立足社區(qū)服務(wù) 推動居民自治

宋凡

社區(qū)是城市的基層單元和社會治理的微觀基礎(chǔ)，其發(fā)展目的之一是促進居民積極參與本社區(qū)的公共事務(wù)，實現(xiàn)居民自治。社區(qū)服務(wù)是商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)、志愿服務(wù)等需求的有機組合，近年來中央和各級地方政府不斷探索通過加強和改進社區(qū)服務(wù)來推動社區(qū)發(fā)展，提高居民自治水平。為深入探索河西區(qū)社區(qū)服務(wù)推動居民自治情況，課題組通過座談會、實地考察、問卷調(diào)查等方式，對具有代表性的東海街下轄居委會進行了調(diào)查研究。

一、東海街社區(qū)服務(wù)與居民自治現(xiàn)狀

東海街坐落于河西區(qū)東南部，包括12個社區(qū)，在社區(qū)服務(wù)和居民自治上有著豐富的經(jīng)驗。該街道中的社區(qū)已突破了過去那種只為弱勢群體提供福利性救助的服務(wù)理念，而拓展為以提升每一個人的生活質(zhì)量并促進社會和諧發(fā)展為目標(biāo)的公共服務(wù)理念。居民通過“志愿樹”在家政理發(fā)、醫(yī)療護理、心理咨詢、社區(qū)衛(wèi)生、為老服務(wù)等方面尋求服務(wù)，由志愿者、社區(qū)居民互助、商業(yè)團隊等以有償或無償方式認領(lǐng)服務(wù)，有效搭建服務(wù)的“供給”和“需求”平臺，不斷提升居民的自治水平和能力。課題組選取了具有典型意義的龍江里、蘭江新苑、儒林園三個社區(qū)進行調(diào)研。龍江里社區(qū)是單位型老社區(qū)，1983年入住，無電梯，準(zhǔn)物業(yè)管理，空巢老人占65%，居民基本屬于一個單位，素質(zhì)高，收入高，服務(wù)需求集中于扶孤助弱和文體活動服務(wù)。蘭江新苑是2005年入住的還遷房，準(zhǔn)物業(yè)管理，老人占30%，居民之間相互熟悉，主要服務(wù)需求是扶孤助弱和社會互助。儒林園是2004年入住的商品房小區(qū)，物業(yè)管理，老人相對較少，大多為白領(lǐng)，居民間交流少，小孩多，主要需求青少年成長服務(wù)。

通過對三個社區(qū)所需社區(qū)服務(wù)的梳理，發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)體系中還存在著一些局限性。

1.公共服務(wù)效率不高。公共服務(wù)供給效率的高低有賴于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模化、服務(wù)機制社會化、服務(wù)理念人性化、服務(wù)方式信息化等程度的高低。三個社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施均已達標(biāo)，但在對社區(qū)服務(wù)狀況進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，其工作主要集中在社區(qū)治安巡邏、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)家政服務(wù)、社區(qū)文化娛樂服務(wù)、社區(qū)便民利民服務(wù)等項目，如社區(qū)咨詢調(diào)解、社區(qū)救助保障等專業(yè)性的工作所占比例較小，服務(wù)范圍有限，從根本上影響了社區(qū)服務(wù)水平。

2.居民對公共生活參與不足。社區(qū)服務(wù)中心改善了社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的工作環(huán)境，但它并沒有給居民的公共生活帶來多少方便。在調(diào)研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)居民參與程度普遍不高，意愿不強，以一年內(nèi)參與志愿服務(wù)活動次數(shù)為例，14%的居民參與次數(shù)為零，60%的居民參與次數(shù)為5次以下，16%的居民參與次數(shù)為6次到10次，10%的居民參與次數(shù)為10次以上。

二、原因分析

1.社區(qū)行政化嚴(yán)重，社區(qū)服務(wù)動力不足。在實踐中，居委會行政化色彩濃重。其運作資金來源于政府，組織決策、制度制定、考核評估等都由政府及其派出機構(gòu)決定，全方位依賴政府，在管理方面沿用傳統(tǒng)的行政手段和行政模式。在工作職責(zé)方面，居委會將絕大多數(shù)時間和精力消耗在完成政府交辦的工作上，沒有時間、精力、人員、財力從事居民自治事務(wù)和社區(qū)服務(wù)工作，脫離“群眾自治”的本質(zhì)，異化為政府的“基層辦事處”?！吧厦媲l線、下面一根針”，政府的“腿”的角色并沒有擺脫。因為行政權(quán)力延伸的程度與居民自治成反比，社區(qū)管理應(yīng)有的自主性被政府推動的強制性所掩蓋，居委會自治功能缺失，社區(qū)居民自治的本質(zhì)沒有得到體現(xiàn)。通過對居委會的日常工作進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅是完成政府下派的各項工作就會占用居委會63%的時間和精力，也在居委會每日必做的工作項目中居于首位。

居委會作為社區(qū)服務(wù)和居民自治的核心載體，自治功能缺失，處于虛擬化、邊緣化的地位。業(yè)主委員會難以發(fā)揮作用，形同虛設(shè)，有的小區(qū)沒有物業(yè)公司或物業(yè)公司服務(wù)范圍有限，社區(qū)非政府組織發(fā)育不充分，居民內(nèi)聚力不強，社區(qū)自治主體整體缺位，沒有形成服務(wù)和自治的合力。

2.社區(qū)組織居民參與社區(qū)事務(wù)能力較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民并未把自己放在社區(qū)主人的位置上，居民之間往來少、互助少、歸屬感不強，自治意識和參與意識淡薄，缺乏社區(qū)意識。在問及參與志愿活動的初衷時，13%的居民回答“我奉獻、我快樂”，59%的居民回答“組織的，要求去”，28%的居民回答“有激勵機制”。多是被動員、勸誘、說服的一種被動性的參與，自主性參與少。同時，社區(qū)居委會組織居民參與社區(qū)活動的方法單一。他們大多數(shù)還是沿用傳統(tǒng)的“老群干”思維，采取“動員式”的行政方法，而這是一種“被動參與”，未能上升到“主動參與”的層面，因而居民“主人翁”意識不強，參與意愿低下，即使參與，很多也只是一種“表演性參與”或“儀式性參與”。同時，社區(qū)未能將居民的“參與行為”和他們的“切實利益”結(jié)合起來，只是片面地強調(diào)“志愿精神”，而不探尋其服務(wù)背后的利益動機，這種不計“參與回報”的方式，難以提高居民的社區(qū)參與程度。

3.社區(qū)開發(fā)和整合資源的能力較弱。一方面，社區(qū)開發(fā)資源能力較弱。社區(qū)往往只是專注于如何讓上級部門審批資源的問題，而忽略了自身如何開發(fā)資源的問題，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的意識和能力去開發(fā)社區(qū)內(nèi)的物質(zhì)資源、人力資源以及技術(shù)資源；同時，也未能積極與轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位建立良好的合作關(guān)系，這些單位基本上都還是游離在社區(qū)內(nèi)的“獨立王國”，未能參與到社區(qū)治理中來。另一方面，社區(qū)整合資源的能力較弱。無論是外部注入社區(qū)內(nèi)的行政性資源還是社區(qū)自身籌集到的內(nèi)生性資源，都帶有“分散”“零碎”“碎片化”的特點，而社區(qū)缺乏相應(yīng)的能力去整合這些資源，從而導(dǎo)致“投入的資源越多，其邊際效益遞減”的現(xiàn)實困境。

三、對策建議

已有研究表明，在社區(qū)服務(wù)中往往存在“政府失靈”“市場失靈”的現(xiàn)象。政府在提供規(guī)?；?、普適性的公共服務(wù)方面具有優(yōu)勢，但在提供小規(guī)模、個性化服務(wù)方面存在著不足；市場在滿足個性化需求、提高服務(wù)供給效率方面具有優(yōu)勢，但由于其主體的逐利性，無法提供那些薄利、無利的社區(qū)服務(wù)。在政府和市場雙重失靈的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，屬于第三部門的社會組織開始成為一種新的服務(wù)模式。要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的良性發(fā)展，必須創(chuàng)新體制和機制，使國家、市場和社會三大主體能夠在社區(qū)服務(wù)中各盡其能，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)居民自治。

1.發(fā)揮政府規(guī)劃與投資的主體性作用。社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)必須發(fā)揮政府的主體性功能，集中表現(xiàn)在兩個方面。一是先期規(guī)劃。明確社區(qū)服務(wù)中心的區(qū)域定位和功能定位。每個社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)6000-8000戶居民，包含5-6個住宅小區(qū)，體現(xiàn)著“大社區(qū)”“大組團”的先進理念。社區(qū)服務(wù)中心要有獨立場地，所占面積與小區(qū)開發(fā)總量的配套比例約為3%，并坐落在住宅區(qū)中間，服務(wù)于周邊的小區(qū)，其服務(wù)輻射直徑為0.5-1.5公里，為打造“15分鐘為民服務(wù)圈”奠定了良好基礎(chǔ)。二是財政投入。在基礎(chǔ)建設(shè)方面就需要政府的先期投資，因為，沒有哪一個個體或企業(yè)愿意為公共服務(wù)埋單。加大財政投入來確保按標(biāo)準(zhǔn)配置的社區(qū)公共服務(wù)載體能夠順利地裝修、運行。除少數(shù)低償服務(wù)以外，社區(qū)服務(wù)中心的各類公共服務(wù)載體均應(yīng)免費向居民開放，為居民服務(wù)。

2.創(chuàng)建“商業(yè)+公益”的市場服務(wù)模式。實踐中，在社區(qū)公益氛圍不是很濃厚的情況下，公益組織繞過政府直接服務(wù)居民有些不現(xiàn)實，最直接的原因便是居民對服務(wù)方的不信任。社區(qū)居民委員會作為居民的自治機構(gòu)，居民對此有著天然的認同感和信任感，如果脫離居民委員會的協(xié)助，社會公益組織直接與居民面對面將導(dǎo)致其工作成效事倍功半。反之，若得到了社區(qū)工作者的支持和協(xié)助，公益服務(wù)將事半功倍。外界專業(yè)服務(wù)組織進駐社區(qū)，通過社區(qū)居民委員會搭橋牽線，專業(yè)服務(wù)組織與社區(qū)公益組織就能實現(xiàn)很好的融合，社區(qū)服務(wù)也將更有成效，更能得到居民的認可與信任。

3.提升社區(qū)服務(wù)中心的居民參與水平。社區(qū)服務(wù)中心的突出特點是它的開放性和參與性。社區(qū)服務(wù)中心通過提供各類社區(qū)服務(wù)，使有限的用地和資金創(chuàng)造出較好的效益，形成鄰里和諧的氛圍。社區(qū)服務(wù)中心的社會主體性主要體現(xiàn)在：一是通過人性化的規(guī)劃建設(shè)和綜合性的服務(wù)供給形成了一種新的生活方式。社區(qū)服務(wù)中心不是“社區(qū)內(nèi)的商業(yè)，而是服務(wù)于社區(qū)的商業(yè)”。它提供的服務(wù)遠不止“購物”，而是從“柴米油鹽茶”到“衣食住行玩”，提供了幾乎涵蓋日常生活中的所有細節(jié)的服務(wù)，是對家庭生活的延伸服務(wù)，這種服務(wù)模式對服務(wù)范圍、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)對象進行了事先測算和準(zhǔn)確定位。這樣一種服務(wù)模式不僅滿足了居民的需求，也培育了一種新的生活方式。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在居民的認可評價中，對超市、鄰里生鮮、銀行、餐飲、藥店、通信、郵政、民眾聯(lián)絡(luò)所等服務(wù)的認可評價排名靠前，這說明社區(qū)服務(wù)中心要承擔(dān)起居民生活需求的基礎(chǔ)性服務(wù)功能。二是通過高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施及項目的配置，更好地滿足了居民的物質(zhì)和文化需求。社區(qū)服務(wù)中心不僅具有商業(yè)載體功能，而且還具有以民眾聯(lián)絡(luò)所為主的公益載體功能，它向所有居民或社會團體開放，擴大了社會民眾參與的機會和平臺。中心集少年四點半課堂、衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)中心圖書館和文體站的功能為一體，每天開放，為社區(qū)居民提供“一站式”、全方位的、多功能的社區(qū)便民服務(wù)。三是通過社會組織培育，使公民的公共精神受到了現(xiàn)代的公共理性的規(guī)約和引導(dǎo)。在社區(qū)服務(wù)中心的公共平臺，組織更多具有參與性和公共決策性的社會活動，吸引居民積極參與社區(qū)服務(wù)。比如，社區(qū)將每個月的最后一周的周五定為“社情民意聯(lián)系日”，活動當(dāng)天由街領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門主要負責(zé)人，在社區(qū)服務(wù)中心與居民、企事業(yè)單位代表等進行面對面的溝通交流，從而形成了一種具有特色的政、社互動機制。這些做法彰顯了鄰里間充滿活力的公民參與的重要性。