京津冀大氣污染協(xié)同治理的探索與研究

摘 要：京津冀是我國北方地區(qū)的經(jīng)濟中心，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱之一，與京津冀卓越的經(jīng)濟實力相對的是其大氣污染形勢十分嚴峻，同時基于大氣流動性的特征，依靠一省一市無法從根本上解決污染問題?；诖耍疚膰@京津冀大氣污染協(xié)同治理展開了具體論述，以期為我國其它地區(qū)的污染治理工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：京津冀；大氣污染；協(xié)同治理

近年來，伴隨著京津冀地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，大氣環(huán)境問題日益凸顯，基于京津冀一體化的背景下，此地區(qū)的大氣污染治理工作必須從地區(qū)協(xié)同發(fā)展的全局出發(fā)，通過聯(lián)防聯(lián)控的方式，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)、能源調(diào)整，控制污染物排放，切實維護國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1 大氣污染與協(xié)同治理理論分析

1.1 大氣污染

大氣污染物主要指的是SO2、NOx、可吸入顆粒物，現(xiàn)階段我國以可吸入顆粒物為特征污染物的區(qū)域大氣污染問題日益凸顯?；诖耍瑥?012年起，《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB30952012）在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域?qū)嵤?，后逐年擴大實施范圍直至2016年全國實行。此項標準迎合了我國當下的環(huán)境污染形勢，將臭氧（O3）、細顆粒物（PM2.5）納入污染物控制項目中，同時進一步加嚴PM10、NO2等污染物的控制要求與自動化監(jiān)測要求。

大氣污染具有流動性，以京津冀為例，京津冀環(huán)渤海經(jīng)濟圈，由北京、天津、河北保定、廊坊、唐山、石家莊等13個城市構(gòu)成，在“弧形地勢”、“同一氣候帶”的共同影響下，出現(xiàn)一個大范圍的交叉污染區(qū)，污染周邊輸送情況十分嚴重，如下圖1所示即為兩條重要的污染匯聚帶。目前，根據(jù)北京市環(huán)保局的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，北京PM2.5來源主要分為外來與本地兩大部分，2013年前者占比28%～36%，后者占比則為64%～72%；根據(jù)天津市環(huán)境保護局監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，天津市2014年P(guān)M2.5來源中，區(qū)域傳輸、本地排放占比分別為22%～34%，66%～78%；根據(jù)南開大學(xué)關(guān)于石家莊市環(huán)境空氣顆粒物來源解析結(jié)果顯示，石家莊市PM2.5來源，中，區(qū)域傳輸、本地排放占比分別為23%～30%，70%～77%。由此提示，大氣污染治理不是一個城市或是一個省份可以獨立完成的，必須跨區(qū)域聯(lián)合治理，以此確保污染物的區(qū)域傳輸與本地排放均得到有效控制。

1.2 協(xié)同治理理論

基于大氣污染的流動、傳輸特性，協(xié)同治理理論開始被廣泛應(yīng)用于污染治理領(lǐng)域，其主要是要求政府、私人組織、公民團體等為解決跨區(qū)域大氣污染問題，共同制定相關(guān)治理規(guī)則與措施，通過集體行動全面控制污染情況。大氣污染協(xié)同治理主要需要明確以下三大要求：一是政府參與，協(xié)同治理的本質(zhì)是政府間協(xié)同治理，大氣不是某個組織或是群體的私有產(chǎn)物，其治理必須依靠國家的干預(yù)來完成；二是協(xié)同的平等與主導(dǎo)，平等指的是協(xié)同治理中所涉及到的各個地方政府的權(quán)、責、利應(yīng)是平等的，主導(dǎo)指的是重要政府為主導(dǎo)，解決治理中的利益沖突；三是協(xié)同的共性、個性平衡，大氣污染協(xié)同治理是一個資源分配的過程，也是一個分配規(guī)則制定的過程，由于各個區(qū)域的污染物、污染來源與污染程度均存在差異，能否在協(xié)同規(guī)則的共性與個性之間尋求平衡，成為影響大氣污染治理效果的一個決定性因素。如下圖2所示即為基于伙伴關(guān)系的京津冀大氣污染協(xié)同治理機制。

2 京津冀大氣污染協(xié)同治理情況

2013年國務(wù)院正式發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，也稱為“國十條”，京津冀及周邊地區(qū)在此基礎(chǔ)上制定了相應(yīng)的細則，自此京津冀大氣污染協(xié)同治理機制全面啟動。

“國十條”實施后，中國工程院組織了50多位院士、專家展開中期評估工作，根據(jù)評估結(jié)果可得，我國空氣質(zhì)量總體改善，但是部分省份PM10年均濃度為上升態(tài)勢，北京市想要達到“國十條”目標需要付出更大的努力。據(jù)《2015年中國環(huán)境狀況公報》，2015年京津冀及周邊地區(qū)共出現(xiàn)了重度及以上污染天次達到了1710，在全國中所占的比例為44.1%，尤其集中于13月、1012月，同時在74個新標準第一階段監(jiān)測實施城市中，空氣質(zhì)量最差的10個城市中，京津冀7座城市均在榜上（保定、邢臺、衡水、唐山、邯鄲、石家莊、廊坊），由此提示京津冀大氣污染情況依舊不容樂觀。

基于中期評估結(jié)果，2016年6月17日環(huán)保部出臺了《京津冀大氣污染防治強化措施（20162017年）》（環(huán)大氣〔2016〕80號），要求京津冀地區(qū)必須要制定本地2017年達到空氣質(zhì)量目標細化方案。由此，京津冀大氣污染協(xié)同治理力度進一步加大，以2015年京津冀空氣質(zhì)量排名末位的廊坊市為例，根據(jù)調(diào)查顯示：2016年，廊坊市區(qū)空氣質(zhì)量綜合指數(shù)7.11，同2015年相比下降9.9%；市區(qū)檢測天數(shù)共計366天，達標208天，一、二級天數(shù)分別為31、177，同2015年相比增加23天，超標158天，輕、中、重度、嚴重污染天數(shù)分別為101、27、21、9，與上年相比重污染天數(shù)減少了22天。

綜上，京津冀地區(qū)大氣污染形勢總體較為較為嚴峻，但在協(xié)同治理模式的落實下正處于逐步改善階段，2017年是“國十條”與《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)保護規(guī)劃》的考核節(jié)點，進一步改進、完善京津冀大氣污染協(xié)同治理模式具有必要性與緊迫性。

3 京津冀大氣污染協(xié)同治理的探索

3.1 健全大氣污染合作治理法律法規(guī)，推動區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控

（1）京、津、冀三大省市的立法機關(guān)，應(yīng)積極探索立法聯(lián)席會議、重大立法項目攻關(guān)等立法協(xié)同機制，綜合區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境污染防治條例與中長期規(guī)劃，為三地的聯(lián)防聯(lián)控提供法律保障與規(guī)劃指導(dǎo)。

（2）京、津、冀三地需應(yīng)打破行政區(qū)域的限制，建立區(qū)域一體化的環(huán)境準入、退出機制，以統(tǒng)一的違法懲治標準真正促進聯(lián)防聯(lián)控的落地；構(gòu)建結(jié)對合作機制，實現(xiàn)環(huán)境污染跨區(qū)域綜合治理。

（3）在統(tǒng)一立法下，探索統(tǒng)一執(zhí)法機制，實現(xiàn)京津冀區(qū)域污染治理執(zhí)法工作的標準化、規(guī)范化。

（4）以法律引領(lǐng)環(huán)境信息共享制度的完善，如公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

（5）設(shè)大氣污染治理專項資金，確保京津冀地區(qū)環(huán)境工作開展具有可靠的資金支持，在此基礎(chǔ)上完善污染收費制度，如開征揚塵排污費。

3.2 實施環(huán)境質(zhì)量目標下的污染物總量減排和多污染物協(xié)同控制

（1）以嚴格的排放標準、監(jiān)測體系、清潔生產(chǎn)審核，實現(xiàn)對污染物總量的有效控制。在污染物總量控制目標下，有利于進一步促進企業(yè)的清潔生產(chǎn)，完善排污權(quán)交易，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展。京津冀聯(lián)合防控，可充分調(diào)動區(qū)域環(huán)境治理資源，降低治理成本，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標。

（2）多污染物協(xié)同控制是京津冀霧霾治理的一個重要方法，其要求在控制 PM2.5一次污染物的同時，應(yīng)根據(jù)霧霾形成機制，做好區(qū)域前體污染物的聯(lián)合控制。

3.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，監(jiān)管機動車尾氣排放與建筑揚塵

（1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：一是京津冀地區(qū)應(yīng)根據(jù)三地各自的功能定位各有側(cè)重：北京應(yīng)去功能化，將發(fā)展重點落在高新電子信息產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)；天津可將發(fā)展的重點落在汽車制造業(yè)、航空航天工業(yè)與新能源產(chǎn)業(yè)；河北省承接京、津一般制造業(yè)、基礎(chǔ)性工業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)升級。二是持續(xù)推動工業(yè)節(jié)能降耗，北京將重點放在環(huán)保創(chuàng)新方面，推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展；天津應(yīng)加強重點能耗產(chǎn)業(yè)的節(jié)能改造；河北則是需持續(xù)推進清潔生產(chǎn)，發(fā)展生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)。

（2）調(diào)整能源結(jié)構(gòu)：一是大力發(fā)展清潔能源，電力、天然氣為主，輔以太陽能、風能等；二是提升能源使用效率，大力推廣低碳生產(chǎn)技術(shù)、能源階梯利用技術(shù)；三是推進清潔生產(chǎn)，積極開展各種清潔能源的開發(fā)應(yīng)用。

（3）監(jiān)管機動車尾氣排放與建筑揚塵。機動車尾氣、建筑揚塵直接影響的是大氣中的PM2.5含量，一是尾氣排放問題，北京已經(jīng)實行五油品和排放標準，天津正在跟進，但是河北尚未更新標準，因此下一步應(yīng)是統(tǒng)一京津冀地區(qū)標準，同時構(gòu)建京津冀區(qū)域超標車輛數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)區(qū)域信息共享。二是建筑揚塵問題，編制區(qū)域建筑揚塵防治范圍、治理措施，進一步推動建筑施工技術(shù)更新，大力發(fā)展預(yù)制、裝配施工，有效控制揚塵，同時將揚塵違法納入信用評價系，以此促進企業(yè)綠色施工管理的落實。

3.4 構(gòu)建大氣污染治理信息服務(wù)平臺，完善地方政府間協(xié)作

根據(jù)京津冀大氣污染治理現(xiàn)狀來看，各政府的信息獲取、處理、發(fā)布上依舊存在不協(xié)調(diào)的問題，尤其是河北地區(qū)要明顯滯后于北京、天津。

（1）在政績考核壓力下，地方政府在大氣污染治理時會傾向于隱瞞一些不利信息，以維護本地區(qū)利益。信息溝通、發(fā)布機制的不完善，直接影響到區(qū)域協(xié)同合作的順利開展，京津冀應(yīng)加大大氣污染治理的電子政務(wù)建設(shè)力度，構(gòu)建大氣污染治理信息服務(wù)平臺，如：跨區(qū)域地理信息系統(tǒng)、污染監(jiān)測系統(tǒng)、信息服務(wù)系統(tǒng)、污染舉報系統(tǒng)等，以實現(xiàn)京津冀大氣污染信息網(wǎng)格化管理。

（2）北京與其他城市預(yù)警級別存在差異，京津冀各城市標準不統(tǒng)一，對此必須進一步統(tǒng)一預(yù)警分級標準，通過電視、手機APP、微博、微信聯(lián)合通報大氣污染信息，令政府、公眾預(yù)先掌握大氣污染狀況，積極應(yīng)對區(qū)域性、大范圍重污染天氣。

4 結(jié)語

綜上所述，大氣污染治理是一個區(qū)域性的問題，地區(qū)協(xié)同十分關(guān)鍵。本文主要以京津冀為研究對象，明確了此區(qū)域大氣污染治理必須做到三地聯(lián)防聯(lián)控，通過健全大氣污染合作治理法律法規(guī)，推動聯(lián)防聯(lián)控；通過制定環(huán)境質(zhì)量目標，推動污染物總量減排、多污染物協(xié)同控制；通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)，監(jiān)管機動車尾氣、建筑揚塵，促進節(jié)能減排；通過構(gòu)建大氣污染治理信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息的公開、透明，促進大氣污染治理工作的有序開展。

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課題：2017年度廊坊市哲學(xué)社會科學(xué)研究課題，課題名稱：京津冀大氣污染協(xié)同治理的探索與研究，立項編號：2017016，主持人：路桂娟，課題組成員：史建政、周桂榮、張萬金。