我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略變遷視角下的精準扶貧分析

宋曉潭

摘要概述了我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的變遷，列舉了多項精準扶貧戰(zhàn)略的地方實踐，分析了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施績效及實踐困境。在宏觀把握精準扶貧戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯的前提下，從樹立正確精準扶貧理念、兼顧多方精準扶貧主體、構(gòu)建科學(xué)精準扶貧機制、運用多維精準扶貧技術(shù)等方面，提出了完善精準扶貧的路徑設(shè)計。

關(guān)鍵詞扶貧開發(fā)；精準扶貧；扶貧理念；扶貧機制；扶貧技術(shù)

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）20-0220-04

AbstractThe changes of poverty alleviation and development strategy in China was summarized， the local practice of a number of precision poverty alleviation strategies were list， and the implementation performance and practical difficulties of poverty alleviation and development strategy were analyzed.Under the premise of grasping the inherent logic of the strategy of precision poverty alleviation， the path design of perfect poverty alleviation was put forward from the aspects of establishing the correct and accurate poverty alleviation concept， taking into account the multidisciplinary poverty alleviation subject， constructing the scientific precision poverty alleviation mechanism and using the multidimensional precision poverty alleviation technology.

Key wordsPoverty alleviation and development；Precision poverty alleviation；Poverty alleviation concept；Poverty alleviation mechanism；Poverty alleviation technology

為鞏固我國現(xiàn)有扶貧開發(fā)成果，破解扶貧開發(fā)過程中的重點難點問題，提高扶貧工作精準度，提升扶貧效率，加快推進全面建成小康社會步伐，黨和政府提出了精準扶貧理念，并通過一系列綱要、方案漸次推向全國，地方黨政府部門也開始了精準扶貧戰(zhàn)略的地方實踐。

2013 年 11 月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研時明確提出“精準扶貧”理念，并作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”[1]十六字指示，進一步闡發(fā)了新時期扶貧工作的指導(dǎo)方針與指導(dǎo)思想；隨著《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的印發(fā)，黨和政府對精準扶貧做了進一步安排，明確提出了要建立精準扶貧工作機制的要求。2014年5月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合中央農(nóng)辦、民政部、人力資源和社會保障部、國家統(tǒng)計局、共青團中央、中國殘聯(lián)等制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》并印發(fā)全國。至此，我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略進入精準扶貧的新時期。

當前，我國扶貧工作已經(jīng)進入戰(zhàn)略深水期，深刻把握中央的精準扶貧理念，構(gòu)建科學(xué)的精準扶貧機制，實現(xiàn)貧困地區(qū)貧困人口如期脫貧具有重大意義。筆者在對建國以來我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略整體變遷的系統(tǒng)梳理及其扶貧績效與內(nèi)在邏輯分析考察的基礎(chǔ)上，總結(jié)了精準扶貧理念在各地的實踐經(jīng)驗，進而合理設(shè)計我國精準扶貧戰(zhàn)略的路徑。

1我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的歷史變遷

扶貧開發(fā)是以扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變落后地區(qū)窮困面貌為主旨的涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多方面的綜合性工作，具有歷史性和艱巨性。扶貧政策、扶貧體制、扶貧技術(shù)、扶貧主體參與積極性等是影響我國扶貧開發(fā)成效的關(guān)鍵因素。我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了整體救濟扶貧階段、體制改革扶貧階段、大規(guī)模開發(fā)扶貧階段、扶貧攻堅階段和綜合扶貧階段，而每一個扶貧階段的側(cè)重點和成效存在差異，對此進行系統(tǒng)梳理有助于人們更好地了解和把握當前實施的精準扶貧，推動扶貧工作長遠發(fā)展。

1.1整體救濟扶貧階段（1949—1977年）新中國成立初期，廣大農(nóng)村呈現(xiàn)出一種生存式貧困，也稱普遍貧困的格局。黨和國家通過“立國建制”制度體系積極探索減貧發(fā)展的模式和出路。但面對國家財力有限、貧困人口基數(shù)龐大的現(xiàn)實，不得不采取整體救濟扶貧方式，依靠自上而下的民政救濟系統(tǒng)，對廣大邊區(qū)貧困人群、因災(zāi)致貧人群、因戰(zhàn)致貧人群采取整體救濟扶貧策略。這種“輸血式”扶貧雖能暫緩貧困人口的燃眉之急和臨時生存需要，但難以消除貧困根源。同時，計劃經(jīng)濟體制的弊端和錯誤的經(jīng)濟政策的實施進一步加劇了當時農(nóng)村的貧困問題。截至1978年，“以農(nóng)民人均純收入100元為貧困線，我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達2.5億，占全國人口總數(shù)的25.97%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4，農(nóng)村貧困發(fā)生率達到30.7%”。

1.2體制改革扶貧階段（1978—1985年）

由于生產(chǎn)方式長期落后于生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)積極性持續(xù)低迷，單純依靠民政救濟系統(tǒng)難以從根本上解決農(nóng)民的溫飽問題，直至20世紀80年代我國廣大農(nóng)村依然處于普遍貧窮階段。1978年底，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民冒險在土地承包責(zé)任書按下鮮紅手印，實施“大包干”，實質(zhì)上用家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制打破了長期以來實行的人民公社集體經(jīng)營制。這種新型生產(chǎn)經(jīng)營制度解放了廣大農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了長遠發(fā)展，助推大片貧困農(nóng)村脫貧與農(nóng)民增收。中共十一屆三中全會后，農(nóng)民勞動熱情異常高漲，農(nóng)產(chǎn)品價格也逐步放開，大大激活了農(nóng)村各項要素活力，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)增收脫貧提供了機會，這些都為解決農(nóng)村的貧困人口問題打開了出路，農(nóng)村貧困人口大幅降低。我國進入以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為主動力的扶貧新階段。

1.3大規(guī)模開發(fā)扶貧階段（1986—1993年）

20世紀80年代中期，東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村憑借著優(yōu)越的地理位置，積極利用中央改革開放的政策，引進外資與技術(shù)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟得到快速增長，生活水平得以大幅提升，但中西部地區(qū)依然存在少數(shù)集中成片地區(qū)尤其“老、少、邊、窮”地區(qū)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀。中西部貧困地區(qū)與東部沿海發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的差距逐步擴大，甚至部分低收入人口不能維持最基本的生存需要，農(nóng)村發(fā)展不平衡問題開始凸顯并日益加深。面對這一現(xiàn)實，以1986年國務(wù)院成立專門的扶貧工作小組為標志，黨和政府在全國范圍內(nèi)開展了有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。通過“安排專項扶貧資金，放寬地區(qū)間農(nóng)民遷移限制，支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵并促進貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民參與全國經(jīng)濟發(fā)展，劃定18個集中連片貧困帶和援助國家級貧困縣”[2]等方式對傳統(tǒng)的救濟扶貧和體制扶貧進行徹底改革，把扶貧瞄準度定格為縣/區(qū)域，確定了開發(fā)式扶貧的方針。

1.4扶貧攻堅階段（1994—2000年）

隨著開發(fā)式扶貧的實施，我國貧困人口逐年減少，但呈現(xiàn)出地緣性分布特征，尤其以西南、西北、秦巴山區(qū)及青藏高寒區(qū)等地為主。為有效改善這一面貌，1994年黨和政府決定集中力量，力爭用7年左右的時間，基本解決農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題，即“八七扶貧攻堅計劃”。以此為標志，我國扶貧開發(fā)進入攻堅階段，扶貧開發(fā)“由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)（主要是貧困縣）向扶持貧困村、貧困戶（主要是貧困人口）轉(zhuǎn)變”[3]。此外，將扶貧到戶與促進中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宏觀政策相結(jié)合，基本解決了貧困人口的溫飽問題，使農(nóng)村貧困從普遍性、區(qū)域性、絕對性貧困向點狀分布和相對貧困轉(zhuǎn)變。

1.5以全面建設(shè)小康社會為目標的綜合扶貧階段（2001—2015年）至21世紀，世界扶貧事業(yè)取得新進展，我國的扶貧開發(fā)取得巨大進步，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》的總結(jié)，農(nóng)村扶貧呈現(xiàn)以下新特征：一是從扶貧對象看，將低收入農(nóng)戶納入工作范圍，公布了低收入貧困標準；二是從扶貧瞄準重點看，由于農(nóng)村貧困人口有近一半分布在重點貧困縣之外，為提高扶貧資金的瞄準性，全國認定了近14.8萬個貧困村，將瞄準重點轉(zhuǎn)移到貧困村、貧困戶；三是從扶貧任務(wù)看，不僅解決貧困人口的溫飽問題，還要解決返貧問題，不僅強調(diào)經(jīng)濟開發(fā)，還要推動貧困地區(qū)教育、文化、環(huán)境等社會事業(yè)的全面進步。到2015年底，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2014年底的7 017萬減少至5 575萬；農(nóng)村貧困人口發(fā)生率從2014年的7.2%下降到2015年的5.7%[4]。以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的頒布為標志，我國進入綜合扶貧開發(fā)階段。

2精準扶貧戰(zhàn)略的地方實踐探索

自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，各地根據(jù)當?shù)貙嶋H探索了諸多精準扶貧的方式方法。其中成效顯著、特色明顯的主要有干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓(xùn)、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、龍頭企業(yè)帶動十大工程[5]和諸多方式，比較典型的有如下幾種案例。

2.1以高山生態(tài)扶貧搬遷為核心的異地扶貧

重慶市在扶貧搬遷過程中通過加大差異化補助搬遷政策力度，集中力量開展深度貧困戶搬遷工作，根據(jù)“選得準”“搬得出”“穩(wěn)得住”等原則，明確優(yōu)先搬遷對象標準，建立臺帳“八步法”等程序，對貧困人口進行梯度安置的易地扶貧政策。據(jù)統(tǒng)計，全市實施高山生態(tài)扶貧搬遷人口36.9萬，其中搬遷貧困人口16.9萬，占搬遷人口的46%。

2.2以機制創(chuàng)新為突破口的“1+N”扶貧

根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際，湖北省提出要建立“1+N”的扶貧攻堅支撐機制。所謂“1+N”，即由省委全會研究通過一個扶貧攻堅的決定，建立健全約束機制、幫扶機制、考核機制、退出機制、創(chuàng)新機制、責(zé)任機制、精神支撐機制、用人導(dǎo)向機制等支撐機制，目的是保障全省扶貧攻堅強力推進、決戰(zhàn)決勝；荊門市在落實這一機制時，把“1”定義為整體推進，“N”則指涵蓋駐村幫扶、龍頭企業(yè)帶動、鄉(xiāng)村旅游扶貧、能人帶動、電商扶貧、小額信貸等在內(nèi)的一系列幫扶工程。

2.3以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型的產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧歷來是我國扶貧開發(fā)的重要組成部分。安徽省通過積極推進產(chǎn)業(yè)帶動，把產(chǎn)業(yè)扶貧始終作為扶貧開發(fā)的主要手段，做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和各類服務(wù)業(yè)，加快推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引領(lǐng)更多農(nóng)戶脫貧致富。此外，還通過開展大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新等方式，對有創(chuàng)業(yè)需求和創(chuàng)業(yè)能力的貧困戶加大資金支持，加快脫貧致富步伐。

2.4以多元主體協(xié)同參與的鄉(xiāng)村旅游扶貧

貴州省在創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)激勵機制的過程中積累了新經(jīng)驗、新模式。例如，銅仁市江口縣立足當?shù)厣鷳B(tài)文化資源優(yōu)勢，按照“山上做吸引力、山下做生產(chǎn)力、鄉(xiāng)村做支撐力”的發(fā)展方向，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，以典型引領(lǐng)鄉(xiāng)村旅游扶貧，高起點打造寨沙侗寨旅游扶貧試點，形成了“政府主導(dǎo)、公司經(jīng)營、協(xié)會管理、農(nóng)戶參與”的鄉(xiāng)村旅游扶貧“寨沙模式”，在貧困落后地區(qū)變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢的后發(fā)趕超之路上做出了成功探索。

2.5以法制化為助推力的貧困依法治理

湖南省以法制化為重點，成為創(chuàng)新精準扶貧模式的亮點之一。湖南省委十屆十三次全體（擴大）會議審議通過了《中共湖南省委關(guān)于實施精準扶貧加快推進扶貧開發(fā)工作的決議》，省人大常委會更在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧立法工作，確保年內(nèi)出臺《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，把扶貧開發(fā)工作納入法制化軌道。

2.6其他精準扶貧實踐

此外，國家部委未來還將陸續(xù)開展諸如以“有上網(wǎng)技術(shù)條件、有產(chǎn)業(yè)開發(fā)基礎(chǔ)、有村級站點、有物流條件、有積極性”的標準選擇精準扶貧試點村的電商扶貧；使貧困群眾在建設(shè)分布式光伏發(fā)電項目中直接增收，在建設(shè)光伏電站項目中參股分紅、實現(xiàn)就業(yè)等的光伏扶貧；利用貧困地區(qū)荒山荒坡種植構(gòu)樹飼料資源植物，以有效解決農(nóng)牧爭地矛盾，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的良性循環(huán)的構(gòu)樹扶貧等扶貧新模式、新辦法。

當然，由于提出時間相對較短，各地對精準扶貧的理解依然存在概念模糊、機制缺失、效果不明顯等困境。尤其是在建立和完善精準扶貧的機制和理念方面，存在滯后性、模糊性等現(xiàn)狀，需要從各地實際出發(fā)，切實有效地加以解決。

3扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施績效及實踐困境

3.1實施績效從整體救濟扶貧到體制改革扶貧，再到大規(guī)模開發(fā)扶貧與綜合扶貧，進而到現(xiàn)階段的精準扶貧，我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略績效顯著，助推大量貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶脫貧致富。

3.1.1農(nóng)村居民的生存和溫飽問題基本解決。主要是農(nóng)村貧困人口數(shù)量和貧困人口發(fā)生率持續(xù)下降。2015年底，全國農(nóng)村貧困人口從上年的7 017萬減少到5 575萬，貧困人口發(fā)生率從7.2%下降到5.7%。

3.1.2貧困地區(qū)經(jīng)濟全面發(fā)展。主要是貧困區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展，縣/區(qū)域經(jīng)濟實力進一步增強。至2010年，全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2 658元增加到11 170元，年均增長17%；農(nóng)民人均純收入從2001年的1 276元，增加到2010年的3 273元，年均增長11%。

3.1.3貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入程度不斷加大，貧困區(qū)面貌發(fā)生明顯變化。至2010年，592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣新增基本農(nóng)田349.71萬hm2，新建及改擴建公路里程95.2萬hm2，新增教育衛(wèi)生用房3 506.1萬m3，解決了5 675.7萬人口、4 999.3萬頭大牲畜的飲水困難。

3.1.4貧困地區(qū)社會事業(yè)不斷進步。主要是農(nóng)村義務(wù)教育得到加強，掃盲工作取得新進展；新型農(nóng)村合作醫(yī)療實現(xiàn)全覆蓋，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)不斷加強；人口和計劃生育工作、公共文化服務(wù)體系建設(shè)繼續(xù)得到加強[6]。扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

3.2實踐困境

盡管我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施改善了我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會落后面貌，助推了廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶實現(xiàn)脫貧致富，但在扶貧開發(fā)實踐中也遭遇諸多困境。

3.2.1地方行為偏好與中央扶貧目標存在偏差甚至沖突。中央扶貧戰(zhàn)略和政策的制定、實施是從全國扶貧工作大局出發(fā)的，與部分地區(qū)的治貧實際存在一定程度的差異?；虺鲇诘胤街呜毜膶嶋H，或為了謀取私利，或為了獲得良好政績等訴求，地方政府對扶貧政策持差異態(tài)度，有的地方政府甚至漠視、輕視或稀釋中央的扶貧政策，導(dǎo)致扶貧戰(zhàn)略所確定的保證地區(qū)經(jīng)濟增長的利益主要流向目標窮人的設(shè)想可能落空。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

3.2.2政府、市場和社會在扶貧工作中的力量對比長期失衡。理論上，扶貧應(yīng)由政府、市場和社會三者協(xié)調(diào)參與，互動推進。但事實上，政府在貧困治理中占絕對主導(dǎo)地位，市場和社會盡管參與扶貧、治貧的積極性較高，但是話語權(quán)和參與度較低。扶貧政策的制定依然禁錮在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的藩籬之中，在很大程度上依賴政府尤其是地方政府推動，這就容易造就行政管理體制下治貧亂象的產(chǎn)生。

3.2.3過度依賴經(jīng)濟增長對扶貧、減貧的作用。不可否認，地區(qū)經(jīng)濟尤其是貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展對集中資源緩解區(qū)域性貧困意義巨大，但也“同樣拋棄了救濟中所含的社會保障內(nèi)容，使那些喪失勞動能力而無開發(fā)潛力的貧困人口被排除在扶貧對象之列”。同時，以區(qū)域瞄準作為貧困治理單元，無形之中排除了非貧困地區(qū)的貧困人口，導(dǎo)致他們不能享受國家扶貧政策和扶貧資源。

3.2.4扶貧資金分配不均、使用不當、監(jiān)管不力。盡管中央一再加大扶貧資金投入比例和規(guī)模，以2010年農(nóng)村低保資金為例，在全年發(fā)放的445億元中，中央補助資金高達269億元，占農(nóng)村低保資金的60%以上，但是由于“沒有效的措施和制度安排來控制、減少地方政府及其實施部門擠占挪用扶貧資源的狀況”[3]，加之缺乏有效、透明的監(jiān)督機制，從而導(dǎo)致扶貧資金分配不均、使用不當和監(jiān)管不力的后果。例如，“2000—2003年，國土資源部扶貧辦截留、挪用項目資金共計117萬元，全部用于扶貧辦人員效益津貼、差旅費及制作電視專題片等支出”[7]。

3.2.5扶貧對象不明確，“假扶貧、扶假貧”問題突出。為有效開展貧困地區(qū)的扶貧、治貧工作，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后于1986、1994和2006年分3批共認定592個國家級貧困縣，作為扶貧重點對象。但由于涉及資源優(yōu)惠分配，很多已經(jīng)脫貧的縣并不愿摘下“國家級貧困縣”的“帽子”，甚至把保住這一稱號作為政績之一。貧困縣進退機制的缺失導(dǎo)致貧困治理的缺位、錯位。此外，由于缺乏精確的認定準則和機制，造成部分“真貧困”村戶享受不了扶貧資源、“假貧困”村戶占據(jù)扶貧資源的怪圈。

3.2.6扶貧制度建設(shè)滯后，扶貧效果較差。扶貧制度建設(shè)應(yīng)該包括扶貧對象確認機制、扶貧資金管理機制、扶貧工作運行機制等一系列專業(yè)化、制度化、成體系的制度，但是扶貧制度建設(shè)總體滯后于貧困治理實踐：貧困人口進入信貸市場制度缺失，市場信息傳播、脫貧致富能力培訓(xùn)等社會化服務(wù)組織制度不完善，社會扶貧資源動員、傳遞和分配機制不健全，社會服務(wù)和社會保障等制度建設(shè)嚴重滯后，這些因素導(dǎo)致扶貧成果被稀釋，脫貧人口再度返貧的后果。

4完善精準扶貧的路徑設(shè)計

該研究在考察我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略歷史變遷及其政策績效的基礎(chǔ)上，對精準扶貧的內(nèi)涵，重難點、實施困境等做了全面分析，認為應(yīng)該在全面把握精準扶貧戰(zhàn)略前提下，多重考慮扶貧理念、參與主體、扶貧機制、扶貧技術(shù)的有機結(jié)合，切實提高精準扶貧的效度。

4.1樹立正確精準扶貧理念精準扶貧是一種全方位、全社會、可持續(xù)的扶貧，是適應(yīng)我國減貧形勢需要而提出的更精準、更合理的扶貧理念。全方位扶貧是指扶貧應(yīng)深入貧困地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域，深入貧困村/戶的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面；全社會扶貧是指扶貧不是孤立的，不是政府尤其是中央政府自己的事，也不是僅靠政策制定就能完成的，而應(yīng)該成為全社會、各行業(yè)應(yīng)有的共識和行動；可持續(xù)扶貧是指扶貧不是一蹴而就的，它事關(guān)子孫后代和時代發(fā)展，不能靠蠻干、狠干，也不能以損害部分人和后代人的利益為代價。在扶貧過程中樹立全方位、全社會、可持續(xù)的理念是精準扶貧必須明確的前提和基礎(chǔ)，要真正領(lǐng)會并樹立精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核精準扶貧理念。

4.2兼顧多方精準扶貧主體

扶貧主體應(yīng)該包括施眾和受眾兩個層面以及縱向和橫向兩個維度。從縱向而言，扶貧主體包括中央政府、地方政府和貧困村/戶等，其中中央政府、地方政府是扶貧施眾，中央政府是精準扶貧的政策制定者和監(jiān)督者，地方政府是精準扶貧的執(zhí)行者和落實者；貧困村/戶是扶貧受眾，是精準扶貧的受益者和體驗者。從橫向而言，扶貧主體包括國家、社會和公民，其中國家是精準扶貧的協(xié)調(diào)者，社會是精準扶貧的參與者，公民是精準扶貧的受益者。在精準扶貧的實施過程中要把縱向和橫向主體結(jié)合起來，交叉融入到扶貧、減貧的工作中來：一要明確國家和政府在精準扶貧過程的位置扮演，“缺位”的要適當“補位”，“越位”的要及時“歸位”，利用自身優(yōu)勢協(xié)調(diào)處理好各類矛盾、糾紛和困難等；二要充分尊重市場規(guī)律，積極引入社會力量并有效發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)、基層社會組織等在技術(shù)、人員、資金方面的扶貧優(yōu)勢；三要切實做到精準識別貧困村/戶，精準幫扶貧困村/戶在生產(chǎn)、生活方面存在的各類困難，充分發(fā)揮貧困村/戶脫貧的自主性，變“輸血”為“造血”，提高貧困村/戶社會再生產(chǎn)的機會和能力。

4.3構(gòu)建科學(xué)精準扶貧機制

科學(xué)的精準扶貧機制應(yīng)該包括識別、幫扶等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)既獨立運轉(zhuǎn)又有效銜接，是密不可分的統(tǒng)一體。首先，要建立包括識別原則、識別程序及扶貧對象等要素在內(nèi)的精準識別機制。在識別原則方面，需要有效發(fā)揚基層民主精神，積極動員廣大群眾參與，把識別權(quán)交給群眾，讓群眾決定誰真正貧困、誰最需要幫助；在識別程序方面，通過小組比選、村兩委比選，群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等方式確定貧困戶并建立檔案卡。同時還需要采取程序公開、結(jié)果公開、動態(tài)評定等方式，保證貧困戶認定的公平性。其次，要以扶貧對象的貧困情況為依據(jù)因地制宜建立精準幫扶機制。扶貧既要著眼貧困實際，還需分析貧困村/戶的致貧根源，科學(xué)制定幫扶規(guī)劃，為精準幫扶打下基礎(chǔ)。在落實規(guī)劃時，要注重發(fā)揮貧困群眾的主體作用，實施“一村一計一部門”“一戶一策一責(zé)任人”[8]。在幫扶過程中，要集中優(yōu)勢資源著力扶持最需要幫扶的群眾、幫扶到群眾最需要扶持的地方。此外，還需因地制宜、因戶制宜實施產(chǎn)業(yè)幫扶、信息化幫扶、教育幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫扶等，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進步、教育發(fā)展等帶動貧困村/戶脫貧，逐步完善貧困村/戶公共服務(wù)體系，為精準扶貧提供保障；要建立科學(xué)合理的動態(tài)化精準管理機制。

4.4切實保證精準管理實施

精準管理是確保精準扶貧實施有效性的保證。首先，要建立全國、省市扶貧信息網(wǎng)絡(luò)平臺，做好貧困村/戶的基本資料、動態(tài)情況錄入，以便隨時跟蹤、檢測幫扶進展和成效；要對貧困村/戶的幫扶情況及時登記、及時錄入，以便有針對性地推進和落實幫扶措施。其次，要構(gòu)建貧困人口動態(tài)進退機制，根據(jù)扶貧對象的減貧、增收情況，及時調(diào)整扶貧對象，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出，使該扶持的扶貧對象及時納入。第三，要建立嚴格的扶貧資金使用、管理制度，避免暗箱操作及資金挪用、錯用，保證扶貧資金使用、管理透明、公開。第四，要建立權(quán)責(zé)清晰的扶貧事權(quán)管理機制。權(quán)責(zé)不明、權(quán)力濫用等容易導(dǎo)致扶貧工作的失序和混亂，各級政府應(yīng)在合理分工、權(quán)責(zé)一致、公開透明、運轉(zhuǎn)高效的前提下，明確在精準扶貧中應(yīng)該扮演的角色、行使的權(quán)力、承擔(dān)的責(zé)任等，避免濫用權(quán)力、推卸責(zé)任、權(quán)責(zé)混亂的現(xiàn)象，真正把“權(quán)力關(guān)進籠子里”，保證精準扶貧的有效、有序開展。

4.5運用多維精準扶貧技術(shù)

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，作為全面建成小康社會的內(nèi)在構(gòu)成，扶貧工作同樣需要利用科技進步的優(yōu)秀成果來提高扶貧開發(fā)的成效、保證其精準度。這需要從以下方面加以發(fā)展完善：首先，加強農(nóng)業(yè)發(fā)展科技普及，加強對貧困村/戶科技咨詢和知識服務(wù)，讓貧困群眾真正掌握先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)，積極發(fā)展和培育貧困村/戶經(jīng)濟增長點；其次，支持貧困區(qū)以產(chǎn)業(yè)、行業(yè)為主的協(xié)同創(chuàng)新，打造本土化、專業(yè)化、市場化的農(nóng)產(chǎn)品及其附屬品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值；第三，借助高校、科研院所及企業(yè)等的優(yōu)勢科技，通過服務(wù)外包、技術(shù)引進、形象宣傳等方式，為貧困村/戶提供跨領(lǐng)域、跨專業(yè)、全過程的技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)；最后，合理使用大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)，通過互聯(lián)網(wǎng)等開拓農(nóng)產(chǎn)品市場、打造農(nóng)家特色品牌等，提升貧困村/戶產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新、服務(wù)能力。

參考文獻

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[6] 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展[EB/OL].（2011-11-16）[2017-04-03].http：//www.gov.cn/zhengce/2011-11/16/content_2618564.htm.

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[8] 王思鐵.精準扶貧：改“漫灌”為“滴灌”[J].四川黨的建設(shè)（農(nóng)村版），2014（4）：14-15.