多規(guī)合一與土地優(yōu)化配置初探

摘 要：北京市屬國有企業(yè)存量土地是國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的重要組成部分，科學高效地盤活該存量土地有利于土地的優(yōu)化配置。市屬國有企業(yè)在進行存量土地盤活時會遇到規(guī)劃管理交叉以及部門協(xié)調(diào)的問題，通過對市屬國有企業(yè)存量土地盤活方式以及“多規(guī)合一”內(nèi)容的分析，探究“多規(guī)合一”對市屬國有企業(yè)存量土地盤活的促進作用，以及該存量土地盤活對“多規(guī)合一”的反饋建議。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；市屬國有企業(yè)；存量土地盤活

存量土地，即存量建設(shè)用地，指的是城市范圍內(nèi)已完成土地征收的閑置、空置、低效利用國有建設(shè)用地，其土地性質(zhì)多為國有劃撥用地，土地使用權(quán)人為市屬國有企業(yè)。根據(jù)用地性質(zhì)主要分為舊居住用地和工業(yè)用地，其中工業(yè)用地主要由工業(yè)園區(qū)和零散的工業(yè)廠房構(gòu)成，北京市在不斷研究探索存量土地的盤活機制，以加強對存量土地的使用。對于北京市而言，科學高效地盤活存量土地，既是經(jīng)濟與城市發(fā)展的必然要求，又是解決城市土地供應(yīng)緊缺的重要途徑。

2014年，北京市城市總體規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都陸續(xù)展開了修改、編制工作，三大規(guī)劃同時推進。同時隨著2015年中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》的印發(fā)，生態(tài)文明體制逐步建立，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合發(fā)展的探索也在逐步深入。2016年7月，北京市規(guī)劃委員會與國土資源局合并為北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會，從管理職能上實現(xiàn)了“兩規(guī)合一”，促進城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型與土地利用方式轉(zhuǎn)變，使空間規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更一致，也為“多規(guī)合一”的推進奠定了基礎(chǔ)。

“多規(guī)合一”與發(fā)改、國土、城鄉(xiāng)、環(huán)保等各項規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，涉及宏觀、中觀和微觀多個層面，“多規(guī)合一”的有效推進能提升城市管理水平，有利于完善土地空間布局，優(yōu)化土地資源的配置。在微觀上有利于項目的落地。本文將從北京市屬國有企業(yè)存量土地盤活機制的角度出發(fā)，探索“多規(guī)合一”與土地優(yōu)化配置的相互關(guān)系。

1 北京市屬國有企業(yè)存量土地是北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的重要組成部分

從北京市每年的國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃中可看出城市對土地資源的部署以及用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。北京市從2014年開始到2016年，從國有建設(shè)用地供應(yīng)總量上看，呈現(xiàn)出逐年遞減的變化，2017年供應(yīng)總量相較于2016年，基本持平。北京市2014年國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃安排供應(yīng)總量控制在5150公頃左右。市國土局 市發(fā)展改革委 市規(guī)劃委關(guān)于印發(fā)北京市2014年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的通知北京市2015年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃總量4600公頃。國有建設(shè)用地供應(yīng)總體思路是減量發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障民生和節(jié)約集約。將盤活存量建設(shè)用地寫進國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃中，同時積極引導(dǎo)并鼓勵企事業(yè)單位對低效存量建設(shè)用地的盤活利用。市國土局 市發(fā)展改革委 市規(guī)劃委關(guān)于印發(fā)北京市2015年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的通知北京市2016年國有建設(shè)用地計劃供應(yīng)總量是4100公頃，其中存量建設(shè)用地2250公頃，量化了存量建設(shè)用地的供應(yīng)量，且存量建設(shè)用地的供應(yīng)量大大超過了新增建設(shè)用地的供應(yīng)量。市國土局 市發(fā)展改革委 市規(guī)劃委關(guān)于印發(fā)北京市2016年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的通知2017年全市國有建設(shè)用地計劃供應(yīng)總量4140公頃，其中存量建設(shè)用地2280公頃，占比55%。今年土地開發(fā)重點仍然是放在存量建設(shè)用地的利用上，同時土地供應(yīng)導(dǎo)向也開始向利用存量土地方向轉(zhuǎn)變，并著重研究市存量工業(yè)用地盤活機制。市規(guī)劃國土委、市發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)北京市2017年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的通知

2 北京市屬國有企業(yè)存量土地利用現(xiàn)狀與現(xiàn)行的盤活利用方式

北京市屬國有企業(yè)由于歷史原因在土地利用方面呈現(xiàn)數(shù)量多、分布零散、土地權(quán)屬證件不齊全、容積率底、土地使用率差、土地無償使用比例高等特點。土地的取得方式以劃撥為主，土地用途有工業(yè)倉儲、市政設(shè)施、文體、教育、衛(wèi)生以及居住等。

市屬國有企業(yè)也在積極探索存量土地的盤活利用方式，目前主要的盤活方式，一是土地儲備機構(gòu)收儲，政府根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等，因公共利益需要而對土地或房屋進行征收。二是對原有地上企業(yè)及資產(chǎn)進行疏解騰退，建設(shè)自住型商品房、定向安置房、公共租賃住房等保障性住房，或以棚戶區(qū)改造的形式建設(shè)棚改定向安置房。三是根據(jù)企業(yè)自身的發(fā)展方向，通過自主或合作方式進行土地開發(fā)或升級改造，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等符合首都核心功能的產(chǎn)業(yè)，并以此為契機，推進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3 北京市現(xiàn)行規(guī)劃及審批方式對市屬國有企業(yè)存量土地盤活的影響

3.1 存量土地盤活相關(guān)政策

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出，在北京市疏解非首都核心功能的政策調(diào)控下，許多市屬國有企業(yè)存量土地上原有的不屬于首都核心功能的使用功能將面臨疏解騰退。北京市政府也陸續(xù)出臺了一系列存量土地盤活利用的政策，對存量土地利用給予了極大支持。

2015年，市國土資源局下發(fā)的《關(guān)于利用存量資源發(fā)展養(yǎng)老等重點領(lǐng)域土地利用實施細則的意見》，強調(diào)在以劃撥方式取得的存量房產(chǎn)和原有土地上興辦醫(yī)療、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更。2015年，國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部聯(lián)合出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，明確鼓勵盤活現(xiàn)有用地，提出利用存量房產(chǎn)進行制造業(yè)與文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的，可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]28號），在配套政策方面特別對存量土地利用給予了支持，制造企業(yè)在不改變用地主體和規(guī)劃條件的前提下，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合的新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)，實行5年過渡期內(nèi)保持土地原用途和權(quán)力類型不變政策。

3.2 政策執(zhí)行現(xiàn)狀

上述政策非常鼓勵進行存量土地盤活，文件中對存量土地盤活方式給予了指引，但不同的盤活利用方式對應(yīng)的實施路徑并未明確，市屬國有企業(yè)需逐個溝通國土、規(guī)劃、發(fā)改等委辦局。目前市屬國有企業(yè)存量土地盤活項目的審批基本采取“一事一議”，最后以“函復(fù)”“會議紀要”或市政府聯(lián)席會會議決議的形式出現(xiàn)。對于涉及到較多部門，各部門之間的工作銜接不緊密，且所管轄領(lǐng)域出現(xiàn)交叉或空白時，需依靠政府進行協(xié)調(diào)。

例如，原劃撥工業(yè)用地的現(xiàn)狀使用功能已不能滿足企業(yè)發(fā)展的需要，預(yù)通過產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，進而盤活土地。而盤活用途與規(guī)劃用途不相符，則又將涉及控規(guī)調(diào)整等工作，規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保、交通等部門均需要對此做出論證，由于沒有管控流程和協(xié)調(diào)管理部門，企業(yè)需分別與各委辦局進行溝通，并逐個等待回復(fù)意見，使得辦事時間過長，效率很低。

4 “多規(guī)合一”對市屬國有企業(yè)存量土地盤活的指導(dǎo)意義

由于市屬國有企業(yè)存量土地分布較為零散，從企業(yè)和國資委的角度出發(fā)，盤活存量土地是市屬國有企業(yè)將土地資產(chǎn)進行升值的過程，土地資產(chǎn)升值的部分則成為企業(yè)的產(chǎn)值，因此企業(yè)會以追求利益最大化為目的，盡可能地將規(guī)劃指標做大。從規(guī)劃、國土的角度出發(fā)，存量土地在土地利用與空間布局上是城市發(fā)展的短板，盤活存量土地則是在土地空間上進行城市修補，從專業(yè)的角度出發(fā)對土地進行規(guī)劃，以平衡區(qū)域規(guī)劃用地指標，這樣的規(guī)劃能充分體現(xiàn)規(guī)劃的專業(yè)性，卻會忽略土地使用權(quán)人即企業(yè)的利益。從發(fā)改委的角度出發(fā)，則關(guān)注存量土地盤活對于企業(yè)經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，而忽略土地空間對地上建筑規(guī)模與人口的承載力。從環(huán)保部的角度出發(fā)，則是基于是否會對生態(tài)環(huán)境造成傷害。由于不同的部門考慮存量土地盤活的角度不同，因此會出現(xiàn)一定程度的沖突，所以需要有一個規(guī)劃，能夠涵蓋土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多項規(guī)劃內(nèi)容，使“合一”后的規(guī)劃本身就呈現(xiàn)一種相互制衡的關(guān)系。

5 市屬國有企業(yè)存量土地盤活利用機制對“三規(guī)合一”的反饋建議

市屬國有企業(yè)在進行存量土地盤活時，需要去協(xié)調(diào)各類規(guī)劃并與各委辦局進行溝通。由于沒有一個盤活存量土地的標準與導(dǎo)則，能否將存量土地盤活或以何種方式將存量土地盤活則很大程度上取決于企業(yè)與政府部門的溝通力度。因此，我們所提出的“多規(guī)合一”不僅是一項規(guī)劃，還是一項針對現(xiàn)有工作體制的改革。各部門在同一空間內(nèi)按照各自的規(guī)則進行的管理必然會出現(xiàn)交叉，因此“合一”的規(guī)劃所制定出的規(guī)劃圖需要有足夠的深度，足以涵蓋日常項目的審批要求。同時還要認識到，不觸動體制的“合一”也只不過是規(guī)劃文本的改善，在進行規(guī)劃實施中依然會面臨和原來同樣的問題。

6 結(jié)語

隨著對存量土地利用研究的不斷深入，北京市也在研究制定疏解騰退空間管理和使用意見，以作為指導(dǎo)北京市存量土地盤活利用的綱領(lǐng)性文件，明確空間騰退后的規(guī)劃用途和土地使用政策，北京市屬國有企業(yè)存量土地盤活利用機制也將更加明確。同時中央及各部委也在對“多規(guī)合一”模式進行著積極的探索，“多規(guī)合一”對存量土地的盤活具有重要的指導(dǎo)意義，同時還會促進城市管理制度的完善，優(yōu)化土地資源配置，加快項目落地。

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作者簡介：張潔（1989-），女，助理規(guī)劃師，2015年碩士畢業(yè)后供職于北京住總實業(yè)投資控股有限公司，從事規(guī)劃設(shè)計管理工作，研究方向：國有企業(yè)存量土地盤活利用方式以及房地產(chǎn)開發(fā)中的規(guī)劃管理。