中國(guó)網(wǎng)上銀行監(jiān)管問(wèn)題研究

謝育釩

摘 要：本文從現(xiàn)今中國(guó)網(wǎng)上銀行的發(fā)展?fàn)顩r入手，分析了其監(jiān)管存在的問(wèn)題及其成因，最后從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出解決該問(wèn)題的若干方法。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)上銀行 監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）05（b）-041-02

1 銀行監(jiān)管模式及網(wǎng)上銀行監(jiān)管概念

銀行監(jiān)管指政府對(duì)銀行的監(jiān)督與管理，即政府或權(quán)力機(jī)構(gòu)為保證銀行遵守各項(xiàng)規(guī)章、避免不謹(jǐn)慎的經(jīng)營(yíng)行為而通過(guò)法律和行政措施對(duì)銀行進(jìn)行的監(jiān)督與指導(dǎo)[1]。世界各國(guó)的銀行業(yè)管理監(jiān)督方式當(dāng)中，主要分為統(tǒng)一監(jiān)管模式、分業(yè)監(jiān)管模式和不完全同意監(jiān)管模式，這三種監(jiān)管方式互有利弊，對(duì)隨著網(wǎng)上銀行的出現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管模式并不能夠完全適用于其中。網(wǎng)上銀行的有效監(jiān)管，不僅依賴(lài)于立法和管理?xiàng)l例，更重要的是通過(guò)技術(shù)手段的升級(jí)和完善來(lái)控制和限制銀行業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 中國(guó)網(wǎng)上銀行監(jiān)管現(xiàn)狀

1996年，網(wǎng)上銀行開(kāi)始在中國(guó)出現(xiàn)；在2000年后該行業(yè)得到迅速發(fā)展，2011年后，隨著電子商務(wù)浪潮在全國(guó)范圍內(nèi)的席卷，網(wǎng)絡(luò)支付日益成為重要的支付手段。根據(jù)Analysys易觀產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)最新發(fā)布的《中國(guó)網(wǎng)上銀行市場(chǎng)季度監(jiān)測(cè)報(bào)告2016年第2季度》數(shù)據(jù)顯示，2016年第2季度，中國(guó)網(wǎng)上銀行客戶(hù)交易規(guī)模達(dá)到618.8萬(wàn)億元人民幣，環(huán)比增長(zhǎng)率為10.6%[2]。中國(guó)大多數(shù)商業(yè)銀行的網(wǎng)銀替代率也超過(guò)80%，進(jìn)入市場(chǎng)的成熟發(fā)展階段[3]。但是快速發(fā)展的背后卻凸顯出了體系監(jiān)管的滯后，尤其是在面對(duì)區(qū)別于傳統(tǒng)銀行的安全問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上。直到2016年年末，對(duì)于網(wǎng)銀的業(yè)務(wù)主管部門(mén)屬于銀監(jiān)會(huì)，而其信息安全的主管部門(mén)則是信息產(chǎn)業(yè)部，由于我國(guó)一直保持分業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理模式，而且隨著市場(chǎng)的成熟交易主體成分日益復(fù)雜，監(jiān)管主體的職責(zé)范圍不明，執(zhí)法主體不清，監(jiān)管機(jī)制混亂，專(zhuān)業(yè)人才稀缺等問(wèn)題逐漸突出，對(duì)于銀行業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)效率以及用戶(hù)的信息安全都提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)當(dāng)今階段的現(xiàn)實(shí)條件，我們分別從主體、客體、外部環(huán)境和監(jiān)管制度方面對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

3 網(wǎng)上銀行監(jiān)管主體存在的不足

目前，我國(guó)銀行業(yè)的主要管理部門(mén)是銀監(jiān)會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部，對(duì)于信息和內(nèi)容的管理審核權(quán)力則掌握在公安部和新聞出版總署手中。

3.1 監(jiān)管主體職責(zé)范圍不清

我國(guó)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管采取的是機(jī)構(gòu)制，其首要目的是規(guī)范和引導(dǎo)銀行業(yè)的健康發(fā)展，保護(hù)廣大存款人和金融消費(fèi)者的利益；增進(jìn)市場(chǎng)信心；增進(jìn)公眾對(duì)現(xiàn)代金融的了解；努力減少金融犯罪，維護(hù)金融穩(wěn)定[4]。作為銀行監(jiān)管的一部分，網(wǎng)銀監(jiān)管的主要方面也在于規(guī)范，其次是風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，最后是保護(hù)公眾的利益。但由于銀監(jiān)會(huì)在2005年頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》在立法層面上思維滯后，導(dǎo)致許多法規(guī)落后于發(fā)展需求，也存在較多漏洞。其針對(duì)允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)銀監(jiān)管并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法主體，銀監(jiān)會(huì)和信息產(chǎn)業(yè)部的“聯(lián)合監(jiān)督”也沒(méi)有收到很好的效果。

3.2 監(jiān)管主體問(wèn)責(zé)機(jī)制不清

目前在中國(guó)，對(duì)于金融行業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員問(wèn)責(zé)機(jī)制并沒(méi)有建立起來(lái)，而且由于通曉金融領(lǐng)域、法律領(lǐng)域和計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才相對(duì)稀缺，導(dǎo)致了傳統(tǒng)銀行業(yè)本身的監(jiān)管也沒(méi)有有效落實(shí)。在業(yè)內(nèi)，權(quán)力尋租和內(nèi)幕交易盛行，市場(chǎng)的不完全公開(kāi)也對(duì)問(wèn)責(zé)增加了難度。

4 網(wǎng)上銀行監(jiān)管客體存在的不足

銀行監(jiān)管的客體針對(duì)的是銀行內(nèi)部對(duì)于網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管和監(jiān)控，這里的監(jiān)管客體借用體制監(jiān)管的SOMEI模型，不特別包括對(duì)于信息安全的監(jiān)管，而是對(duì)于銀行“對(duì)于貸款發(fā)放和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)等運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)”[5]由于《商業(yè)銀行法》《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)暫行辦法》等法規(guī)當(dāng)中，市場(chǎng)中商業(yè)銀行開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)缺乏詳細(xì)的規(guī)定，在準(zhǔn)入的信息系統(tǒng)安全性評(píng)估上也沒(méi)有有效的評(píng)估。商業(yè)銀行本身出于擴(kuò)展業(yè)務(wù)，增加盈利的目的會(huì)積極開(kāi)拓網(wǎng)銀市場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)的存在也增加了客戶(hù)申請(qǐng)貸款的渠道，這種先天性的不足將會(huì)導(dǎo)致在監(jiān)管過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制和指標(biāo)預(yù)測(cè)方面的困難。

4.1 日常檢查和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)的松散

2016年以來(lái)商業(yè)銀行網(wǎng)銀繼續(xù)深化“智能化戰(zhàn)略”，從營(yíng)銷(xiāo)方面來(lái)看，進(jìn)入2016年二季度后，正式宣告?zhèn)€人網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬免費(fèi)時(shí)代的來(lái)臨，各家銀行都以通過(guò)個(gè)人網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬免費(fèi)為噱頭，推廣自身的網(wǎng)銀服務(wù)。其中光大銀行宣布銀行行內(nèi)匯款還是跨行匯款，無(wú)論資金大小，均享受“0”手續(xù)費(fèi)優(yōu)惠政策。而郵儲(chǔ)銀行二季度要求通過(guò)個(gè)人網(wǎng)銀進(jìn)行單筆5000元以下（含5000元）的行內(nèi)轉(zhuǎn)賬、跨行匯款交易免費(fèi)，5000元以上5折優(yōu)惠[2]。但是，在對(duì)于網(wǎng)銀的日常檢查統(tǒng)計(jì)體系并沒(méi)有在我國(guó)有效地建立起來(lái)，在對(duì)于資本充足率、資本利潤(rùn)率、不良貸款率以及流動(dòng)性的檢查上沒(méi)有實(shí)施真正的數(shù)字化監(jiān)管，銀行內(nèi)部的檢查還停留在人工階段。由于網(wǎng)銀允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)，在對(duì)存貸，保險(xiǎn)，理財(cái)產(chǎn)品等業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管有始無(wú)終，一些商業(yè)銀行開(kāi)展新業(yè)務(wù)之后并沒(méi)有及時(shí)上報(bào)有關(guān)部門(mén)，成為了金融監(jiān)管上的制度漏洞。

4.2 監(jiān)管客體的信息系統(tǒng)技術(shù)不完善

正如前文所述，這里的信息技術(shù)不包括用戶(hù)信息安全，特指網(wǎng)銀缺少網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指示，缺乏技術(shù)測(cè)度，監(jiān)控和控制系統(tǒng)。由于網(wǎng)上銀行內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制不完善和對(duì)于運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)的積累也就成了無(wú)法避免的事情。

5 外部環(huán)境對(duì)網(wǎng)上銀行監(jiān)管產(chǎn)生的影響

外部環(huán)境對(duì)于銀行業(yè)的監(jiān)管也起到了至關(guān)重要的作用，由于社會(huì)環(huán)境和文化因素的影響，導(dǎo)致了在監(jiān)管過(guò)程中除了操作過(guò)程產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，主觀上也造成了一些自然難以規(guī)避的困難，其中信用體系和法律體系的外因?qū)ΡO(jiān)管所施加的影響最為顯著。

5.1 信用體系因素

我國(guó)的信用體系還處在初創(chuàng)階段，囿于長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)性的影響，個(gè)人和企業(yè)的信用度都偏低，傳統(tǒng)銀行出于道德風(fēng)險(xiǎn)的度量往往選擇將貸款發(fā)放給國(guó)有企業(yè)，貸不到款項(xiàng)的個(gè)人和民營(yíng)企業(yè)在網(wǎng)銀興起之后，逐漸加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)渠道的貸款。由于信用體系的缺陷，網(wǎng)絡(luò)貸款涉及非法集資和詐騙的案例層出不窮。

5.2 法律體系因素

目前，我國(guó)在立法的工作上總體處于落后的階段。對(duì)于經(jīng)濟(jì)行業(yè)，特別是金融行業(yè)的立法少之又少，存在的現(xiàn)行法規(guī)多滯后于行業(yè)的發(fā)展，且流于表面，在一些細(xì)節(jié)性的操作上或不具備可行性，或缺乏有效性。對(duì)于涉及隱私，安全和用戶(hù)權(quán)益的一些關(guān)鍵性問(wèn)題，現(xiàn)行法律還處于空白階段。

5.3 新興支付平臺(tái)的影響

伴隨網(wǎng)銀的興起，一批網(wǎng)絡(luò)支付平臺(tái)諸如微信支付、支付寶、財(cái)付通等也逐漸占領(lǐng)了市場(chǎng)。根據(jù)《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第七條：“支付機(jī)構(gòu)為客戶(hù)開(kāi)立支付賬戶(hù)的，還應(yīng)在服務(wù)協(xié)議中以顯著方式告知客戶(hù)，并采取有效方式確認(rèn)客戶(hù)充分知曉并清晰理解下列內(nèi)容：“支付賬戶(hù)所記錄的資金余額不同于客戶(hù)本人的銀行存款，不受《存款保險(xiǎn)條例》保護(hù)，其實(shí)質(zhì)為客戶(hù)委托支付機(jī)構(gòu)保管的、所有權(quán)歸屬于客戶(hù)的預(yù)付價(jià)值?！盵6]儲(chǔ)戶(hù)在支付平臺(tái)所存資金在銀行賬戶(hù)上并不屬于個(gè)人所有，而屬于開(kāi)戶(hù)公司。對(duì)于儲(chǔ)戶(hù)的資金安全，支付平臺(tái)以其背后母公司（騰訊，阿里巴巴）的信用作為擔(dān)保，吸引了大批閑置資金。同時(shí)，新興的支付平臺(tái)建立了相對(duì)行之有效的信用體制（如支付寶的芝麻信用），在網(wǎng)貸方面也積極推動(dòng)了相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

6 對(duì)于我國(guó)網(wǎng)上銀行監(jiān)管現(xiàn)狀的對(duì)策和建議

首先，需要對(duì)監(jiān)管制度進(jìn)行完善和增強(qiáng)。將網(wǎng)上銀行監(jiān)管作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)運(yùn)行已是大勢(shì)所趨，部門(mén)的細(xì)化有利于職責(zé)的落實(shí)，權(quán)限的劃清和監(jiān)管的到位。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)，銀行內(nèi)部都應(yīng)該積極培育相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才來(lái)落實(shí)法規(guī)和監(jiān)管。另一方面，監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部有必要建立信息共享平臺(tái)，因?yàn)殡S著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，使得一些非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始介入金融或準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)，金融監(jiān)管的范圍隨之?dāng)U大。網(wǎng)絡(luò)金融的監(jiān)管，需要納入到網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)整體管理框架中考慮，尤其要注意網(wǎng)絡(luò)金融監(jiān)管與管理的協(xié)調(diào)[7]。在這種情況下，中國(guó)金融行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該打破“門(mén)戶(hù)之見(jiàn)”，建立信息資源共享平臺(tái)，將各自的信息資料庫(kù)和監(jiān)管情況及時(shí)通告其他部門(mén)，保證信息之間的順暢。

其次，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制可以有效地降低監(jiān)管的成本和難度。在前文的論述中已經(jīng)提到中國(guó)網(wǎng)銀準(zhǔn)入門(mén)檻低，同時(shí)也缺乏退市機(jī)制。對(duì)此銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)商業(yè)銀行電子化服務(wù)的審批和審核，但是該過(guò)程中也要控制審核的手續(xù)以免增加銀行的負(fù)擔(dān)和成本；在適當(dāng)?shù)臈l件下，引導(dǎo)存在問(wèn)題較多的銀行暫停網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)務(wù)。當(dāng)前金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的退出設(shè)計(jì)非常謹(jǐn)慎，一般要求網(wǎng)絡(luò)銀行同商業(yè)銀行一起參加儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)計(jì)劃，同時(shí)規(guī)定需制訂可靠的信息備漏案，最后以市場(chǎng)兼并作為主要的退出措施。對(duì)此我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將我國(guó)網(wǎng)上銀行的市場(chǎng)退出機(jī)制包含以下四點(diǎn)；一是加快建立存款保險(xiǎn)制度；二是制定可靠的信息備份方案；三是確立網(wǎng)上銀行審慎退出的監(jiān)管原則；四是提倡以并購(gòu)方式退出市場(chǎng)[8]。

再次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步建立起完善的信息披露制度以供市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)督?！巴晟啤钡男畔⑴恫粦?yīng)該掌握在銀行和機(jī)構(gòu)手中，應(yīng)當(dāng)選擇“公平，公正，公立”的第三方來(lái)進(jìn)行財(cái)務(wù)狀況的審核。對(duì)于網(wǎng)上銀行的財(cái)務(wù)狀況應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)和公開(kāi)，在有限披露的原則下，既能夠幫助公眾了解該銀行的發(fā)展?fàn)顩r和前景，也能幫助銀行內(nèi)部及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

最后，作為一個(gè)從發(fā)展走向成熟的市場(chǎng)，其監(jiān)管的基石是完善的立法和執(zhí)法流程。在大力培養(yǎng)相關(guān)人才的基礎(chǔ)上，我們要逐步借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善網(wǎng)銀業(yè)務(wù)的執(zhí)法基礎(chǔ)。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行法律中的原則性規(guī)定更加細(xì)化，以使其更具有可操作性。另一方面，針對(duì)現(xiàn)行法律中的模糊性用語(yǔ)，也應(yīng)當(dāng)將其明確化，這樣做會(huì)產(chǎn)生兩方面的好處：一是有利于限制監(jiān)管者濫用權(quán)力，將其自由裁量權(quán)限制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，二是被監(jiān)管者的行為有一個(gè)更明確的標(biāo)準(zhǔn)，能更好地起到法律的指引作用[9]。

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