政府信息資源的增值性開發(fā)研究

【摘 要】政府信息資源增值性開發(fā)對(duì)提升國家綜合競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展起到了極大的作用。文章在對(duì)政府信息資源增值性開發(fā)的合理性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)比研究國內(nèi)外政府信息資源增值性開發(fā)的現(xiàn)狀，對(duì)我國政府信息資源的增值性開發(fā)具有啟示意義。

【關(guān)鍵詞】政府信息資源；增值性開發(fā)；戰(zhàn)略

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）02-0017-03

當(dāng)今社會(huì)，信息與物質(zhì)、能源并列為三大資源，而政府信息資源占整個(gè)信息資源的80%以上，政府部門活動(dòng)的方式和特點(diǎn)使得政府信息成為信息時(shí)代最權(quán)威、最珍貴的社會(huì)資源。西方國家在20世紀(jì)就已經(jīng)開始對(duì)政府信息資源增值性開發(fā)進(jìn)行探索，我國對(duì)這一課題的研究比較晚，至今尚未形成體系，因此研究政府信息資源的增值性開發(fā)具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 政府信息資源增值性開發(fā)的合理性

1.1 相關(guān)概念解析

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條指出：“政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行其職責(zé)中形成或者得到的，以一定形式記錄、保存的信息?！?/p>

本文認(rèn)為政府信息與政府信息資源的定義是相同的。理由如下：雖然信息無處不在，卻不會(huì)像有形資源那樣自然地成為資源，只有那些被整理加工的、有序的、有價(jià)值的、可共享的信息，才能稱為信息資源。本文探討的是政府信息的增值開發(fā)，這個(gè)范圍內(nèi)的信息必然是有價(jià)值的信息。在此基礎(chǔ)上默認(rèn)為政府信息資源增值性開發(fā)是政府部門通過授權(quán)或許可的方式由政府或者政府以外的私營部門對(duì)政府信息資源進(jìn)行深度開發(fā)，產(chǎn)生增值效應(yīng)，提供給社會(huì)使用。

雖然國外的政府信息資源增值開發(fā)普遍稱為政府信息的再利用，但是國內(nèi)外關(guān)于政府信息資源增值概念的內(nèi)涵理解是基本一致的。

1.2 政府信息資源增值性開發(fā)的合理性分析

對(duì)政府信息資源進(jìn)行增值性開發(fā)，無論是站在國家宏觀發(fā)展的角度，還是站在有利于社會(huì)、人民的角度，都是必須且緊迫的，特別是在如今的信息化時(shí)代，對(duì)于信息資源的開發(fā)利用更是國家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的決定性因素。

1.2.1 增值性開發(fā)是提升政府信息資源利用率的有效途徑

政府信息資源是一種公共物品，公共物品的特性就是公眾利用。目前，我國的政府信息資源的利用率較低，主要是由于政府信息資源數(shù)量龐大且混亂。而對(duì)政府信息資源的增值性開發(fā)可以增加其利用率，避免資源浪費(fèi)，有益于公眾。政府信息的公益性開發(fā)能夠有效的整合百姓關(guān)心的、對(duì)百姓有用的信息資源，方便信息資源的利用，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府。而商業(yè)性開發(fā)則可以深入挖掘政府信息資源的價(jià)值，為有特殊需要的人群服務(wù)，并且?guī)?dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2.2 國家政策、法規(guī)的支持

政府信息資源的增值性開發(fā)建立在政府信息公開與共享的基礎(chǔ)之上。我國于2008年5月1日頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》詳細(xì)規(guī)定了政府信息公開的范圍、方式和保障，為中國人民獲得政府信息提供了法律保障，也為政府信息的進(jìn)一步增值開發(fā)提供了基礎(chǔ)保障?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中有明確的條例規(guī)定要增強(qiáng)政府信息資源的開發(fā)利用率，規(guī)范有關(guān)工作。對(duì)具有公共價(jià)值并符合公開條件的政府信息資源，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)行增值開發(fā)。此外，檔案大部分由政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生，檔案信息也是屬于政府信息資源的一部分?！秶覚n案局中央檔案館關(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》指出，要深化檔案信息資源開發(fā)，重視檔案信息增值服務(wù)工作。以上政策、法規(guī)都顯示出國家對(duì)政府信息增值性開發(fā)的支持與鼓勵(lì)。

1.2.3 對(duì)政府信息資源進(jìn)行增值性開發(fā)是信息時(shí)代提升國家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求

21世紀(jì)以來，信息資源逐漸成為各個(gè)國家極其重視的核心戰(zhàn)略資源，更是國家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的決定性因素。黨和國家明確提出以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，足以見得信息資源對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。2006年，英國公平貿(mào)易辦公室（OFT）的數(shù)據(jù)顯示，公共部門信息對(duì)英國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)達(dá)到了7.3億歐元。根據(jù)MICUS（MICUS Management Consulting，2008-12-02）的調(diào)查，德國實(shí)施了政府信息資源再利用政策后，德國地理信息市場(chǎng)的規(guī)模從2000年的10億歐元上升至2007年的15.1億歐元，自2000年來增長(zhǎng)了50%。

1.2.4 信息資源的可開發(fā)利用性

信息資源擁有和能源、材料資源的一般特性。這說明它和能源、材料一樣可以開發(fā)利用，同時(shí)它又有自身不同于能源、材料的特性。它的非有形的損耗性和共享性可以使信息資源的作用范圍和傳播范圍擴(kuò)大，作用增加，價(jià)值的可增長(zhǎng)性（動(dòng)態(tài)性）說明其在開發(fā)利用過程中價(jià)值不斷豐富、增長(zhǎng)。信息資源如果只是存儲(chǔ)而不進(jìn)行增值開發(fā)利用是一種極大的浪費(fèi)。

2 政府信息資源增值性開發(fā)的國內(nèi)外現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國學(xué)者關(guān)于政府信息資源增值開發(fā)的研究處于初級(jí)階段，一大部分為對(duì)國外現(xiàn)狀的分析，另一部分是對(duì)于模式、機(jī)制的探討。在政府信息增值開發(fā)利用方式方面則包括政府對(duì)包括商業(yè)、交通、地理、人口數(shù)據(jù)等在內(nèi)的國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采用服務(wù)外包、特許經(jīng)營、合作開發(fā)等形式實(shí)現(xiàn)政府信息資源增值開發(fā)服務(wù)。例如，吉林省開通地理信息公共服務(wù)平臺(tái)，公眾可免費(fèi)查詢地理信息并向企業(yè)提供增值開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)窗口；公安部全國公民身份證號(hào)碼查詢服務(wù)中心的同名同姓查詢服務(wù)可以為不想寶寶名字和別人一樣的父母提供服務(wù)，在支付方面采取支付寶的外包模式；手機(jī)定制個(gè)性化天氣預(yù)報(bào)采用特許經(jīng)營的方式等。

2.2 國外發(fā)展現(xiàn)狀

國外政府信息資源的增值開發(fā)研究較早，其理論體系比較成熟，并已經(jīng)形成一定規(guī)模的體系制度、發(fā)展模式。

2.2.1 美國政府信息資源增值開發(fā)現(xiàn)狀

2.2.1.1 相關(guān)法律支撐

美國于1967年制定的《信息自由法》秉承“公開是原則，不公開是例外”的信息開放原則，正式拉開了政府信息公開的序幕?！睹绹鏅?quán)法》明確規(guī)定了版權(quán)保護(hù)不適用于聯(lián)邦政府所擁有的任何文件，為政府信息增值開發(fā)提供了資源的保障，縮小了政府信息增值利用的限制，擴(kuò)大了利用范圍?！段臅麥p法》保障了公民能夠平等獲取政府信息。這一系列相關(guān)法律使得美國逐漸形成了一套較為完整的政府信息增值開發(fā)的法律法規(guī)體系。

2.2.1.2 政府信息增值開發(fā)模式

聯(lián)邦政府的信息制度形成了特有的增值模式：首先是政府部門低投資甚至是免費(fèi)的增值利用模式。政府部門將信息低成本甚至免費(fèi)提供給用戶。而預(yù)算部門將納稅所得的資金分配到各政府部門，進(jìn)行新一輪的增值活動(dòng)。其次，較少的利用限制。美國對(duì)公眾利用政府信息資源方式的限制很少，以此鼓勵(lì)公眾的各種創(chuàng)新的開發(fā)方式，豐富了增值開發(fā)的內(nèi)容。再次，政府鼓勵(lì)私營部門利用政府信息進(jìn)行增值性開發(fā)。主要通過法律法規(guī)、政策的支持，鼓勵(lì)私營部門對(duì)政府信息的增值性開發(fā)。對(duì)于那些能不由政府進(jìn)行開發(fā)的信息盡量由私營部門進(jìn)行增值開發(fā)。最后，在增值開發(fā)中屬于政府履行公共義務(wù)需要的原始數(shù)據(jù)依然要對(duì)大眾開放，防止了政府的壟斷行為，保障了公眾的權(quán)益。

2.2.1.3 有關(guān)監(jiān)督保障體系

總統(tǒng)管理委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息管理報(bào)告制度、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制及司法救濟(jì)制度，這些機(jī)構(gòu)和監(jiān)督保障體系從各個(gè)方面保障了信息增值活動(dòng)的順利進(jìn)展。這種層層監(jiān)督、層層遞進(jìn)的保障體系使得美國政府信息資源增值活動(dòng)開展得井井有條，保障了大眾的信息權(quán)利。

2.2.2 歐盟政府信息資源增值開發(fā)現(xiàn)狀

2.2.2.1 相關(guān)法律支撐

《公共部門信息再利用指令》得到了歐盟議會(huì)和理事會(huì)的支持，并于2003年頒發(fā)。該指令使得歐盟政府信息增值開發(fā)有了基本的法律保障，加快了政府信息開發(fā)的速度。隨后，其成員國陸續(xù)頒布有關(guān)法律。2005年，英國頒布了《信息自由法》。該法有效地保障了國民對(duì)政府和公共部門所具有的公共信息的知情權(quán)，無論是否是英國國籍，是否居住在英國都有權(quán)了解政府部門的信息。英國制定的《公共部門信息再利用：規(guī)則和最佳時(shí)間指南》闡述了政府信息增值開發(fā)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬問題。歐盟現(xiàn)已出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)能夠有力地保障政府信息資源的增值性開發(fā)順利進(jìn)行。

2.2.2.2 英國政府信息資源增值開發(fā)的許可機(jī)制

英國在歐盟政府信息資源開發(fā)中具有代表性，此處以英國為例說明歐盟的許可機(jī)制。英國當(dāng)局對(duì)信息增值用戶設(shè)置的許可在政府信息增值開發(fā)利用中起到一定作用?？梢苑譃?種類型：一種是在線點(diǎn)擊使用許可，由英國公共部門辦公室管理，適當(dāng)收取一定費(fèi)用。點(diǎn)擊使用許可申請(qǐng)成功后，公共部門會(huì)在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)迅速執(zhí)行，保障用戶的合理需要被滿足。另一種是一些公共部門自身與信息增值用戶直接商議的許可，其頒發(fā)的許可證由公共部門直接制定和辦理。

從以上分析看，歐盟及其成員國的政策導(dǎo)向是回收成本、政府收益，鼓勵(lì)政府信息的增值性開發(fā)，允許競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)，并且政府積極參與增值性開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)政府的最大化收益。

2.3 國內(nèi)外政府信息資源增值性開發(fā)的比較

2.3.1 相關(guān)法律法規(guī)方面

無論是英國還是美國，在政府信息資源增值開發(fā)方面的立法都比我國早，并且形成了一定規(guī)模的法律法規(guī)體系。2008年，我國《政府信息公開條例》開始實(shí)行，但是沒有關(guān)于政府信息增值開發(fā)的法律規(guī)定，在法律保障及限制方面有一定的缺陷。而且，少有的政策方針中關(guān)于政府信息資源增值開發(fā)的規(guī)定也特別粗略，法律地位不夠。關(guān)于個(gè)人信息的法律保護(hù)方面，有歐盟1995年執(zhí)行的《關(guān)于個(gè)人資料處理及自由流通個(gè)人保護(hù)指令》、荷蘭的《個(gè)人資料保護(hù)法》、我國臺(tái)灣地區(qū)的《電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法》等。我國大陸未有任何個(gè)人信息保護(hù)方面的法律。在我國個(gè)人信息保護(hù)這個(gè)領(lǐng)域，僅是在憲法和民法通則中提及有對(duì)隱私權(quán)的間接保護(hù)。我國應(yīng)加強(qiáng)這方面的法制研究和建設(shè)，為政府信息資源增值開發(fā)提供法律支持。

2.3.2 有關(guān)許可機(jī)制方面

在許可機(jī)制方面，美國和英國都建立起了自己的許可機(jī)制，不同的是美國的許可范圍比較大，大部分信息以基于邊際成本的價(jià)格向信息增值性開發(fā)者提供許可。英國則利用2種許可機(jī)制管理，對(duì)信息增值性開發(fā)者收取較高的費(fèi)用。由PIRA的研究顯示，在美國由私營部門對(duì)政府信息資源開發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過由歐盟私營部門所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國尚未建立起自己的許可機(jī)制，但是可在條件允許的范圍內(nèi)借鑒美國的許可方式，即收取政府信息增值開發(fā)的邊際成本，以稅收的方式增加政府的成本回收及收益。

3 小結(jié)

與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)比較，我國的政府信息資源增值開發(fā)還處于初始的借鑒和探索階段，各方面還不成熟，問題較多，有待進(jìn)行更為深入的研究。筆者認(rèn)為，首先，政府信息資源的公開與共享是增值開發(fā)的基礎(chǔ)，要做好增值性開發(fā)必須從完善政府信息資源的公開與共享著手，若不實(shí)現(xiàn)公開與共享，則增值開發(fā)的程度會(huì)受到限制，政府信息很難被廣泛利用。其次，我國政府信息資源增值開發(fā)模式建設(shè)還處在探索時(shí)期，未有統(tǒng)一的開發(fā)模式，大部分學(xué)者都是在模仿國外的模式。對(duì)國外成熟理論的借鑒固然是發(fā)展一門學(xué)科的關(guān)鍵，但是只有把握好國內(nèi)外的體制、制度的差異，結(jié)合我國政策、法制、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際，充分調(diào)動(dòng)公眾參與增值性開發(fā)的積極性，才能不斷完善增值性開發(fā)建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]