黨建扶貧的路徑

彭紅波

強(qiáng)大的政黨動(dòng)員能力是“集中力量辦大事”的政治前提和基礎(chǔ)，是我們黨在革命、建設(shè)和改革歷程中取得舉世矚目輝煌成就的根本保障，也是我們黨決勝全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的制勝法寶。然而，自改革開(kāi)放以來(lái)，特別是在公社制解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)調(diào)整、稅費(fèi)制改革之后，國(guó)家行政權(quán)力逐漸從農(nóng)村基層抽離出來(lái)，基層黨組織出現(xiàn)一定程度的邊緣化、無(wú)根化現(xiàn)象，基層社會(huì)呈現(xiàn)“去組織化”的碎片化狀態(tài)。我們黨的動(dòng)員能力在基層受到削弱。如何增強(qiáng)貧困地區(qū)（特別是邊疆民族地區(qū)）基層黨組織動(dòng)員能力、凝聚力和戰(zhàn)斗力？黨建扶貧，通過(guò)政黨動(dòng)員推進(jìn)以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為特征的貧困治理，這是執(zhí)政黨強(qiáng)化基層黨組織動(dòng)員能力、發(fā)揮其政治功能和服務(wù)功能的最佳平臺(tái)，也是解決基層“去組織化”、相對(duì)貧困化、“空心化”的最佳載體。

一、黨建扶貧的時(shí)代背景

1.基層黨組織“邊緣化”和基層“去組織化”

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，稅費(fèi)制改革，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，基層黨組織發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)極大削弱，基層黨組織軟弱渙散現(xiàn)象不同程度地存在，特別是在貧困村。

其一，基層黨組織“邊緣化”，動(dòng)員力、凝聚力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。主要原因和表現(xiàn)在于黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”和“群眾自治”的關(guān)系沒(méi)有處理好，基層黨組織無(wú)人理事、無(wú)錢(qián)辦事、無(wú)場(chǎng)所議事，黨組織的整體功能特別是政治功能和服務(wù)功能弱化，黨員先鋒模范作用不明顯，黨組織設(shè)置不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)和諧能力不強(qiáng)，作用不明顯。

其二，基層“去組織化”。行政權(quán)力上浮和基層黨組織“邊緣化”，共同導(dǎo)致基層“去組織化”。一方面，群眾對(duì)基層黨組織和村委會(huì)的歸屬感、認(rèn)同感不強(qiáng)，甚至在個(gè)別地方出現(xiàn)“有田有錢(qián)不靠你、不偷不搶不怕你、外出掙錢(qián)不理你、出了問(wèn)題要找你、解決不好鬧死你”現(xiàn)象。另—方面，群眾自發(fā)成立了一些新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織，這些組織不愿接受基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)。

2.農(nóng)村“空心化”

隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村資源從農(nóng)村流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”。

其一，農(nóng)村精英流失。農(nóng)村的年輕人，特別是青壯年勞力、知識(shí)分子、年輕女性，通過(guò)務(wù)工、升學(xué)、參軍、婚嫁等方式，相繼離開(kāi)農(nóng)村，形成了農(nóng)村“人的空心化”。

其二，物質(zhì)資源貶值。村民長(zhǎng)期外出導(dǎo)致“人走房空”和大量土地拋荒，公共設(shè)施無(wú)人維護(hù)，農(nóng)村生態(tài)惡化，等等，形成了農(nóng)村“物的空心化”。

其三，文化傳統(tǒng)流失。承載鄉(xiāng)村文化的物質(zhì)遺存在村莊建設(shè)中逐漸被破壞，基于熟人社會(huì)的道德約束力下降，集體文化生活貧乏，集體意識(shí)淡化，“鄉(xiāng)愁”對(duì)外出游子的感召力下降，形成了農(nóng)村“文化的空心化”。

3.扶貧開(kāi)發(fā)面臨個(gè)性化深度貧困

其一，貧困程度深?，F(xiàn)存的貧困，集中在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，“基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，貧困人口占比和貧困發(fā)生率高，人均可支配收入低，集體經(jīng)濟(jì)薄弱”，貧困人口內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力弱，幾乎都是“貧中之貧、困中之困”。

其二，貧困類型多樣。經(jīng)過(guò)區(qū)域性整體扶貧開(kāi)發(fā)，在很大程度上已經(jīng)解決了貧困的一般性病根，現(xiàn)有的貧困個(gè)性化特征比較明顯。

其三，貧困分布散。分布在不同地區(qū)的不同人群當(dāng)中。解決當(dāng)前的個(gè)性化深度貧困，需要我們黨動(dòng)員更大力量、更多資源，以多樣化、個(gè)性化和精細(xì)化的方式推進(jìn)貧困治理。

二、黨建扶貧的內(nèi)在機(jī)制

1.思想動(dòng)員：凝聚貧困治理的共識(shí)

首先，通過(guò)“思想宣傳”明確貧困治理的價(jià)值和意義。從政治意識(shí)和大局意識(shí)的角度強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要性。

其次，通過(guò)多種途徑宣傳貫徹黨的扶貧開(kāi)發(fā)政策。比如黨的總書(shū)記以到貧困地區(qū)考察調(diào)研的方式反復(fù)動(dòng)員，高規(guī)格召開(kāi)中央扶貧工作會(huì)議，多次召開(kāi)脫貧座談會(huì)和推進(jìn)會(huì)，舉辦各種層次的培訓(xùn)班。

再次，形成全面廣泛的輿論氛圍。一方面，各級(jí)組織舉辦各種學(xué)習(xí)培訓(xùn)班。另一方面，加強(qiáng)新聞媒體對(duì)脫貧攻堅(jiān)的宣傳。通過(guò)主流媒體、新媒體及各種標(biāo)語(yǔ)，宣傳黨的扶貧政策，報(bào)道脫貧攻堅(jiān)典型經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)典型、感人故事，講好扶貧減貧的中國(guó)故事，為貧困治理造聲勢(shì)、鼓干勁。

2.組織動(dòng)員：構(gòu)建貧困治理的組織體系

其一，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的貧困治理格局。強(qiáng)調(diào)“扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與”，“構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，在全國(guó)范圍內(nèi)整合配置扶貧開(kāi)發(fā)資源，形成扶貧開(kāi)發(fā)合力”，并要求“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程來(lái)抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬全局”。

其二，“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”的工作機(jī)制。“‘五級(jí)書(shū)記抓扶貧，這是中國(guó)的特色，更是中國(guó)的決心?！敝形鞑?2個(gè)省區(qū)市的黨政主要負(fù)責(zé)同志向黨中央簽署了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)。全國(guó)各市縣鄉(xiāng)村又層層簽訂責(zé)任書(shū)，立下軍令狀。

其三，上下聯(lián)動(dòng)“定點(diǎn)幫扶”，“東西協(xié)作對(duì)口支援”。一方面，各黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位派出扶貧工作組，幫扶建檔立卡貧困村，機(jī)關(guān)干部與貧困戶結(jié)對(duì)幫扶。另一方面，實(shí)行東西協(xié)作和對(duì)口支援。東部9?。ㄖ陛犑校?、13個(gè)城市對(duì)口幫扶西部12個(gè)?。▍^(qū)、市），東部發(fā)達(dá)地區(qū)267個(gè)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)縣市區(qū)結(jié)對(duì)幫扶西部地區(qū)406個(gè)貧困縣的協(xié)作格局。

其四，精準(zhǔn)選派第一書(shū)記和扶貧工作隊(duì)員。選派各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部到村任第一書(shū)記，并駐村扶貧，在很大程度上解決了農(nóng)村精英流失、權(quán)威衰落、基層黨組織邊緣化，以及由此帶來(lái)的貧困治理主體缺失問(wèn)題。

其五，集中資源反哺貧困農(nóng)村。針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)集體資源匱乏，貧困治理缺乏最起碼的物質(zhì)基礎(chǔ)的問(wèn)題，我們黨集中資源反哺貧困農(nóng)村，并賦予基層更大的資源配置權(quán)，在短時(shí)間內(nèi)迅速且較大幅度地解決了基層資源匱乏的困局。

其六，基層黨組織調(diào)適與整頓。一方面，構(gòu)建以基層黨委和黨總支為中心的治理格局，在保證“鄉(xiāng)政村治”格局的同時(shí)極大優(yōu)化了基層治理體制。另一方面，整頓薄弱渙散黨組織，強(qiáng)化基層黨組織的整體功能，特別是政治功能和服務(wù)功能。

3.內(nèi)在激勵(lì)：激發(fā)脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)在動(dòng)力

其一，明晰貧困治理的政治責(zé)任。中辦、國(guó)辦印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系，并要求脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定。

其二，圍繞貧困治理強(qiáng)化考核評(píng)估。黨中央建立了最為嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，并對(duì)省級(jí)黨委和政府的扶貧工作進(jìn)行考核、通報(bào)。考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，加大了減貧、民生、生態(tài)方面指際權(quán)重。

其三，聚焦貧困治理，選拔培養(yǎng)干部。一方面，推動(dòng)干部力量向貧困地區(qū)傾斜，通過(guò)精英下鄉(xiāng)和結(jié)對(duì)幫扶，夯實(shí)了基層的干部工作力量。另一方面，把貧困地區(qū)作為鍛煉培養(yǎng)干部的重要陣地，把扶貧攻堅(jiān)實(shí)踐作為選拔任用干部的重要依據(jù)。

其四，通過(guò)“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)”樹(shù)立典型。通過(guò)評(píng)選表彰，樹(shù)立脫貧攻堅(jiān)的先進(jìn)典型，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)無(wú)私奉獻(xiàn)、扶危濟(jì)困、自力更生、開(kāi)拓創(chuàng)新精神。

其五，構(gòu)建扶貧監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系。中紀(jì)委開(kāi)展多輪次、滾動(dòng)式重點(diǎn)督辦，督促各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處膽敢向扶貧款物伸手的問(wèn)題，做好扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。最高檢部署集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作。審計(jì)署加強(qiáng)扶貧審計(jì)。

三、黨建扶貧的完善路徑

1.以集體經(jīng)濟(jì)培育政黨動(dòng)員的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)

公共精神、集體意識(shí)不強(qiáng)是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象，制約著基層的整體發(fā)展。究其原因，主要是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的衰落，民眾遠(yuǎn)離集體事務(wù)和公共生活。集體經(jīng)濟(jì)的缺失也導(dǎo)致基層黨組織缺乏賴以服務(wù)群眾和凝聚群眾的載體，從而導(dǎo)致基層黨組織戰(zhàn)斗力、凝聚力和動(dòng)員能力下降。

要改變這一局面，就應(yīng)當(dāng)在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的治理實(shí)踐中培育村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。就具體實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)說(shuō)，可以考慮創(chuàng)新方式將農(nóng)村的資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東，將財(cái)政投入農(nóng)村的資金和形成的資產(chǎn)，通過(guò)資源開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)盤(pán)活、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、服務(wù)創(chuàng)收、物業(yè)租賃、鄉(xiāng)村旅游等途徑發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)集體收入增長(zhǎng)。在組織方式上，可以靈活采用村民聯(lián)動(dòng)、社村共建、社會(huì)幫扶、股份合作等形式。

2.以多重激勵(lì)激發(fā)政黨動(dòng)員的內(nèi)在動(dòng)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、第一書(shū)記、大學(xué)生村官等基層干部處于脫貧攻堅(jiān)的第一線，是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的組織者和實(shí)施者，是貧困治理中政黨動(dòng)員的重要客體，也是政黨動(dòng)員的關(guān)鍵主體?；鶎痈刹康墓ぷ鞒尚?，在很大程度上影響甚至決定著貧困治理的成效。因此要構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以激發(fā)他們的內(nèi)在動(dòng)力。

其一，要用好政治激勵(lì)。對(duì)在貧困治理中實(shí)績(jī)突出的要提拔重用。

其二，要更加重視物質(zhì)激勵(lì)。當(dāng)前村干部每月的待遇普遍在600元至2500元之間，這在很多地方都低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均可支配收入。在村干部“全職化”和對(duì)其實(shí)行“行政化管理”的背景下，這已經(jīng)極大制約了村干部工作的積極性，這也是導(dǎo)致村干部腐敗的重要誘因，所以要建立健全村干部的激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制。

其三，在強(qiáng)調(diào)外在激勵(lì)的同時(shí)要重視內(nèi)在激勵(lì)。政治的、物質(zhì)的激勵(lì)是外在的、短期的，其激勵(lì)效果呈現(xiàn)出效應(yīng)遞減的現(xiàn)象，而社會(huì)的和文化的激勵(lì)才是內(nèi)在的、長(zhǎng)期的。所以在重視政治和物質(zhì)激勵(lì)的同時(shí)，還要重視精神激勵(lì)，營(yíng)造熱愛(ài)基層、奉獻(xiàn)基層、扎根基層的社會(huì)氛圍，讓基層干部特別是扶貧干部最大限度地得到社會(huì)的尊重。

其四，在保證負(fù)向激勵(lì)的同時(shí)要更好地發(fā)揮正向激勵(lì)的作用。在全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)成為常態(tài)的情況下，出現(xiàn)了部分干部為了“干凈”而不“干事”的消極腐敗問(wèn)題。對(duì)此，要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明地為勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，為敢于負(fù)責(zé)的干部負(fù)責(zé)，為勤于干事的干部點(diǎn)贊。只要是沒(méi)有禁止性規(guī)定，只要是出以公心而不是源于私利、是無(wú)心之失而不是有心之過(guò)、是履行程序而不是破壞規(guī)則、是遵紀(jì)守法而不是違法亂紀(jì)，就應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)基層干部在改革創(chuàng)新中落實(shí)上級(jí)的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策。

3.以調(diào)適創(chuàng)新夯實(shí)政黨動(dòng)員的組織基礎(chǔ)

其一，圍繞脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)新基層組織設(shè)置。貧困地區(qū)基層黨組織的設(shè)置要打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，以便于開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作為原則，積極適應(yīng)農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織興起、社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)等情況，創(chuàng)新組織設(shè)置。如把支部建在扶貧產(chǎn)業(yè)鏈上，組建脫貧攻堅(jiān)型黨組織，鼓勵(lì)村級(jí)黨組織領(lǐng)辦創(chuàng)辦專業(yè)合作社和各類產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。

其二，圍繞脫貧攻堅(jiān)優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，圍繞脫貧攻堅(jiān)選拔黨組織書(shū)記，圍繞脫貧攻堅(jiān)教育管理黨員，圍繞脫貧攻堅(jiān)發(fā)展黨員、培養(yǎng)干部。

其三，圍繞脫貧攻堅(jiān)完善自我凈化機(jī)制。在思想上，強(qiáng)化全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，繼承艱苦奮斗傳統(tǒng)，弘揚(yáng)無(wú)私奉獻(xiàn)精神。在組織上，加強(qiáng)薄弱渙散黨組織的整頓和提檔升級(jí)，及時(shí)處理在扶貧攻堅(jiān)中先鋒模范作用意識(shí)和能力不強(qiáng)、不符合黨員條件的黨員。在黨風(fēng)廉政建設(shè)上，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，對(duì)發(fā)生在扶貧領(lǐng)域的不正之風(fēng)甚至腐敗行為形成強(qiáng)大震懾。

4.以多方參與推進(jìn)政黨動(dòng)員的改革創(chuàng)新

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧中的“精準(zhǔn)”，集中反映了當(dāng)前反貧困的階段性特征，即貧困“治理”。治理的核心在于主體的多元性與客體的主動(dòng)性。

首先，動(dòng)員市場(chǎng)主體和社會(huì)組織在貧困治理中發(fā)揮作用。其次，培育貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。貧困治理，破解“貧中之貧、困中之困、難中之難、艱中之艱”，解決“等靠要”思想，消除“是你們讓我脫貧而不是我要脫貧”“以評(píng)上貧困戶為榮”等怪象，最根本最緊要的是扶志，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力。一方面，要充分尊重貧困群眾的主體地位，不能高強(qiáng)度地單向說(shuō)教灌輸，可以采用傳統(tǒng)的“算賬”、樹(shù)典型、培養(yǎng)示范戶等動(dòng)員方式“啟發(fā)”其覺(jué)悟。另一方面，要特別重視對(duì)年輕人的動(dòng)員?？梢酝ㄟ^(guò)職業(yè)教育、外出考察學(xué)習(xí)、勞務(wù)輸出等方式讓其從固有的“貧困文化”中解脫出來(lái)，更多接受發(fā)達(dá)地區(qū)的—些新鮮事物。

5.以黨紀(jì)國(guó)法確保政黨動(dòng)員的規(guī)范適度

其一，政黨動(dòng)員應(yīng)當(dāng)在黨紀(jì)國(guó)法的制度框架內(nèi)進(jìn)行。

其二，防止不規(guī)范的政黨動(dòng)員對(duì)政黨正常運(yùn)作機(jī)制的影響。如個(gè)別地方會(huì)要求駐村干部向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，于是他們通過(guò)各種方式爭(zhēng)取資源，包括通過(guò)私人關(guān)系，甚至派出單位以組織的名義出面協(xié)調(diào)。這事實(shí)上是對(duì)現(xiàn)有資源流動(dòng)和配置方式的挑戰(zhàn)，甚至成為一種新的“腐敗”。

其三，要掌握好政黨動(dòng)員的強(qiáng)度和頻度。首先要解決當(dāng)前貧困治理中的形式主義問(wèn)題，如個(gè)別地方成了“臺(tái)賬扶貧”“數(shù)字脫貧”。其次要解決短期效果與長(zhǎng)期成效的關(guān)系。由于脫貧時(shí)間緊，一些地方在實(shí)施過(guò)程中采取了一些急于求成的短期行為，發(fā)展一些短平快的項(xiàng)目、追求政績(jī)的面子工程，短期看脫貧效果明顯，但短平快項(xiàng)目的不可持續(xù)性也導(dǎo)致脫貧效果很難鞏固。

（責(zé)任編輯王玉）