城中村改造引發(fā)流動(dòng)人口蔓延問(wèn)題研究

王海龍 趙蕓蕓 張昕嬙

摘 要：海淀區(qū)作為首都北京重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，吸引著大量的流動(dòng)人口，成為流動(dòng)人口集中區(qū)。2000年以來(lái)，海淀區(qū)通過(guò)城中村改造，實(shí)現(xiàn)村莊改善的同時(shí)，卻引發(fā)了流動(dòng)人口的蔓延，原有的村莊逐步成為新的城中村。與之相伴隨的交通、衛(wèi)生、治安問(wèn)題突出，嚴(yán)重制約城市化水平的提升。特別是隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，城中村改造，海淀山后地區(qū)流動(dòng)人口增加高于山前地區(qū)，山后地區(qū)的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，建議提早規(guī)劃，防止山后地區(qū)流動(dòng)人口問(wèn)題嚴(yán)重化。針對(duì)日益突出的流動(dòng)人口問(wèn)題，提出了放寬戶籍政策、搭建就業(yè)服務(wù)平臺(tái)、提供小戶型公租房和規(guī)范非正式住房市場(chǎng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；流動(dòng)人口；小戶型公租房

中圖分類號(hào)： F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： C 文章編號(hào)： 2095-7866 （2017） 02-099-006工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2017.02.011

引言

流動(dòng)人口作為促進(jìn)城市發(fā)展的重要力量，已經(jīng)成為城市不可或缺的組成部分。城市為流動(dòng)人口提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，成為流動(dòng)人口市民化的重要空間載體。但流動(dòng)人口在市民化過(guò)程中，遭遇各種制度性阻礙，大量流動(dòng)人口為城市貢獻(xiàn)自己勞動(dòng)，卻不能完全享受城市發(fā)展成果，在社會(huì)保障、住房、教育等領(lǐng)域受到限制，制約了城市人力資本的積累。能否充分激活流動(dòng)人口的勞動(dòng)積極性，日益成為未來(lái)城市提升的關(guān)鍵，如不妥善解決，將嚴(yán)重影響我國(guó)的城市化進(jìn)程。

一、研究綜述

城市外來(lái)人口向特定空間集聚，集中分布在城市與鄉(xiāng)村交接的過(guò)渡地區(qū)，被稱之為“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”、“類貧民窟”“落腳城市（Doug.Saunders，2012）[1]”的城市邊緣地區(qū)。這一空間成為外來(lái)人口融入城市的一種過(guò)渡區(qū)域。隨著時(shí)間推移，居住在該空間上的外來(lái)人口一部分通過(guò)努力融入城市，演變成城市居民，一部分人受生存、社會(huì)等壓力的影響，返回到農(nóng)村，同時(shí)又不斷有新的外來(lái)人口涌入該過(guò)渡區(qū)域。盡管該區(qū)域人口呈現(xiàn)不斷的“流動(dòng)”狀態(tài)，但該區(qū)域卻一直存在，且呈現(xiàn)向城市外圍不斷擴(kuò)展和演變的趨勢(shì)。居住在該空間的流動(dòng)人口，已經(jīng)成為事實(shí)上的城市人口。翟振武、段成榮等 （2007） [2]研究認(rèn)為，北京市流動(dòng)人口正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，流動(dòng)人口在京滯留時(shí)間較長(zhǎng)，很多人已經(jīng)成為事實(shí)上的“北京人”。從市民化工程來(lái)看，仇保興（2003）[3]研究認(rèn)為，在城市化過(guò)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)度向大城市、特大城市集中，原有的梯次選擇、有序移民的機(jī)制消失，這是一種非常危險(xiǎn)的傾向，嚴(yán)重影響城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，比較各城市采取比較普遍的做法是通過(guò)城中村改造，推進(jìn)城市化進(jìn)程，但該模式往往持續(xù)性不高，且阻力大，關(guān)鍵是對(duì)于流動(dòng)人口市民化關(guān)注不夠，往往是城市景觀重構(gòu)，而非人的提升。葉裕民等（2012）[4]研究認(rèn)為，“整體拆除-搬遷-重建”成為當(dāng)前政府部門主導(dǎo)城中村改造的最主要模式，該模式往往阻力很大，且效果不理想導(dǎo)致了城市的“城中村”改造僅僅是現(xiàn)象上的改造，并沒(méi)有徹底解決外來(lái)人口的“流動(dòng)”問(wèn)題，沒(méi)能解決外來(lái)人口的社會(huì)融入問(wèn)題。流動(dòng)人口在改造之后，逐漸向城市外圍擴(kuò)散，如不妥善解決，將會(huì)成為城市發(fā)展的包袱，嚴(yán)重制約對(duì)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

城中村改造，推動(dòng)流動(dòng)人口市民化，涉及方方面面，包括社會(huì)空間，流動(dòng)人口社會(huì)空間與城市關(guān)系（姚華松，2011）[5]，微觀個(gè)體的生活空間的實(shí)證研究（蘭宗敏、馮健，2012）[6]，以及社會(huì)問(wèn)題，如流動(dòng)人口空間分布與犯罪（史晉川，吳興杰，2010）[7]，流動(dòng)人口的利益訴求，流動(dòng)人口群體的非正式租賃房屋（ 藍(lán)宇蘊(yùn)，2007 ）[8]。北京流動(dòng)人口規(guī)模龐大，城中村也成為困擾北京市發(fā)展的難題，而海淀區(qū)尤為突出。本研究以北京市海淀區(qū)為例，深入分析流動(dòng)人口的特征，了解該特殊的城市群體的利益訴求，關(guān)注流動(dòng)人口是市民化，破解城中村“再生”難題，對(duì)于解決城市“城中村”改造面臨的困境具有積極意義。

二、海淀區(qū)成為北京流動(dòng)人口分布的主要地區(qū)

北京作為首都，良好的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間吸引了大量外來(lái)人口進(jìn)入，2000到2010十年間，北京流動(dòng)人口的增長(zhǎng)尤為突出。就北京而言，流動(dòng)人口分布已經(jīng)成為影響城市提升的關(guān)鍵。而海淀區(qū)成為承接北京市流動(dòng)人口的重要空間。從各區(qū)縣流動(dòng)人口總量和增速來(lái)看，如（圖1），2000年，海淀區(qū)流動(dòng)人口34.2萬(wàn)，到2010年，增加到172萬(wàn)，流動(dòng)人口總量增加了近4倍。從增速來(lái)看，2000-2005年，遠(yuǎn)郊區(qū)流動(dòng)人口的增速快，而朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)的增速較低，2005-2010年，遠(yuǎn)郊區(qū)的流動(dòng)人口增速慢于中心城區(qū)，中心城區(qū)高于城市核心區(qū)。流動(dòng)人口的總量和增速的空間變化，表明在2000年到2010年的十年間，流動(dòng)人口快速的在朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、大興、昌平等區(qū)縣增長(zhǎng)，集中分布在城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。

流動(dòng)人口比重高，且增幅大，進(jìn)一步凸顯了流動(dòng)人口問(wèn)題的復(fù)雜性和嚴(yán)重性。聚集于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動(dòng)人口，隨城市化進(jìn)程的加快，不斷向外延伸。與之相伴隨的社會(huì)管理、交通、衛(wèi)生、治安等問(wèn)題突出，交通方面，外來(lái)人口的早晚外出工作造成早晚高峰時(shí)期流動(dòng)人口聚集區(qū)的交通擁堵；衛(wèi)生方面，居住條件和周邊環(huán)境差為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的疾病衛(wèi)生情況埋下隱患；治安方面，社會(huì)管理不到位，各種人群雜居，為地區(qū)安全乃至整個(gè)北京的管理產(chǎn)生了不和諧因素。流動(dòng)人口問(wèn)題已經(jīng)成為北京市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨的重要難題，如何解決流動(dòng)人口在發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題，成為全北京提升城市發(fā)展水平的關(guān)鍵。

三、海淀區(qū)城中村改造后產(chǎn)生的流動(dòng)人口蔓延

自2000年以來(lái)，在多輪政策作用下，海淀區(qū)積極進(jìn)行改造，北京市50個(gè)重點(diǎn)村，有8個(gè)在海淀區(qū)，涌現(xiàn)了北塢、唐家?guī)X等改造典型。但隨之而來(lái)的新問(wèn)題卻困擾城市發(fā)展，改造村周邊流動(dòng)人口開(kāi)始集中，后續(xù)村莊的改造難度加大等，流動(dòng)人口集聚區(qū)分布空間向外擴(kuò)散至海淀山后地區(qū)，原來(lái)的單一問(wèn)題擴(kuò)散的更廣大城市空間。

（一）改造后海淀山后地區(qū)流動(dòng)人口呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)

海淀區(qū)山前地區(qū)城市化程度高，是傳統(tǒng)的流動(dòng)人口密集地區(qū)，但隨著城市化進(jìn)程加快，城中村改造的完成。山前流動(dòng)人口逐步減少，山后地區(qū)流動(dòng)人口普遍增加，從2000年到2012年，山后流動(dòng)人口呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)。這意味著海淀區(qū)原有的流動(dòng)人口問(wèn)題并沒(méi)有根本解決，而是隨著城中村改造向山后延伸。隨著城中村改造，如（圖2）所示，流動(dòng)人口減少地區(qū)主要集中在山前，山后地區(qū)也有部分流動(dòng)人口減少地區(qū)，但數(shù)量較少。流動(dòng)人口增加的區(qū)域來(lái)看，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，山后地區(qū)普遍增加，僅部分村落由于受經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)村改造影響，流動(dòng)人口減少，香山街道和西北旺鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)明顯，四季青鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)改造的重點(diǎn)村，北塢，門頭村，振興社區(qū)流動(dòng)人口呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，而進(jìn)了三個(gè)社區(qū)的村落，流動(dòng)人口卻呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，可見(jiàn)，流動(dòng)人口問(wèn)題呈現(xiàn)“轉(zhuǎn)移”態(tài)勢(shì)，由近郊向遠(yuǎn)郊擴(kuò)張，由改造村向未改造村轉(zhuǎn)移。改造村落在改造過(guò)程中對(duì)流動(dòng)人口的住房問(wèn)題解決不夠，造成了流動(dòng)人口問(wèn)題“轉(zhuǎn)移”，沒(méi)有根本上的解決。

海淀區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)曾經(jīng)多次制定政策，進(jìn)行規(guī)劃管理，改造重點(diǎn)村落，但往往城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的問(wèn)題，隨著規(guī)劃政策的不斷更新，問(wèn)題也不斷演變。首先是城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的擴(kuò)展，由山前地區(qū)逐漸向山后地區(qū)擴(kuò)展，原來(lái)存在于山前的問(wèn)題逐漸轉(zhuǎn)移到山后地區(qū)。其次是隨著重點(diǎn)村落的改造，單個(gè)村落的問(wèn)題解決，但海淀區(qū)的整體問(wèn)題依然存在，流動(dòng)人口隨著重點(diǎn)村的改造，轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，問(wèn)題依然存在，流動(dòng)人口依然“流動(dòng)”，不能根本解決問(wèn)題，甚至增加了剩余村莊的改造難度。

（二）改造村莊的服務(wù)配套不足，后續(xù)改造難度加大

北京市50個(gè)重點(diǎn)改造村，有8個(gè)在海淀區(qū)，就研究實(shí)際來(lái)看，改造后的城中村地區(qū)，村莊整體環(huán)境改善，村民居住條件大幅度提高，但配套的公共交通、商業(yè)設(shè)施、教育等公共服務(wù)相對(duì)滯后。研究發(fā)現(xiàn)，唐家?guī)X改造后村民反應(yīng)改造后原有便利的公共交通線路改道，而新的交通線尚未覆蓋，為村民出行造成不便。北塢改造后，回遷小區(qū)北塢嘉園周邊的商業(yè)設(shè)施匱乏，導(dǎo)致很多商販分布在公園、臨街等，缺乏合理規(guī)劃，給村民造成不便。

隨著改造村的完成，后續(xù)的改造村由于改造成本過(guò)高，而難以推進(jìn)，一方面是政府在資金上的高投入不可持續(xù)。原來(lái)的山后地區(qū)，流動(dòng)人口密度提高，成為新的或者潛在的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。以上莊鎮(zhèn)反映，山后的改造難度大，村民對(duì)于改造的期望值過(guò)高，與政府的承受能力有矛盾，導(dǎo)致已經(jīng)規(guī)劃好的改造不斷推遲，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在空間上，流動(dòng)人口由中心城區(qū)向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展的趨勢(shì)。到2012年流動(dòng)人口已擴(kuò)展到山后地區(qū)，且在山后的上莊鎮(zhèn)、西北旺鎮(zhèn)出現(xiàn)流動(dòng)人口高密度村莊，隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通向山后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不斷延伸以及山前“城中村”的改造村周邊。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)是流動(dòng)人口集中區(qū)和密集區(qū)，是關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)，是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的核心，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)問(wèn)題重點(diǎn)就是解決流動(dòng)人口問(wèn)題。

（三）流動(dòng)人口由原來(lái)的集中開(kāi)始逐步擴(kuò)散

在海淀區(qū)內(nèi)，從流動(dòng)人口與戶籍人口結(jié)構(gòu)的分布情況來(lái)看，如（圖3）所示，2000年，流動(dòng)人口數(shù)量大，比重高的地區(qū)為海淀鄉(xiāng)街道、上地街道、萬(wàn)柳地區(qū)以及清河西北旺等地，集中在海淀區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍內(nèi)。而到2010年，如（圖4）所示，流動(dòng)人口數(shù)量大，但更加分散，比重高的地區(qū)集中在四季青鎮(zhèn)、西北旺鎮(zhèn)、東升地區(qū)、溫泉鎮(zhèn)、上莊鎮(zhèn)地區(qū)，已經(jīng)擴(kuò)展到更廣大空間范圍。2000年到2010年，流動(dòng)人口占本地戶籍人口比重下降地區(qū)主要集中在城市化地區(qū)，流動(dòng)人口占本地戶籍人口比重下降地區(qū)主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，特別是山后地區(qū)，西北旺、上莊、蘇家坨、溫泉都增長(zhǎng)明顯，山前的清河、香山、四季青、東升地區(qū)、青龍橋等地比重呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。而其他地區(qū)，流動(dòng)人口占戶籍人口比重則呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但比重仍較高，凸顯了流動(dòng)人口問(wèn)題在海淀區(qū)具有普遍性，但城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)最突出。

從流動(dòng)人口數(shù)量來(lái)看，2000年，流動(dòng)人口總量超過(guò)1萬(wàn)以上的村（社區(qū)）集中在東升地區(qū)、上地街道、四季青鎮(zhèn)等地區(qū)，集中分布于2000年的城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍內(nèi)，城市化地區(qū)和山后地區(qū)，流動(dòng)人口數(shù)量較少。2012年，流動(dòng)人口總量超過(guò)1萬(wàn)的村（社區(qū)）集中分布在四季青鎮(zhèn)、西北旺鎮(zhèn)等地區(qū)，且流動(dòng)人口超過(guò)8000的村（社區(qū)）集中分布在2010年城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍內(nèi)。

流動(dòng)人口向外擴(kuò)展，已經(jīng)由過(guò)去的山前地區(qū)，向山后地區(qū)擴(kuò)散，且從數(shù)量上來(lái)看，已經(jīng)由過(guò)去的集中于中心城區(qū)，向全區(qū)均衡發(fā)展，呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)散趨勢(shì)。政策規(guī)劃的區(qū)域需要隨著流動(dòng)人口的集中區(qū)的變化而變化，由山前的城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到新的城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍，覆蓋整個(gè)山后地區(qū)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃。

四、政策建議

針對(duì)城中村改造后，產(chǎn)生的新問(wèn)題，從人口城市化角度出發(fā)，從根本上解決城中村蔓延問(wèn)題，提出以下政策建議：

（一）逐步調(diào)整戶籍附帶的制度福利

鑒于我國(guó)目前的實(shí)際情況，在全國(guó)范圍內(nèi)一步到位廢除戶籍制度不現(xiàn)實(shí)，但可以根據(jù)各地情況，逐步實(shí)施，有條件的地區(qū)放寬戶籍制度，將戶籍制度對(duì)于流動(dòng)人口的限制降到最低，在現(xiàn)有體制下改革戶籍制度，逐步取消與戶籍制度相掛鉤的種種門檻，完善流動(dòng)人口登記制度，放寬流動(dòng)人口到中小城市的落戶門檻，大城市穩(wěn)步推行居住證制度，加快公共服務(wù)的均等化進(jìn)程，為流動(dòng)人口在城市發(fā)展打造公平的環(huán)境。

（二）構(gòu)建公平的就業(yè)服務(wù)保障平臺(tái)

在流動(dòng)人口問(wèn)題突出的地區(qū)，實(shí)施流動(dòng)人口就業(yè)促進(jìn)、素質(zhì)提升、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)等政策，促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。重點(diǎn)加強(qiáng)流動(dòng)人口的技能培訓(xùn)，建立職業(yè)技能認(rèn)證體系，完善薪酬制度，完善流動(dòng)人口薪酬保護(hù)制度，逐步減少流動(dòng)人口的就業(yè)限制，特別是單位的外來(lái)人口限制門檻。構(gòu)建就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，對(duì)外來(lái)人口提供就業(yè)指導(dǎo)，提供技能培訓(xùn)，給予外來(lái)人口在城市生存的基本就業(yè)崗位。簽訂第三方的用人合同協(xié)議，保障流動(dòng)人口的工資待遇、醫(yī)療保障、社會(huì)保障等的完善。

（三）為外來(lái)人口提供公共住房

加大以城市保障性住房為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。流動(dòng)人口居住需求應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中充分考慮，尤其是流動(dòng)人口中的中低收入階層。根據(jù)流動(dòng)人口需求特點(diǎn)，建議調(diào)整對(duì)原居民住房的補(bǔ)償方法，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性的規(guī)劃方案，具體做法是：鼓勵(lì)居民在自住房以外的補(bǔ)償面積主要用于建設(shè)15-20平方米的小型出租屋。所有出租屋建設(shè)必須包括獨(dú)立衛(wèi)生間和廚房，即所謂健康住房要求，滿足中低收入流動(dòng)人口的居住的基本健康需求。

（四）規(guī)范非正式住房市場(chǎng)

城中村中大量的村民自建出租房，整體效果差，需要政府規(guī)范管理?？紤]實(shí)施出租房建設(shè)規(guī)范，對(duì)于城市中出租房的建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)，村民出資建房，政府提供房屋建設(shè)樣板和規(guī)范，充分考慮流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)承受能力和工作生活需要，即保證了外來(lái)人口能夠承受，同時(shí)又符合人生活的健康標(biāo)準(zhǔn)。政府規(guī)范出租房，對(duì)出租房面積、廚房、衛(wèi)生間、水電暖設(shè)備以及室外裝修規(guī)格進(jìn)行規(guī)范化管理。同時(shí)建設(shè)出租房市場(chǎng)，對(duì)符合條件的出租房頒發(fā)許可證，允許擁有許可證的出租戶到出租房市場(chǎng)交易。政府提供面向外來(lái)人口的出租房信息平臺(tái)，方便外來(lái)人口的租房需求。

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