京津冀協(xié)同發(fā)展下的財稅體制改革問題初探

任春龍

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央作出的一項重大戰(zhàn)略決策。當(dāng)前，京津冀地區(qū)區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾較為突出，區(qū)域內(nèi)城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間發(fā)展水平差距明顯，生產(chǎn)要素缺乏可自由流動的統(tǒng)一市場，公共服務(wù)一體化進程緩慢。要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，打破制約區(qū)域合作的制度障礙，結(jié)束彼此割裂、無序競爭的利益格局，政府應(yīng)主動作為，充分發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導(dǎo)和政策保障作用，本文從財稅體制改革的角度出發(fā)，就創(chuàng)新財稅利益分配體制，形成合作共贏的區(qū)域經(jīng)濟合作體系的措施和方法，進行了一些嘗試性探討。

關(guān)鍵詞：京津冀 協(xié)同發(fā)展 財稅體制改革

中圖分類號：F203.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（b）-118-02

早在改革開放初期，我們國家為了推動京津兩地的經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)，在財稅領(lǐng)域采取了政策性優(yōu)惠和政策補貼的形式引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)資源和生產(chǎn)要素大規(guī)模、高速地流向京津兩地，造成了市場配置的扭曲，導(dǎo)致京津冀地區(qū)發(fā)展不平衡，同時也造成了人口資源和市場資源的偏差。

要扭轉(zhuǎn)京津冀內(nèi)部發(fā)展不平衡的局面，穩(wěn)步推進協(xié)同發(fā)展，就需要突破一系列體制和政策障礙，切實轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，推動財稅體制改革以實現(xiàn)政府間的跨區(qū)域協(xié)作。通過創(chuàng)新財政支付方式、優(yōu)化稅收環(huán)境等手段引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素進行區(qū)位調(diào)整，為生產(chǎn)要素和資源的自由流動創(chuàng)造一個公平競爭的政策環(huán)境。只有政府做好一體化后，市場才能起到更好的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

從2014年開始我國提出了經(jīng)濟財稅體制改革的具體施行方法和初步目標(biāo)，將京津冀一體化從理論變?yōu)槲覈?jīng)濟發(fā)展的實際行動。而財政體制和稅收制度在經(jīng)濟體制改革中承擔(dān)著舉足輕重的責(zé)任，直接關(guān)系到了京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的成敗。以下圍繞協(xié)同發(fā)展這個時代主題，就推進一體化的財稅制度設(shè)計進行簡要的探討。

1 以三地功能定位為基礎(chǔ)完善財政管理體制，創(chuàng)新財政補貼方式

京津冀三地應(yīng)該在統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境和文化等要素的基礎(chǔ)上進一步明確發(fā)展層級。北京應(yīng)著力非首都功能疏解，發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢，嚴(yán)控低端產(chǎn)業(yè)，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成；天津應(yīng)站位在中央給予的“一基地三區(qū)”的四個定位上，重點打造制造業(yè)基地；河北應(yīng)充分利用地域空間、資源環(huán)境等優(yōu)勢，以非首都功能疏解為契機，積極淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)資源優(yōu)化整合和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在對城市功能和發(fā)展方向的科學(xué)把握之上，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，需要充分發(fā)揮財政在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、引導(dǎo)資源均衡配置等方面的積極作用，因此有必要進一步從制度設(shè)計層面推動促進三地協(xié)同發(fā)展的財政體制的建立。目前階段可以確定由中央財政提供頂層規(guī)劃，給予政策引導(dǎo)和支持，對涉及三地的重大項目或重大矛盾予以協(xié)調(diào)和仲裁。北京、天津、河北三地財政嘗試構(gòu)建財政收支協(xié)同機制，通過省級間的橫向談判、協(xié)商，對影響區(qū)域發(fā)展的重大事項統(tǒng)籌安排財政資金的使用，提高資金使用效率。各級財政還要從區(qū)域功能定位出發(fā)，明確事權(quán)與支出責(zé)任并按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則合理安排財政資金，提高資金利用效率，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。

在創(chuàng)新財政體制、統(tǒng)籌財政資金的同時，結(jié)合當(dāng)前行政區(qū)長期存在的現(xiàn)實，還應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新財政資金補貼方式，嘗試突破行政地域限制，用足用活財政政策，提高補貼精準(zhǔn)度和效果。北京市率先在這一點上進行了有益嘗試。由于北京市財政資金無法直接補貼到河北、天津轄區(qū)內(nèi)的項目，為疏解倉儲、物流等非首都功能，切實引導(dǎo)、鼓勵、扶持在京企業(yè)到津冀兩地投資建設(shè)，經(jīng)過調(diào)研論證，北京市將財政資金補貼到在津冀區(qū)域范圍內(nèi)投資建設(shè)物流項目的京企，切實推動了項目落地，成功實現(xiàn)北京高品質(zhì)工業(yè)品下鄉(xiāng)和產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品對接首都市場。這種財政資金的補貼方式改變了長期以來利用財政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局的呼聲大但辦法少的尷尬局面，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢互補、良性互動。

2 著力調(diào)整財稅利益格局完善三地財政稅收共享制度

京津冀地區(qū)“雙核極化”和“虹吸現(xiàn)象”的出現(xiàn)，重要原因在于“分灶吃飯”的財政體制缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，更多的是鼓勵競爭而缺乏合作，無法形成共享、互補、協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。政府打破現(xiàn)有制度壁壘和相對固化的利益格局，在目前行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃不重合的背景下，財政橫向轉(zhuǎn)移支付體系的構(gòu)建就顯得尤為必要。橫向財政轉(zhuǎn)移支付簡言之就是富裕地區(qū)向落后地區(qū)提供資金上的援助，其目的是為了縮小經(jīng)濟發(fā)展差距，促進地區(qū)間財力均等化而實行的一種同級政府間財政資金的轉(zhuǎn)移。目前北京市已經(jīng)按照各轄區(qū)所承擔(dān)的職責(zé)進行資金的劃撥對接，建立起相對成熟的體制。而政府間橫向轉(zhuǎn)移支付與之相比，操作起來的難度要大很多。德國作為發(fā)達經(jīng)濟體，經(jīng)由“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”這兩項指標(biāo)的測算，劃分出貧困州和富裕州，再通過各州和聯(lián)邦的財政結(jié)算中心進行資金劃轉(zhuǎn)，完成財力在強弱不均的州際之間的橫向平衡。就我國的實踐而言，雖然一直以來我國是以中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，但多年來行之有效的對口支援，在本質(zhì)上已具有了橫向轉(zhuǎn)移支付的特征，可以說我國已經(jīng)存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度的雛形。目前階段應(yīng)著眼于橫向轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計，其主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、運行模式、監(jiān)督評價體系和問責(zé)機制等。以轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)為例，應(yīng)測算基本財力和公共服務(wù)支出指數(shù)這兩項基本指標(biāo)，其中基本財力的測算又應(yīng)考慮人均GDP、人均收入、人均財政支出等多項經(jīng)濟因素?？偠灾挥邢冉⒁徽淄陚涞捏w制、機制，明確誰來花、花在哪、怎么花、花得怎么樣，才能提高資金使用效率，進而促進區(qū)域合作、縮小地區(qū)差距。

此外，還應(yīng)建立健全稅源分享機制，破除地方保護，促進區(qū)域公平和長遠(yuǎn)發(fā)展。早在2015年，財政部、國家稅務(wù)總局就已經(jīng)出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，將由政府主導(dǎo)、符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局條件且遷出前三年內(nèi)年均繳納“增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅”大于或等于2000萬元的企業(yè)，納入了分享范圍，該文件還就分享方式和保障措施進行了規(guī)定。2016年5月全面營改增以后，營業(yè)稅逐步退出歷史舞臺，增值稅已成為當(dāng)前地方稅收收入的主要來源，對于跨省市經(jīng)營特別是建筑安裝、銷售不動產(chǎn)等帶來的增值稅、所得稅等地方留成部分，可以在項目地之間按投資比例等指標(biāo)合理分成。

3 貫徹稅收與稅源一致性原則，減輕橫向轉(zhuǎn)移支付壓力

當(dāng)前，稅收制度設(shè)計上的缺陷造成了稅收由欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移的情況，有研究機構(gòu)對此進行長期的數(shù)據(jù)分析后認(rèn)為，我國北京、上海、廣東、天津等較發(fā)達地區(qū)是稅收移入?yún)^(qū)域，而遼寧、江蘇、重慶、河北等區(qū)域則是稅收移出區(qū)域，京津冀地區(qū)的稅收收入總體上也呈現(xiàn)由欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移的趨勢。實現(xiàn)稅收與稅源一致性原則，扭轉(zhuǎn)稅收與稅源相背離，既有必要性，也有可能性。從實踐上看，按照稅源地劃分收入歸屬符合所有地方政府的要求，國際經(jīng)驗同時也顯示，美國、歐盟、巴西、阿根廷等地區(qū)無一例外地實施稅收與稅源的一致性原則。

京津冀地區(qū)稅收收入的差距比經(jīng)濟發(fā)展的差距更大，這種地區(qū)間不平衡的矛盾已成為協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素。貫徹稅收與稅源一致性原則勢在必行?？梢钥紤]從現(xiàn)有幾個稅種著手，譬如在企業(yè)所得稅方面，近年來國內(nèi)大型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)紛紛將集體總部布局到北京、天津、廣州、上海等人口和資源密集的大城市，即“總部經(jīng)濟”，如“滴滴打車”的總部就設(shè)立在天津濱海新區(qū)?！翱偛拷?jīng)濟”的存在使得其全國范圍內(nèi)經(jīng)營形成的利潤均由企業(yè)注冊地即總部所在地的地方政府收繳，故應(yīng)通盤考慮所得來源地和機構(gòu)所在地的利益，改革并完善現(xiàn)行總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配制度。個人所得稅方面，隨著居民個人收入的多樣化特別是經(jīng)營性和財產(chǎn)性收入所占比重的提高以及我國的城市化進程不斷推進，納稅人居住地和所得來源地分離的現(xiàn)象日趨突出，應(yīng)確定個人所得稅歸屬居民所在地的地方政府，為地方提供穩(wěn)定、可靠的收入來源。此外，如果全面貫徹稅收與稅源一致性原則，理順欠發(fā)達地區(qū)的稅收與稅源的關(guān)系，也會阻止地區(qū)間財政收入差距非正常擴大，在很大程度上減輕政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的壓力。

4 推進稅收政策和征管標(biāo)準(zhǔn)的趨同，達到三地稅收軟環(huán)境平衡

創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境是協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。長期以來，一些地方政府基于發(fā)展本地經(jīng)濟的初衷，出臺區(qū)域性稅收優(yōu)惠或返還政策以吸引投資，這種行為惡化了投資環(huán)境，導(dǎo)致各地區(qū)不能在統(tǒng)一公平的起點上競爭。目前京津兩地所享受的稅收優(yōu)惠政策較多，而經(jīng)濟發(fā)展相對落后并需要更多優(yōu)惠政策的河北所能享受的優(yōu)惠卻較少，而稅收與稅源的不一致又加重了這種不公平。因此，要推進協(xié)同發(fā)展，必須從制度環(huán)境上消除政策制定帶來的差異，使京津冀共同享有相同稅收優(yōu)惠政策的普惠政策，為內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個公平的稅收環(huán)境。

實體法上存在差異的情況也同樣可以在程序法上找到。一份河北省地稅局整理出的三地稅收差異情況表顯示在稅收征管標(biāo)準(zhǔn)和流程制定等方面三地存在的差異達十一項之多。這種執(zhí)行口徑和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上的不一致給納稅人特別是跨地區(qū)經(jīng)營的納稅人帶來困惑，不利于企業(yè)的跨京津冀流動，也在一定程度上影響著三地的平衡發(fā)展。因此，稅收政策的趨同和稅收征管制度的統(tǒng)一、優(yōu)化也是促進協(xié)同發(fā)展的財稅改革的題中應(yīng)有之義。國家稅務(wù)總局已經(jīng)于2014年7月成立了京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制定三地互認(rèn)政策管理制度、信息共享交換機制以及涉稅爭議協(xié)調(diào)解決機制。2015年底又出臺了《國家稅務(wù)總局關(guān)于京津冀范圍內(nèi)納稅人辦理跨?。ㄊ校┻w移有關(guān)問題的通知》，通過對遷移事項的適用范圍、辦理時限和操作流程等的明確解決了遷移納稅人和遷移地稅務(wù)承辦部門共同關(guān)心的程序問題。

總之，在當(dāng)前京津冀區(qū)域發(fā)展不平衡的突出矛盾下，率先施行財稅體制改革，積極探索和創(chuàng)建一體化的財稅合作協(xié)調(diào)機制，改變?nèi)馗髯詾檎?、無序競爭的局面，才能使各方形成共建共享共贏的良性協(xié)同發(fā)展格局，保證京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略“一盤棋”。

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