PPP模式的潛在危機與應對政策

宋金波 張?zhí)旃?/p>

雖然近年來各類中央文件持續(xù)鼓勵各地推進民間資本投資的發(fā)展，但業(yè)界公認我國各地PPP項目的實施熱潮始于國發(fā)〔2014〕43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》這一文件的出臺。在短暫的一段市場觀望期后，財政部和發(fā)改委陸續(xù)頒布一系列政策文件，致使PPP項目在2016年進入了實施的高峰期。然而許多從事PPP相關工作的人員卻并不看好當前迅速繁榮的PPP市場，認為潛在的種種危機正威脅PPP模式的健康和未來的可持續(xù)發(fā)展。

潛伏的危機

PPP項目動機不純

一些地方政府仍然習慣依靠基建投資拉動GDP增長的老路，在地方債、投融資平臺收緊管理、中央又力促民間資本投資的背景下，PPP模式成為了這些地方政府新的“救命稻草”。因此，在很多地區(qū)快馬加鞭地開展PPP項目談判簽約工作時，出現(xiàn)了不少諸如變相融資、固定回報、明股實債等不按照PPP項目客觀規(guī)律運作的問題，這已經(jīng)違背了利用社會資本提高公共服務供給效率的本意。2016年12月20日，財政部印發(fā)的《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》，正式提出對PPP項目開始“打假”。

已簽約項目前景堪憂

借助PPP工具，自2016年全國興起了軌道交通熱、地下管廊熱、海綿城市熱、智慧城市熱、城鎮(zhèn)化熱，但真正體現(xiàn)風險分擔、能夠拿出來作為標桿示范的項目卻并不多。一些PPP項目在前期論證不實、工作深度不夠、項目邊界不清楚、政府和社會資本經(jīng)驗不足的情況下簽約，僅2016年就有浙江海鹽、海南萬寧、湖北仙桃、廣東肇慶等多地因為垃圾焚燒發(fā)電項目爆發(fā)了群體性事件，還有的項目靠所謂的“合理利潤率或回報率”草率簽約，政府違約風險和產(chǎn)生尋租行為的風險都很高。這些草率簽約的項目估計在建設期結(jié)束、運營初期，甚至更早就會出現(xiàn)政府或社會資本重新談判的問題。尤其令人憂慮的是，雖然很多地方的政府已經(jīng)意識到這一問題，但盲目跟風上PPP項目這一趨勢仍在延續(xù)。

投機行為難絕

除了地方政府之外，部分社會資本特別是大型國企也存在重施工利潤、輕運營管理的投機行為，這對PPP項目全生命周期的建設、運營與移交管理都是極為不利的。不僅如此，混亂的咨詢市場也加劇了PPP項目危機。既有一些工程咨詢機構(gòu)為了生存和快速搶占咨詢市場，盲目低價獲取PPP咨詢業(yè)務，也有知名的咨詢機構(gòu)通過合伙人制度快速整合出來良莠不齊的咨詢隊伍降低項目評估質(zhì)量，這些因素導致PPP項目咨詢中的粗制濫造、低水平復制、政府給什么信息就寫什么信息等現(xiàn)象的普遍發(fā)生。這些咨詢成果對項目潛在的風險、履約責任、PPP項目合同中存在的漏洞均缺少認真考慮，在政府和社會資本能力與經(jīng)驗均不成熟的當下，對存在問題的PPP項目間接起到了推波助瀾的作用。如果上述利益相關方都有投機行為，那么后任政府和社會公眾就將成為這些PPP項目最終的受害者。

備受爭議的頂層設計

PPP模式推廣中的部委之爭由來已久，同時還存在著政出多門、分工不明確、部分條文中的含義模糊/沖突、部分文件低水平重復等表面問題，以及產(chǎn)權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等深層次制度安排問題，其中個別問題可能讓地方政府和社會資本疲于應對、有的漏洞則加劇了PPP項目實務中的投機行為，這些都迫切需要因應當前PPP迅猛發(fā)展的形勢而予以逐步解決或弱化。

解決方法

PPP應“有所為有所不為”

PPP模式本身是政府采購市場化改革的有利舉措，也是一把雙刃劍。善用PPP能激發(fā)市場經(jīng)濟活力和發(fā)展?jié)摿Α⑦M一步轉(zhuǎn)變政府智能，濫用則會引爆政府的財政風險、激發(fā)社會矛盾。目前，一些地方政府把PPP當作一種純粹的融資工具，視其為解決地方債的出口，這顯然背離了公共服務市場化改革的初衷，PPP模式在根源上承擔了它不能夠承擔的任務，在實務中注定要運行扭曲和產(chǎn)生問題。

我國公共服務供給的市場化改革任重道遠。在這次熱潮中，我國PPP項目的數(shù)量和投資額均遠超其他國家，但與之相匹配的制度框架、法律體系、中介市場等方面均需改進和完善，根本無法適應突然出現(xiàn)如此眾多的項目。誠然，面對經(jīng)濟下行壓力，引入PPP模式開展基礎設施建設是化解經(jīng)濟風險和社會矛盾的可行方案，但PPP并非是適用于一切情境的萬能工具，應當從根源上重新審視PPP項目與政府采購、政府債務相關問題的解決方案，將PPP作為一種鼓勵和優(yōu)選的示范，按照沙漏模型嚴格遴選和淘汰，建立嚴謹?shù)那捌谡撟C、決策、聽證和審批機制，而不是把它作為主要甚至唯一的項目出口。厘清了這一問題，自然就回答了為什么當前PPP項目的物有所值評價流于形勢、沒有起到把關作用這一問題。

PPP應杜絕賭徒心理

對于PPP項目光有眼光、熱情與勇氣是完全不夠的，投機式的瘋狂只會帶來惡劣的后果。目前，PPP項目暴露出的問題主要涉及三類主體：地方政府，企業(yè)特別是大型國企，中介機構(gòu)。中央部委對地方政府的信用督察和項目審計工作已經(jīng)展開，并開始采取措施避免地方政府的投機行為；對于企業(yè)特別是大型國企的問題目前仍然缺少監(jiān)管和控制手段，社會上一些關于退出機制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓的錯誤導向加劇了這一問題，真正好的社會資本方應關注的是長期的運營利潤而不是短期的施工利潤；目前中介機構(gòu)缺乏有公信力的信用體系與聲譽機制作為約束。而社會公眾作為享受公共服務的最主要的對象，在目前的PPP項目實施流程中缺乏話語權(quán)。

PPP項目通常投資額大、周期長、風險高，需要政府與社會資本的長期信任與合作，雖然財政部和發(fā)改委均頒布了相應的指南，真正能夠從PPP項目全生命周期籌劃建設、運營與管理的各類主體還不多。在這方面，還需要政府從統(tǒng)一完善的文件編制、理念宣傳貫徹、問題追責、項目與主體淘汰規(guī)則制定等方面開展基礎性工作。大浪淘沙，這次熱潮過后也一定會有不少優(yōu)質(zhì)的項目、優(yōu)秀的政府決策者、企業(yè)和中介機構(gòu)脫穎而出。

PPP應嚴格規(guī)范咨詢市場

PPP項目的復雜性和獨特性都很高，在中國的應用領域與行業(yè)也在不斷擴大，由于時空環(huán)境的不斷變化，中國的PPP項目絕不能照抄照搬國外的經(jīng)驗，或者簡單復制過去項目的做法。在實踐中，需要大量懂PPP、項目管理、財務、稅務、法律、金融、專業(yè)技術(shù)等領域知識的復合型人才去解決項目的大量細節(jié)問題。與迅猛增長的PPP項目數(shù)量相比，這些人才無疑是極為稀缺的，這就是PPP項目咨詢市場的機遇所在。盡管PPP模式的頂層設計仍有待完善，但有一些問題仍可以在具體項目實踐中予以研究解決，這就要求專業(yè)的咨詢機構(gòu)和人員搭建一座銜接部委要求和具體實踐需求的橋梁，投入精力、扎實開展調(diào)研、分析和建議工作，替政府做好謀劃分析。

然而，咨詢市場的商機也催生出來一些“假冒偽劣”的機構(gòu)和人員，這不僅沒有為實踐起到拾遺補闕的作用，反而降低了政府方對咨詢單位的信任，攪亂了整個PPP市場。規(guī)范咨詢市場還得靠市場的手段，例如，可以考慮借助互聯(lián)網(wǎng)平臺開展“買家和賣家互相公開評價”解決咨詢市場信息不對稱、信用體系缺失的問題，并輔之以獎優(yōu)罰劣、建立黑名單等措施。但這對目前的PPP現(xiàn)狀也只能算是亡羊補牢的事后機制了，以之前的PPP項目作為試驗品的代價可能會很慘痛。

PPP應高度重視政府補貼和終止補償?shù)臏y算

在各類不同行業(yè)的已落地項目中，采用可行性缺口補助和政府付費兩種方式運作的PPP項目居于主導地位。而作為政府與社會資本前期談判關注的焦點，補貼的測算并沒有引起足夠的重視。一些人以PPP項目合同不完全性為理由，將前期的問題推給后人去解決，其實，不完全合同理論恰恰是告訴我們，如果事前的機制設計有漏洞，事后再談判通常是低效率和高成本的。在實踐中，受前期工作深度不夠、財務評價指標與相關參數(shù)、評價方法、商務標標的選取不準確等因素影響，一些項目補貼額的測算不科學或補貼機制設計不合理，這些項目在未來運營過程中產(chǎn)生爭議的概率非常高。與之相對應，對于項目取得的超額收入如何合理分配也應該認真地論證。

同樣，政府與社會資本在前期普遍持樂觀合作預期，并沒有對政府過失、項目公司過失、非過失原因?qū)е碌捻椖吭诓煌瑫r點終止補償予以認真地考慮和詳細地測算，不少PPP項目合同中關于提前終止補償?shù)臈l款都比較簡略，這為未來再談判也制造了麻煩。與這些指標的重要程度相比，他們并未得到實務界足夠的重視。

前景展望

PPP項目的資產(chǎn)證券化

2016年12月26日，發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》，正式啟動PPP資產(chǎn)證券化工作。這為PPP項目、特別是收入來源主要靠政府補貼的PPP項目帶來了一個重要的利好消息。對于優(yōu)質(zhì)PPP項目，可以通過證券市場交易盤活PPP項目存量資產(chǎn)、實現(xiàn)社會資本方在二級市場上的高回報，這一方面有利于降低社會資本方在與政府談判時的報價，另一方面有利于吸引更多社會資本參與PPP項目建設，有利于加強PPP項目的競爭。

X因素

中國PPP項目的發(fā)展受多重因素的影響，部門分工的界定、新政的頒布與已有政策的調(diào)整、行政事項審批、利率、匯率、CPI等因素都需要統(tǒng)籌考慮。例如，如果未來經(jīng)濟發(fā)展伴隨高通脹預期，那么從全生命周期來看，現(xiàn)階段政府以相對較低的價格獲得公共基礎設施就是物超所值的；如果BIM技術(shù)和PPP模式能夠深度融合，對于明確政府與社會資本談判中的技術(shù)條件和邊界會有重要的價值；如果站在以人為本和可持續(xù)發(fā)展的角度考慮PPP模式，可能一些項目上馬本身就不是以人為本，而且與可持續(xù)發(fā)展背道而馳……

提高PPP地位

首先，要充分認識PPP的地位和作用。當前我國PPP規(guī)模之大、范圍之廣、進展之快，必將對我國經(jīng)濟社會和環(huán)境生態(tài)產(chǎn)生重大而深遠影響，規(guī)范和保障PPP健康穩(wěn)步發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。其次，要按照中央經(jīng)濟工作穩(wěn)中求進的總基調(diào)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，保障PPP健康穩(wěn)步發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律，PPP是發(fā)達國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成功探索，其本質(zhì)是公共產(chǎn)品和公共服務效率的提升和國家治理能力的提高。當前經(jīng)濟新常態(tài)為PPP供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了重要戰(zhàn)略機遇期，在切實提高PPP項目供給質(zhì)量的同時，尤其要著力改善PPP市場結(jié)構(gòu)，讓市場在PPP資源配置中起決定性作用，讓政府發(fā)揮更好作用而不是更多作用。最后，要堅定不移地貫徹“五位一體”的發(fā)展理念，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，力戒濫竽充數(shù)、粗制濫造、違規(guī)操作、急于求成等所有偽PPP，保證PPP發(fā)展的正確方向。