(yè)化行政管理體系逐步形成，并相應(yīng)地在資源和環(huán)境領(lǐng)域形成專(zhuān)業(yè)化管理體制?？梢哉f(shuō)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化行政管理，就沒(méi)有現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力。但是，專(zhuān)業(yè)化管理也在一定程度上帶來(lái)了部門(mén)職能重疊、多頭管理、行政效率低下的“官僚主義”通病。隨著生態(tài)學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到資源和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的整體性和系統(tǒng)相關(guān)性，資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府部門(mén)重組成為新的趨勢(shì)。但這種重組是有限度的，模式是多樣的，很多國(guó)家是把污染防治職能組合起來(lái)，但自然資源管理保留了多部門(mén)分治的格局。因此，總體而言，資源環(huán)境的專(zhuān)業(yè)化管理是基礎(chǔ)，適用于資源資產(chǎn)管理的起步階段和不發(fā)達(dá)階段；資源環(huán)境的適度綜合管理，則是資源資產(chǎn)管理發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前水資源資產(chǎn)管理尚處于起步階段，需要按照分類(lèi)管理的思路由專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)進(jìn)一步強(qiáng)化水資源資產(chǎn)管理。從國(guó)際上看，國(guó)外類(lèi)似我國(guó)發(fā)展階段的國(guó)家，也大都采取了單設(shè)水資源管理部門(mén)的方式，如印度的水利部、孟加拉國(guó)的水資源部、埃及的水資源和灌溉部、埃塞俄比亞的水資源部等。

3進(jìn)一步健全水資源資產(chǎn)管理體制的思路

總體上看，目前我國(guó)水資源所有權(quán)和使用權(quán)以及管理體制的界定是比較明確的，符合我國(guó)的基本國(guó)情和水情。但是，現(xiàn)行水資源資產(chǎn)管理尚存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是水資源的行政管理和資產(chǎn)管理存在著多頭管理和協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。例如，除了水行政主管部門(mén)之外，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)于地下水、住建部門(mén)對(duì)于城市供水和節(jié)水、農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)于漁業(yè)水域、交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)于水運(yùn)、能源部門(mén)對(duì)于水電（不包括農(nóng)村水電）等也承擔(dān)著管理職責(zé)：國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室、國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室也與水資源資產(chǎn)管理有關(guān)。從法律法規(guī)和“三定”上看，各部門(mén)的職能界定基本清晰，但在實(shí)際操作上存在協(xié)調(diào)困難、協(xié)作不夠、效能不高、合力不強(qiáng)等問(wèn)題。二是無(wú)論是流域?qū)用孢€是區(qū)域?qū)用?，水資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理都比較薄弱，未能充分反映水資源資產(chǎn)的流域性和水系性特點(diǎn)。

按照建立生態(tài)文明制度體系的要求推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理體制改革，建議總的思路是：按照一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，以水為脈絡(luò)，對(duì)涉及水資源資產(chǎn)管理的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督；在此基礎(chǔ)上，從國(guó)家、流域和區(qū)域等層面進(jìn)一步健全協(xié)作機(jī)制。

（1）對(duì)涉及水資源資產(chǎn)管理的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。主要是推進(jìn)地表水與地下水以及城鄉(xiāng)供水節(jié)水的統(tǒng)一管理，并推進(jìn)水利部與國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室、國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的整合，使國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)切實(shí)承擔(dān)起水資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督職責(zé)。

（2）國(guó)家層面上進(jìn)一步建立健全涉水部門(mén)問(wèn)的協(xié)作機(jī)制，適時(shí)組建高層次的水資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，水利部一直致力于建立和完善部門(mén)協(xié)作機(jī)制，如會(huì)同環(huán)保部建立了水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制，先后與農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)簽署了合作備忘錄，推動(dòng)水利和農(nóng)業(yè)、水利和交通運(yùn)輸以及長(zhǎng)江河道采砂管理等工作的協(xié)調(diào)，已經(jīng)取得了積極效果。下一步，根據(jù)國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)的涉水管理職責(zé)，對(duì)需要部門(mén)協(xié)作完成的水管理事項(xiàng)。還需進(jìn)一步建立健全部門(mén)間協(xié)作機(jī)制，形成水資源資產(chǎn)管理合力。如針對(duì)供水，建立健全水利、住建兩部之間的協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)水資源基本公共服務(wù)均等化；針對(duì)節(jié)水，積極推進(jìn)建立水利、住建、農(nóng)業(yè)等部際聯(lián)席會(huì)議制度；針對(duì)水資源保護(hù)和水污染防治，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)水利、環(huán)保兩部門(mén)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息共享、工作互動(dòng)。針對(duì)部門(mén)協(xié)調(diào)中存在的問(wèn)題。還應(yīng)適時(shí)組建高層次的水資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高協(xié)調(diào)效率。

（3）流域?qū)用嫔弦∪饔蚓C合管理體制機(jī)制，進(jìn)一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。為推進(jìn)以流域?yàn)閱卧木C合管理，結(jié)合目前流域管理機(jī)構(gòu)水資源管理職能有所弱化的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃管理、防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度、“三條紅線”控制指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)估、流域綜合執(zhí)法等方面的職能，在有條件的流域探索建立利益相關(guān)者參加的流域管理委員會(huì)。

（4）地方層面上要推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。按照“將城市涉水事務(wù)的具體管理職責(zé)交給城市人民政府”的要求，鼓勵(lì)地方按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，整合涉及防洪排澇、水源工程建設(shè)與保護(hù)、供水排水、節(jié)約用水、污水處理、中水回用等方面的行政管理職能，實(shí)行水務(wù)一體化管理，業(yè)務(wù)上分別接受上級(jí)相關(guān)行政主管部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)管。

4結(jié)語(yǔ)

健全自然資源資產(chǎn)管理體制是加快建立生態(tài)文明制度體系的客觀要求。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，是生態(tài)與環(huán)境的重要控制性要素，水資源資產(chǎn)具有很強(qiáng)的公益性和一定的商業(yè)性，水資源資產(chǎn)管理直接關(guān)系到國(guó)家水安全保障。針對(duì)水資源所有權(quán)人的承擔(dān)主體及其職責(zé)不夠清晰等問(wèn)題，健全水資源資產(chǎn)管理體制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持水資源國(guó)家所有的基本制度，充分發(fā)揮水行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力，進(jìn)一步明確由水行政主管部門(mén)作為所有權(quán)代表行使水資源資產(chǎn)管理職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合已有水資源管理制度中的產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)容，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水資源資產(chǎn)的監(jiān)管，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資產(chǎn)配置中的重要作用，保障所有權(quán)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的目標(biāo)。